Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 7 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej całkowicie ubezwłasnowolnionej E. O. działającej przez opiekuna prawnego A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 24 października 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 797/23 w sprawie ze skargi całkowicie ubezwłasnowolnionej E. O. działającej przez opiekuna prawnego A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 26 kwietnia 2023 r., nr SKO-4110/707/2023 w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 24 października 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 797/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę całkowicie ubezwłasnowolnionej E. O. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, strona) działającej przez opiekuna prawnego A. O., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (dalej: SKO) z 26 kwietnia 2023 r., nr SKO-4110/707/2023 (dalej: zaskarżona decyzja) w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa), zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: (1) art. 8 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268; dalej: ups) poprzez jego błędną wykładnię w zakresie definicji dochodu, co doprowadziło do sytuacji, iż kwotę 86.500 zł uznano jako dochód, natomiast strona skarżąca definiuje ją jako kwotę, która przeznaczona ma być w całości na potrzeby mieszkaniowe tj. wykończenie zakupionego mieszkania w stanie deweloperskim, aby mogło spełniać podstawowe warunki mieszkaniowe, a w konsekwencji kwota ta nie powinna się wliczać do dochodu strony skarżącej zgodnie z przyjętą przez organ w niniejszej sprawie koncepcją, w efekcie czego w ocenie strony skarżącej niezbędne jest w niniejszej sprawie zastosowanie wykładni celowościowej przepisów art. 8 ust. 3 i 4 ups, bowiem wykładnia językowa nie uwzględnia wszystkich istotnych w demokratycznym państwie prawnym wartości, prowadząc do niemożliwych do zaakceptowania konsekwencji; (2) art. 8 ust. 11 i art. 8 ust. 3 ups w zw. z art. 30e w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 131 ustawy z dnia 23 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że na kanwie niniejszej sprawy zastosowania nie znajduje definicja dochodu z ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i w efekcie nieuwzględnienie, że oprócz zakupu mieszkania za kwotę 243.500 zł, strona skarżąca zamierza przeznaczyć pozostałe środki finansowe z tytułu sprzedaży mieszkania i zakupu nowego mieszkania na wykończenie nowego mieszkania celem umożliwienia zamieszkania w nim strony.

W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 3 § 1 i art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa - poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo, że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia, a tym samym niewydanie zaleceń organom pomocy społecznej co do ustalenia realnej wysokości dochodu ubezwłasnowolnionej całkowicie E. O., co doprowadziło do rozpoznania sprawy w sposób wybiorczy i niewszechstronny, a tym samym nie ustalenie celu wydatkowania kwoty pozostałej ze sprzedaży mieszkania i kupno w zamian tego mieszkania nowego lokalu mieszkalnego, a wliczonej w dochód ubezwłasnowolnionej całkowicie E. O., w efekcie czego Sąd nie uwzględnił okoliczności, iż jak wskazał to wyraźnie Sąd Rejonowy w Bydgoszczy V Wydział Rodzinny i Nieletnich w postanowieniu z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. V RNs 336/22, Skarżącemu zezwolono na dokonanie czynności prawnej przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem całkowicie ubezwłasnowolnionej E. O. polegającej na sprzedaży w imieniu ubezwłasnowolnionej lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...] za kwotę nie mniejszą niż 326.000,00 zł i przeznaczenie uzyskanych środków na zakup innego lokalu mieszkalnego na rzecz ubezwłasnowolnionej, a zatem kwota, która pozostała z różnicy pomiędzy sprzedażą mieszkania, a kupnem nowego w stanie deweloperskim nie powinna być potraktowana jako dochód jednorazowy, gdyż w istocie przeznaczona zostanie na wykończenie zakupionego mieszkania, które z uwagi na fakt, iż jest to stan surowy zostanie dopiero wykończone i przystosowane do użytkowania przez E. O., w efekcie czego po stronie E. O. nie dojdzie do powstania jakiegokolwiek przysporzenia majątkowego, a jedynie do zmiany mieszkania na inne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały podniesione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych. Zasadniczo w takiej sytuacji w pierwszej kolejności powinny zostać zweryfikowane zarzuty naruszenia prawa procesowego, jednak postawiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut procesowy naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. kpa pozostaje w ścisłym związku z zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Sąd I instancji nie zastosował - powołanego w zarzucie skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa. Nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tego przepisu.

Przepis art. 3 § 1 ppsa stanowi o kompetencji sądów administracyjnych, dlatego jego naruszenie mogłoby nastąpić tylko w razie wykazania, że sąd zaniechał działań określonych w tym przepisie. Tymczasem, w skardze kasacyjnej zarzucono niewłaściwe przeprowadzenie przez sąd kontroli zaskarżonej decyzji, co nie jest równoznaczne z zaniechaniem działań w tym zakresie. Sama negatywna ocena działań sądu nie podważa jego kompetencji do ich podejmowania.

Za nietrafny uznać należy także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada bowiem wszystkie wymagane przepisem ustawy elementy, wobec czego możliwa jest jego kontrola instancyjna i prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w tym poznanie przesłanek, które stały się podstawą oddalenia skargi z uwagi na zgodność z prawem zakwestionowanego aktu administracyjnego.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzut proceduralny naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa są niezasadne.

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 24 lutego 2023 r., którą ustalono wysokość opłaty za pobyt skarżącej kasacyjnie w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ups, w pierwszej kolejności obowiązanym do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy jest mieszkaniec domu, jednak w wysokości nie większej niż 70% jego dochodu. Spór sprowadza się w sprawie do tego, czy organy administracji prawidłowo ustaliły wysokość dochodu skarżącej - od którego zależy wysokość przedmiotowej opłaty – uwzględniając w nim kwotę dochodu jednorazowego w wysokości 86.500 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą uzyskaną ze sprzedaży mieszkania strony (330.000 zł) a kwotą za jaką kupiła nowe mieszkanie (243.500 zł). Zdaniem skarżącej kasacyjnie brak jest ku temu podstaw, ponieważ sporna kwota ma być przeznaczona na potrzeby mieszkaniowe, tj. wykończenie zakupionego mieszkania w stanie deweloperskim. Poza sporem pozostaje natomiast kwestia nie wliczenia przez organy administracji do dochodu strony tej części kwoty otrzymanej przez nią z tytułu sprzedaży nieruchomości, która została wydatkowana na zakup nowego lokalu mieszkalnego.

Według art. 8 ust. 3 ups, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W art. 8 ust. 4 ups w sposób wyczerpujący wymieniono przychody, które nie podlegają wliczeniu do dochodu ustalanego zgodnie z ust. 3. Natomiast stosownie do art. 8 ust. 11 ups, w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: (1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, (2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie – kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony.

Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, brak jest podstaw do odczytywania pojęcia "dochodu", jakim posługuje się ustawa o pomocy społecznej, przez pryzmat przepisów innych ustaw, w szczególności ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zakres tego pojęcia w rozumieniu wymienionych regulacji prawnych nie jest tożsamy, a oba te akty prawne nie pozostają ze sobą wzajemnie powiązane. Ustawa o pomocy społecznej stanowi regulację kompleksową i zupełną w odniesieniu do rodzajów, form oraz trybu udzielania pomocy społecznej. Z uwagi na cele jakim mają służyć instytucje prawne uregulowane w tej ustawie wprowadza ona autonomiczny, niezależny od regulacji podatkowych sposób obliczania dochodu i nie odsyła w tym zakresie do uregulowań zawartych w innych aktach prawnych, zwłaszcza w ustawach z zakresu prawa podatkowego. Przychód, o którym mowa w art. 8 ust. 3 ups, nie jest przychodem w znaczeniu podatkowym, jaki po odliczeniu kosztów jego uzyskania, stanowi dochód do opodatkowania. Jest on przysporzeniem, które po pomniejszeniu o obciążenia wyliczone w art. 8 ust. 3 ustawy, ma wpływ na kryterium dochodowe będące przesłanką przyznania prawa do świadczeń z pomocy społecznej, czy determinujące wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W konsekwencji zwolnienie określonego przychodu od podatku dochodowego od osób fizycznych nie oznacza, że przychód ten nie podlega zaliczeniu na poczet dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z: 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1507/10; 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 162/15; 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1673/17; 12 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 2617/18; 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1442/20).

Zgodnie z art. 8 ust. 3 ups, na dochód składa się każdy przychód, bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, pomniejszony jedynie o wskazane w tym przepisie obciążenia. W zamiarze ustawodawcy takie szerokie ujęcie pojęcia przychodu ma na celu ocenę sytuacji dochodowej beneficjentów pomocy społecznej przez pryzmat wszelkich wpływów pieniężnych uzyskanych przez nich w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (a w przypadku dochodu jednorazowego, o którym mowa w ust. 11 - w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku), niezależnie do tego, na jakiej podstawie i skąd one pochodzą, z wyłączeniem wpływów wynikających z tytułów i źródeł wymienionych enumeratywnie w art. 8 ust. 4 ups, do których nie zaliczono kwoty uzyskanej ze sprzedaży lokalu mieszkalnego. Katalog wyłączeń zawarty w ostatnim ze wskazanych przepisów ma charakter zamknięty co oznacza, że niewymienione w nim przychody należy uwzględnić przy wyliczaniu dochodu, stanowiącego kryterium uwzględniane przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej. Dochodem jednorazowym, rozliczanym w sposób określony art. 8 ust. 11 ups, może być dochód uzyskany ze sprzedaży składników majątku strony (nieruchomości, rzeczy ruchomych), podziału tego majątku, czy pochodzący ze spadkobrania, darowizny etc. Wobec tego suma pieniężna uzyskana przez skarżącą ze sprzedaży mieszkania w części, w jakiej nie została wydatkowana na zakup nowego mieszkania, niewątpliwie należy przysporzeń, o których mowa w analizowanych przepisach ustawy, stanowiąc wartość dodaną do majątku strony. Treść przywołanych unormowań ustawy o pomocy społecznej jest jasna i jednoznaczna. Brak jest zatem podstaw do czynienia odmiennej, korzystnej dla skarżącej kasacyjnie ich interpretacji, przy wykorzystaniu metod wykładni innych niż językowa.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że sporna kwota ma być przeznaczona na potrzeby mieszkaniowe, tj. wykończenie zakupionego mieszkania w stanie deweloperskim. Należy mieć jednak na uwadze, że ustawodawca nie przewidział możliwości nieuwzględnienia w dochodzie określonego przychodu ze względu na sposób jego wykorzystania. Rację ma WSA, że zamiar wydatkowania spornej kwoty na doprowadzenie lokalu w stanie deweloperskim do standardu umożliwiającego zamieszkanie w nim skarżącej, stanowił zdarzenie przyszłe i niepewne, nie istniejące w dacie orzekania przez organy administracji, zatem kwota ta nie mogła zostać uwzględniona jako wydana na zakup nowego lokalu. Wobec powyższego w rozpatrywanej sprawie przy określaniu dochodu skarżącej, rzutującego na wysokość opłaty za jej pobyt w domu pomocy społecznej, prawidłowo uwzględniono kwotę dochodu jednorazowego w wysokości 86.500 zł. Tym samym Sąd I instancji trafnie oddalił skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa.