II OSK 1827/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-06-24	
Data wpływu	2009-11-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz
Anna Żak
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 1202/08	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 106, par 3, art 111 par 1, art 133 par 1, art 141 par 4, art 145 par 1 pkt 1 lit c, art 151, art 183 par 2 pkt 5, art 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168; art7, art 77, art 80, art 138 par 1 pkt 1, art 145 [par 1 pkt 4, art 147; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414; art 9 ust 1-3, art 33 ust 4 pkt 5; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 1994 nr 85 poz 388; art 2 ust 1, 3 ust 2, art 21 ust 1, art 22 ust 1 i 3; Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690; par 18 ust 1 i 2; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.	
Publikacja w u.z.o.	ONSAiWSA 2012 nr3 poz.39	
Tezy
charkter postepowania, o którym mowa w art. 9 Prawa budowlanego w stosunku do postepowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, przy uwzględnieniu ratio legis przepisu oraz elementów, jakie powinien zawiarać wniosek kierowany do właściwego ministra w sprawie upoważnienia organu administracji architektoniczno-budowlanej do udzielenia zgody na odstępstwo (art. 9 ust 3 Prawa budowalnego), nie stoi na przeszkodzie temu, by postępowanie takie mogło być przeprowadzone przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1202/08 w sprawie ze skarg T. W., A. C. – G., B. S., M. i M. G., L. B. oraz G. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Spółki z o.o. w W. na rzecz skarżących T. W., A. C. – G., B. S., M. i M. G. oraz L. B. solidarnie kwotę 1500 zł (słownie: tysiąc pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
II OSK 1827 / 09

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skarg T. W., A. C.- G., B. S., M. i M. G., L. B. oraz G. M. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu swego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym), art. 104 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o. o. w Warszawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami, zaliczanego do XIII i XVII kategorii obiektów budowlanych, usytuowanego na działkach nr ew. [...], [...] i [...](nadwieszenie) z obrębu [...] przy ul. Z. w Warszawie.

Uzasadniając swą decyzję organ I instancji stwierdził, iż załączony do wniosku projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska oraz z ustaleniami ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2006 r. o warunkach zabudowy, utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2006 r. Ponadto projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, natomiast projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 Prawa budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli właściciele lokali znajdujących się w budynkach mieszkalnych położonych przy ul. E. oraz S. i współużytkownicy wieczyści ww. nieruchomości: S. i L. Ł., S. S., G. M., mieszkańcy budynku przy ul. E.: M. G., M. G., L. B., B. S., M. M., I. C., M. E., A. C.- G., T. W., A. R. oraz Z. K.- K..

W odwołaniu wskazano na usytuowanie części naziemnej budynku, w tym części garażowej, w niezgodnej z przepisami odległości od ściany istniejącego budynku z oknami pomieszczeń mieszkalnych (w odniesieniu do budynku przy ul. E.) oraz znacznego ograniczenia przez planowany, o wysokości 192 metrów budynek, dostępu światła słonecznego i światła dziennego do lokali mieszkalnych, co stanowi naruszenie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego.

Odwołujący zakwestionowali również prawidłowość ekspertyz sporządzonych przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności architektonicznej, dotyczącej dostępu do światła słonecznego do pomieszczeń mieszkalnych i rzeczoznawcę do spraw higieniczno- sanitarnych dotyczącą rozwiązań projektowych inwestycji w zakresie przepisów regulujących sprawę naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i czasu nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych. Wskazali też na zwiększenie emisji spalin i wzrost zanieczyszczenia atmosfery poprzez planowaną lokalizację w bezpośredniej bliskości budynku mieszkalnego, ośmiokondygnacyjnego garażu.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Rozpoznając wniesione odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż wszyscy odwołujący się w niniejszej sprawie posiadają interes prawny i z tego względu przysługuje im status strony postępowania.

Organ odwoławczy, wskazując na obowiązek przedstawienia przez inwestora wymienionych w art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego dokumentów oraz oświadczenia, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego podał, że do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączona została decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2006 r., utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2006 r., ustalająca warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami o wysokości ca 192 m n.p.t. z możliwością wykorzystania elementów konstrukcji istniejącego budynku C. oraz adaptacji dwóch istniejących kondygnacji podziemnych przeznaczonych na garaże, urządzenia techniczne i magazyny, na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], usytuowanych przy ul. Z. w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy. Wskazano również, iż inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ odwoławczy stwierdził, iż spełnione zostały warunki obsługi w zakresie komunikacji, obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się będzie od ulic Z. i S., miejsca postojowe zapewnione zostały na terenie własnym, zgodnie z ustalonym wskaźnikiem.

Zdaniem Wojewody analiza projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji i ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wskazuje na to, że w niniejszej sprawie nie zachodzi wymóg sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Projektowany, bowiem budynek mieszkalny z usługami będzie miał powierzchnię handlowo - usługową 4896 m2, a liczba miejsc postojowych wynosić będzie 288. Powyższe oznacza, że omawiana inwestycja nie jest przedsięwzięciem wymienionym w § 2 i § 3 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), nie jest zatem przedsięwzięciem określonym w art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), nie podlega więc obowiązkowi uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Organ odwoławczy stwierdził też, że Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. umorzył postępowanie z wniosku [...] Sp. z o. o z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego z usługami Z. o powierzchni usługowo- handlowej mniejszej niż 20000 m2 oraz miejsc parkingowych w ilości mniejszej niż 300 przy ul. Z., na działkach ew. nr [...], [...], [...] obręb. [...] w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.

W kwestii zgodności projektu zagospodarowania terenu z warunkami technicznymi ustalonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), Wojewoda wskazał, że inwestor zwrócił się o umożliwienie dokonania odstępstw od obowiązujących przepisów, a Minister Budownictwa:

- pismem z dnia [...] listopada 2006 r. upoważnił Prezydenta m.st. Warszawy do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów § 22 ust. 2 pkt 2 i § 128 oraz § 152 ust.9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w odniesieniu do przepisów § 22 ust. 2 pkt 2 i § 128 oraz pozytywnej opinii Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w odniesieniu do przepisów § 128,

-pismem z dnia [...] lipca 2006 r. upoważnił Prezydenta m.st. Warszawy do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 , § 13 ust. 1, § 57, § 60 i § 39 pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii rzeczoznawcy do spraw higieniczno-sanitarnych w odniesieniu do przepisów § 13 ust. 1, § 1, § 57 i § 60 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

W związku z powyższym Prezydent m.st. Warszawy:

- postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. wyraził zgodę na odstępstwo od § 22 ust. 2 pkt 2 i § 128 ww. rozporządzenia, umożliwiające wykonanie w projektowanym budynku mieszkalnym wewnętrznego urządzenia zsypowego oraz wyodrębnionego pomieszczenia służącego do czasowego gromadzenia odpadów, znajdującego się na kondygnacji podziemnej -1 z dostępem dla samochodów śmieciarek poprzez rampę zjazdową od ul. S. oraz odstępstwo od § 152 ust. 9 umożliwiające wykonanie wyrzutni powietrza w ścianie projektowanego budynku, wywiewających powietrze z aneksów kuchennych, wc, pomieszczeń zaplecza rekreacyjnego i garaży oraz

- postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2, § 13 ust. 1, § 57 i § 60 ww. rozporządzenia, umożliwiające wykonanie projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewid. [...], w odległości 12,37- 16,9 m od granicy działki od strony budynku W.F, w odległości 7,95- 13,01 m od granicy działki od strony budynku H., w odległości 12,33- 33,21 m od ściany z oknami pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. E., ograniczającego czas nasłonecznienia w czterech mieszkaniach w budynku przy ul. E. i w jednym mieszkaniu w budynku przy ul. S., a także odstępstwo od § 39 pozwalające na przeznaczenie 9,0 % powierzchni działki na teren biologicznie czynny.

Organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany jest kompletny, zawiera wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, które wymienił w uzasadnieniu decyzji. Między innymi organ II instancji wskazał na złożenie do akt sprawy zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2005 r. o przyjęciu dokumentacji geologicznej bez zastrzeżeń. Z uwagi na fakt, iż inwestycja realizowana będzie dokładnie w miejscu istniejącego wcześniej budynku C., projekt budowlany, jak stwierdził Wojewoda, zawiera również wymaganą przepisami ekspertyzę techniczną dotycząca posadowienia budynku Z. i możliwości wykorzystania istniejących elementów konstrukcyjnych (ścian szczelinowych, częściowo płyty fundamentowej) wykonaną w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów.

Wojewoda Mazowiecki w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż przedstawione przez odwołujących się zarzuty nie mogły w jego ocenie skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarejestrowane pod sygnaturami VII SA/Wa 1201/08 i VII SA/Wa 1202/08, złożyli T. W., A. C. – G., B.S., M. i M. G., L. B. oraz G. M., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 października 2008 r. zarządził połączenie sprawy VII SA/Wa 1201/08 ze sprawą VII SA/Wa 1202/08 celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.).

We wniesionej skardze T. W., A. C.- G., B. S., M. i M. G., L. B. stwierdzili, iż budowa parkingu i wieżowca przy ul. Z. w odległości 12,33 m od domu skarżących stanowi bezprawie. Skarżący zarzucili organom wydającym pozwolenie na budowę:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na treść decyzji tj. art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z. z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 lit a i b, ust. 1 pkt 3 oraz ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez uznanie kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, mimo nie złożenia przez inwestora dokumentacji dot. wyników badań geologiczno- inżynierskich oraz geotechnicznych i hydrotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego, podczas gdy w świetle złożonych do projektu budowlanego ekspertyz technicznych, a w szczególności ekspertyzy technicznej dotyczącej wpływu realizacji części naziemnej i podziemnej budynku wysokościowego przy ul. Z. w Warszawie na konstrukcję budynków sąsiednich przy ul. S. i ul. E. z dnia [...]sierpnia 2006 r., wykonanej przez prof. dr hab. inż. K. S., wynika potrzeba przeprowadzenia takich badań w celu stwierdzenia, czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymagania dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania oraz zapewnia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, czy też w świetle tych badań wzrasta prawdopodobieństwo wystąpienia przewidywanych w ekspertyzie zjawisk niepokojących, skutkujących natychmiastowym wstrzymaniem budowy;

b) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na treść orzeczenia tj. art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i górnicze poprzez przyjęcie zawiadomienia nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. o przyjęciu dokumentacji geologicznej z dnia [...] grudnia 2005r. bez zastrzeżeń, a sporządzonej na potrzeby budynku C. podczas, gdy w sytuacji zmiany przedmiotu i zakresu działalności- gabaryty projektowanej inwestycji są wielokrotnie większe od budynku C.;

c) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć wpływ na treść decyzji tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich działań zmierzających do wyjaśnienia istotnych okoliczności dotyczących przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, a w tym nie zobowiązanie inwestora do złożenia wyników badań geologiczno- inżynierskich oraz geotechnicznych i hydrotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego, mimo treści ekspertyz technicznych dot. oddziaływania budowli na nieruchomości sąsiednie. Podniesiono również, że nie podjęto starań zmierzających do wyjaśnienia istotnych okoliczności i nie zobowiązano inwestora do złożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

d) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na treść decyzji tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nie sprawdzenie czy projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, a w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach- zgody na realizację przedsięwzięcia.

Z kolei skarżący G. M. we wniesionej skardze powołał się na argumenty przytoczone przez niego w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na złożone skargi Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skargi zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. w warunkach niniejszej sprawy nie znalazły urzeczywistnienia w przeprowadzonym przez organ odwoławczy postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy nie zbadał w ogóle prawidłowości postanowień wyrażających zgodę na odstępstwa od warunków techniczno - budowlanych, a jedynie ograniczył się do stwierdzenie, że w sprawie zastosowanie ma przepis art. 9 Prawa budowlanego. Z przepisów ustawy wynika, iż wyrażenie zgody przez organy administracji na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych następuje w ściśle określonym trybie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż udzielenie lub odmowa zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych następuje w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie może nastąpić w toku odrębnego postępowania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, część postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, kończąca się wydaniem postanowienia o wyrażeniu bądź odmowie wyrażenia zgody na odstępstwo jest bardzo istotna z punktu widzenia stron postępowania, gdyż to właśnie w toku tego postępowania strony przedstawiają swoje racje, co do planowanego odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych, a organ rozpatrując przedstawione mu argumenty ustala i ocenia zaistnienie przesłanek z art. 9 ust. 1 ustawy. Ponadto postanowienie o udzieleniu zgody na odstępstwo mimo, iż rozstrzyga podstawową kwestię z punktu widzenia inwestora i innych stron postępowania o pozwolenie na budowę, tj. czy pozwolenie na budowę może być wydane, czy też brak jest podstaw do jego udzielenia, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Zatem kontrola prawidłowości omawianego postanowienia odbywa się dopiero w postępowaniu odwoławczym, dotyczącym decyzji organu I instancji o pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy, udzielające inwestorowi zgody na odstępstwa od przepisu § 22 ust. 2 pkt 2 i § 128 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. zostało wydane w dniu [...] lutego 2007 r. oraz drugie postanowienie wyrażające również zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2, § 13 ust. 1, § 57 i § 60 cyt. rozporządzenia wydano w dniu [...] lutego 2007 r. Wniosek o pozwolenie na budowę inwestor złożył natomiast dopiero w dniu [...] września 2007 r. Z powyższych faktów wynika w ocenie Sądu, iż postępowanie w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych zostało przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie z naruszeniem przepisu art. 9 ust. 3 ustawy, tj. przed wszczęciem postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd wskazując na treść art. 9 ust. 3 pkt 1- 5 ustawy Prawo budowlane stwierdził, iż nie budzi w jego ocenie wątpliwości, że dopiero po złożeniu przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym i kompletem innych koniecznych dokumentów możliwe jest dokonanie przez organ pełnej oceny projektowanego obiektu oraz spełnienie pozostałych wymogów wniosku w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo. W opisywanej sprawie, organ występując do ministra z wnioskiem o upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych, nie dysponował nawet projektem architektoniczno- budowlanym budynku, którego upoważnienie miało dotyczyć. Z akt sprawy wynika, że projekt budowlany inwestycji budowlanej przy ul. Z. w Warszawie wpłynął do organu najwcześniej w dniu [...] kwietnia 2007 r.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawione wyżej okoliczności wskazują na to, że postanowienia o udzieleniu zgody na odstępstwa od przepisów warunków techniczno- budowlanych zapadły z naruszeniem przepisów prawa. Wojewoda Mazowiecki w trybie odwoławczym od decyzji o pozwoleniu na budowę nie ocenił prawidłowości podjętych postanowień wyrażających zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych. W uzasadnieniu decyzji powołał się jedynie na sam fakt wydania takich aktów administracyjnych, a co stanowi naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 9 Prawa budowlanego, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na obowiązek organu administracyjnego dokonania w postępowaniu o pozwolenie na budowę oceny, czy przedmiotowy projekt budowlany odpowiada wymaganiom określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące zgodności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z warunkami zamieszczonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a analiza tego wymogu dokonana przez organ nie jest jasna. Organ wskazał, bowiem tylko na to, iż zgodnie z decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2006 r., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, miejsca postojowe zapewnione zostały na terenie własnym, zgodnie z ustalonym wskaźnikiem - łącznie w ilości 288 miejsc, w tym 277 dla mieszkań (wskaźnik 1 miejsce/ 1 mieszkanie) nie więcej niż 10 miejsc/ 1000 m2 powierzchni użytkowej dla handlu i usług oraz nie więcej niż 5 miejsc/ 1000 m2 powierzchni użytkowej dla biur i urzędów. Powierzchnia handlowo- usługowa wynosi 4896 m2 i dla niej zaprojektowano 10 miejsc parkingowych, natomiast dla powierzchni biurowej 1 miejsce. Organ odwoławczy nie wyjaśnił natomiast, z jakiego powodu nie uwzględnił przewidzianych 26 miejsc parkingowych wzdłuż ul. Z. łącznie z 288 miejscami parkingowymi w garażu naziemnym. Fakt ten wynika z planu sytuacyjnego organizacji ruchu, załączonego do projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji, jak również był podnoszony przez skarżących. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy nie odniósł ani słowem do tej okoliczności, tak jakby nie została ona zauważona i tym samym nie poddał jej jakiejkolwiek ocenie, przez co naruszył przepisy postępowania podejmując rozstrzygnięcie bez szczegółowej analizy zebranego materiału dowodowego.

W ocenie Sądu, niedostrzeżenie powyższego faktu może stanowić próbę obejścia prawa przez inwestora zwłaszcza, że przepis § 3 pkt 53 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, wymienia garaże lub parkingi samochodowe lub zespoły parkingów dla nie mniej niż 100 samochodów ciężarowych lub 300 samochodów osobowych, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Z tego też względu, rozpatrując sprawę ponownie organ powinien uwzględnić łączną liczbę miejsc parkingowych, która jak stwierdził Sąd, w niniejszej sprawie przekracza liczbę 300 i w tym kontekście należy ocenić czy nie zachodzą okoliczności wskazane w § 3 pkt 53 ww. rozporządzenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki by zakwalifikować niniejsze przedsięwzięcie ze względu na liczbę miejsc parkingowych przekraczającą 300, jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Kolejnym uchybieniem organu odwoławczego w ocenie Sądu był brak sprawdzenia przez organ projektu budowlanego pod kątem wymagań określonych w art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Sąd nie podzielił stwierdzenia organu odwoławczego, iż projekt budowlany jest kompletny oraz że posiada niezbędne sprawdzenia i opinie. W uzasadnieniu, bowiem zaskarżonej decyzji organ powołał się jedynie na zawiadomienie z dnia [...] grudnia 2005 r. o przyjęciu dokumentacji geologicznej dotyczącej budynku C., a nie nowego budynku. W niniejszej sprawie organ winien był przeanalizować przedstawioną dokumentację, biorąc pod uwagę przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) i ocenić czy nie zachodzi potrzeba zastosowania art. 46 ww. ustawy z uwagi na zmianę przedmiotu dla którego została sporządzona. Przepisy tej ustawy przewidują, że dokumentacja geologiczna podlega zmianie w razie zmiany przedmiotu lub zakresu działalności, dla której dokumentacja została sporządzona (art. 46 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy).

Wskazując na przytoczone wyżej okoliczności, wobec naruszenia wskazanych wyżej przepisów w stopniu mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. w Warszawie, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 176 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia tj. naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skarg T. W. oraz reprezentowanych przez nią: A. C.- G., B. S., L. B. oraz M. i M. G. pomimo, że skargi te powinny były zostać odrzucone przez Sąd pierwszej instancji z uwagi na niewykonanie przez żadną ze skarżących osób zarządzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2008 r., wzywającego pod rygorem odrzucenia skarg do dostarczenia ich 128 odpisów.

Wskazując na powyższy zarzut skargi kasacyjnej, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 189 p.p.s.a. wyroku WSA w całości oraz o odrzucenie skarg T. W. i reprezentowanych przez nią: A. C.- G., B. S., L. B. oraz M. i M. G., względnie w oparciu o art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwagi na nieważność postępowania;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 176 p.p.s.a. naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 9 ust. 3 w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, polegającą na przyjęciu, że wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych przed złożeniem wniosku w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stanowi naruszenie przepisu art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego, a ponadto poprzez nietrafne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że niewyjaśnienie wątpliwości w tym zakresie przez Wojewodę w toku postępowania odwoławczego stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

2) przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

a) naruszenie art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. wobec błędnej oceny materiału dowodowego polegającej na nie dostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie przyjęcia dokumentacji geologiczno- inżynierskiej, dotyczącej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę oraz niewyjaśnienie ewentualnych wątpliwości, co do przedmiotu tej dokumentacji, co z kolei doprowadziło do błędnej oceny legalności postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ odwoławczy;

b) naruszenie art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że istniejących przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę 26 ogólnodostępnych i płatnych miejsc postojowych należących do m.st. Warszawy, o których wspomina się w dokumentacji poprzedzającej projekt budowlany, nie stanowi elementu projektu zagospodarowania terenu, a zatem nie są one objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę ani samą decyzją o pozwoleniu na budowę i stanowią jedynie element uzgodnień, o których mowa w art. 33 ust. 4 pkt 5 Prawa budowlanego; "błędna decyzja materiału dowodowego doprowadziła z kolei do błędnej oceny legalności postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ odwoławczy";

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nietrafne przyjęcie, że Wojewoda naruszył przepisy art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 138 k.p.a. i podjął rozstrzygnięcie bez szczegółowej analizy zebranego w sposób kompletny materiału dowodowego, poprzez nie odniesienie się do 26 miejsc postojowych, które to naruszenie Sądu pierwszej instancji wynikło z błędnej oceny dowodów nie uwzględniającej faktu, że miejsca te już istnieją jako ogólnodostępne i płatne miejsca postojowe, nie są objęte inwestycją i znajdują się poza terenem, na którym inwestycja jest prowadzona;

d) naruszenie art. 111 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w sentencji wyroku oraz w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia co do skargi G. M., którego zarzuty nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia WSA, uchylającego decyzję Wojewody, a zatem która powinna była zostać oddalona.

Wskazując na powyżej zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca Spółka na podstawie art. 176 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., względnie w wypadku uznania, że w przedmiotowej sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wszystkich skarg poprzez ich oddalenie. Ponadto na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a Spółka wniosła o uchylenie postanowienia stwierdzającego, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, zawartego w pkt II sentencji wyroku WSA z uwagi na to, iż zawarte w tym wyroku postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji powinno zostać uchylone, gdyż niesie za sobą niebezpieczeństwo spowodowania znacznej szkody dla inwestora [...] Sp. z o.o. i duże prawdopodobieństwo rzeczywistego zniweczenia inwestycji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka stwierdziła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał rozstrzygnięcie bez dokonania dogłębnej analizy akt sprawy i nie zweryfikował należycie twierdzeń skarżących.

Uzasadniając zarzut niezastosowania art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skarżąca Spółka wskazała na to, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. wezwano skarżącą T. W., działającą w imieniu własnym oraz w imieniu skarżących: A. C.- G., B. S., Z. K.- K., L. B. oraz M. i M. G. do dostarczenia 128 odpisów skargi pod rygorem jej odrzucenia. Tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżący nigdy nie wykonali tego wezwania. Jednocześnie zarządzeniem z dnia 13 stycznia 2009 r. Przewodniczący Wydziału uznał za strony postępowania 52 podmioty, a następnie zarządzeniem z dnia 13 maja 2009 r. wezwał T. W. do nadesłania jedynie 14 odpisów skargi w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia, po czym po otrzymaniu od T. W. brakujących odpisów skargi i dołączeniu ich do egzemplarzy skargi znajdujących się w aktach sprawy, uznał za uczestników postępowania 17 podmiotów i doręczył im odpisy skargi. W ocenie Spółki zarówno wcześniejsze uznanie przez Przewodniczącego Wydziału za uczestników postępowania 52 osób dokonane zarządzeniem z dnia 13 stycznia 2009 r., jak i późniejsze uznanie za uczestników postępowania 17 podmiotów, zostały oparte na dyskusyjnym poglądzie, zgodnie z którym w odniesieniu do uczestników postępowania, będących członkami wspólnot mieszkaniowych, udział w postępowaniu uważa się za zagwarantowany, jeżeli o postępowaniu zostanie powiadomiony zarząd wspólnoty. Tymczasem jest to pogląd nietrafny, ponieważ do zadań zarządu wspólnoty należy kierowanie sprawami wspólnoty i administrowanie nieruchomością oraz częściami wspólnymi budynku, nie zaś reprezentowanie członków wspólnoty w sporach sądowych. W przedmiotowej sprawie ewentualne oddziaływanie wznoszonego obiektu w sąsiedztwie może nie dotyczyć wyłącznie ustawowej współwłasności nieruchomości wspólnej, ale także odrębnej własności poszczególnych lokali i to w różnym zakresie. Wobec powyższego arbitralne ograniczenie przez Przewodniczącego Wydziału kręgu stron i uczestników postępowania do 17 podmiotów, w tym poprzestanie na doręczeniu odpisów skargi jedynie zarządom Wspólnot Mieszkaniowych nieruchomości położonych przy ul. S. i ul. E., zamiast wszystkim właścicielom lokali wchodzących w skład tych wspólnot, wyłączyło możliwość udziału członków tych wspólnot w postępowaniu przez co zostali oni pozbawieni możności obrony swych praw, co zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. skutkuje nieważnością postępowania.

Zdaniem strony wnoszącej kasację z uwagi, więc na niedostarczenie Sądowi przez skarżącą T. W. wymaganych 128 odpisów skargi, faktycznie wyłączono możliwość nadania skardze biegu w odniesieniu do 111 uczestników postępowania, co stanowi istotny brak formalny, który powinien skutkować zastosowaniem art. 189 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz odrzucenie skargi, względnie zastosowaniem art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwagi na nieważność postępowania.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9 ust. 3 w związku z art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego wnosząca kasację Spółka wskazała, iż pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych powinno zostać wszczęte po złożeniu przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, jest niezgodny z przepisami prawa oraz z praktyką organów administracji, ponieważ złożenie wniosku o pozwolenie na budowę bez uzyskania uprzednio odpowiednich odstępstw jest praktycznie niemożliwe. Inwestor zobowiązany jest, bowiem do złożenia wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę kompletnej dokumentacji, w tym projektu budowlanego zgodnego z przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej, tzn. w razie potrzeby zawierającego wszelkie wymagane zgody na odstępstwa pod rygorem odmowy udzielenia pozwolenia.

Natomiast wykładnia art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest o tyle chybiona, że nie znajduje oparcia zarówno w brzmieniu przepisu, jak i w orzecznictwie, czy też nauce prawa. Przepis art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego nie zawiera wyraźnego postanowienia, wskazującego na obowiązek uzyskania zgody na odstępstwo po złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę. Przepis ten stanowi jedynie, że zgodę na odstępstwo należy uzyskać przed wydaniem pozwolenia na budowę. Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, iż takie sformułowanie art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest przypadkowe i skoro ustawodawca ograniczył się do wskazania momentu, w którym najpóźniej można uzyskać zgodę na odstępstwo, należy przyjąć, że w zakresie momentu początkowego ubiegania się o zgodę na odstępstwo ustawodawca postanowił pozostawić inwestorom pewną dowolność, ale przede wszystkim uwzględnił charakter i przebieg procesu budowlanego. Dokonana w skarżonym wyroku wykładnia przepisu art. 9 ust. 3 ustawy prowadziłaby do wniosku, iż jej zastosowanie powoduje, że inwestor narusza inne przepisy Prawa budowlanego, bowiem aby wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę był kompletny projekty te muszą uwzględniać odstępstwa uzyskane na etapie przygotowywania dokumentacji projektowej.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 3 § 1, art. 106 § 3 i art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a., [...] Sp. z o.o. wskazała, iż uchybienie to wynika z nieprzeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej analizy treści dokumentacji geologiczno- inżynierskiej, znajdującej się w aktach sprawy i oparcie się przez Sąd na treści dokumentów przedstawionych przez skarżących oraz proponowanej wyłącznie przez nich interpretacji, zamiast zapoznania się z treścią dokumentacji osobiście. Sąd nie zwrócił uwagi na to, że w toku postępowania administracyjnego przeprowadzono w stosunku do projektowanej szereg badań zarówno geotechnicznych, jak i geologiczno- inżynierskich, których częstotliwość oraz zakres wskazują nie tylko na to, że inwestor uczynił w tym zakresie zadość wymaganiom przepisów prawa i wykazał się w tym zakresie najwyższą starannością. Spółka wskazała, iż w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2005 r. o przyjęciu bez zastrzeżeń dokumentacji geologiczno- inżynierskiej dla potrzeb projektu budowlanego budynku mieszkalno- usługowego C., ul. Z.w Warszawie, z którego wynika, że dokumentacja ta została opracowana na podstawie projektu prac geologicznych, zatwierdzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Natomiast Sąd pierwszej instancji w sposób niezgodny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym stwierdził, że przywołane wyżej zawiadomienie nie dotyczy przedmiotowej inwestycji, lecz starego budynku C., istniejącego poprzednio na terenie przedmiotowej nieruchomości i na tej podstawie przyjął, że przedmiotowy projekt budowlany nie jest kompletny. Tymczasem już sam nagłówek decyzji mówiący o tym, że dotyczy ona dokumentacji geologiczno- inżynierskiej budynku mieszkalno- usługowego, powinien zwrócić uwagę Sądu, że dokumentacja ta nie może dotyczyć starego budynku C., który był budynkiem handlowo-usługowym. Ponadto Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do faktu, że w tomie III B projektu budowlanego obejmującym rozdział 4.0 "Projekt architektoniczno- budowlany. Branża konstrukcja- obliczenia statyczne"- znajduje się "Ekspertyza techniczna dotycząca posadowienia budynku Z. i możliwości wykorzystania istniejących elementów konstrukcyjnych" opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów, która zaleca wykonanie pięciu dodatkowych otworów badawczych po wyburzeniu starego budynku C., podkreślając, że jest to wskazane pomimo przyjęcia dokumentacji geologiczno- inżynierskiej bez zastrzeżeń i co stanowi dodatkowe potwierdzenie, że dokumentacja ta dotyczy wyłącznie przedmiotowej inwestycji, a nie starego budynku C., jak błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji.

Zdaniem skarżącej Spółki treść uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wskazuje na to, że w toku analizy materiału dowodowego Sąd ten nie tylko nie zwrócił uwagi na fakt, że przedmiotowa inwestycja była nazywana na jej kolejnych etapach jako "budynek mieszkalno- usługowy C. Warszawa ul. Z. ", "O.T.", "Z. T." i wreszcie "Z.", ale też nie zbadał, czy przedmiotowa dokumentacja geologiczna dotyczy przedmiotowego budynku i od razu założył, że dotyczy ona starego budynku C.. Świadczy o tym nie tylko kategoryczność stwierdzenia Sądu, ale także jego całkowita bierność w toku rozprawy sadowej, w trakcie której Sąd nie wyraził wątpliwości co do przedmiotu dokumentacji geologicznej, co jest o tyle niezrozumiałe, że sama treść pozwolenia na budowę powinna wywołać taką wątpliwość ponieważ powołuje się w niej szereg ekspertyz, odnoszących się expressis verbis do przedmiotowej inwestycji, tj: "Ekspertyzę dotyczącą bezpieczeństwa konstrukcji oraz wpływu na zabudowę sąsiadującą wieżowca Z.(listopad 2006 r.), ekspertyzę techniczną dotyczącą posadowienia budynku Z. i możliwości wykorzystania istniejących elementów konstrukcyjnych (październik 2006 r.) oraz szereg ekspertyz technicznych dotyczących wpływu realizacji części nadziemnej i podziemnej budynku wysokościowego przy ul. Z. w Warszawie na konstrukcję budynków sąsiednich przy ul. S.i E. (sierpień 2006 r.) oraz budynków: 1) hotelu H. (marzec 2007 r.), 2) W. (marzec 2007 r.) oraz 3) Z. (marzec 2007 r.).

Stanowiło to w ocenie Spółki nie tylko naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., ale również naruszenie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Już bowiem sama treść pozwolenia na budowę powinna skłonić Sąd pierwszej instancji do wystąpienia z inicjatywą dowodową lub przynajmniej wyrażenia swoich wątpliwości na rozprawie. Skorzystanie z inicjatywy dowodowej pozwoliłoby Sądowi na ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że zatwierdzona w toku postępowania dokumentacja geologiczno- inżynierska nie dotyczy starego budynku C.. Sąd pierwszej instancji nie wziął natomiast pod uwagę, następujących dowodów:

1. treści projektu prac geologicznych z lipca 2005 r., zatwierdzonego decyzją nr [...] przez geologa powiatowego, który jako cel prac wskazuje rozpoznanie warunków geologiczno- inżynierskich w rejonie projektowanego budynku mieszkalno- usługowego C. (stary budynek C. był budynkiem handlowo-usługowym) o wysokości 125 - 155 m z trzema do pięciu poziomami parkingów podziemnych z zastrzeżeniem, że wskazane założenia inwestycyjne należy traktować, jako wstępne. Spółka podkreśliła przy tym, że wskazanie w projekcie prac mniejszej wysokości budynku od obecnie projektowanej nie zmniejsza przydatności tego badania dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ drugie kryterium planu prac, tj. założenie budynku z trzema do pięciu poziomami parkingów podziemnych było o wiele bardziej restrykcyjne pod względem geologiczno- inżynierskim od ostatecznie zaprojektowanego parkingu dwupoziomowego, a ostateczne badania wykonano przy założeniu wysokości projektowanej inwestycji wynoszącej 190 m z dwiema kondygnacjami podziemnymi.

Prezydent m.st. Warszawy przyjmując natomiast dokumentację geologiczno- inżynierską bez zastrzeżeń potwierdził, że jej zawartość jest wystarczająca dla realizacji budynku o wysokości około 190 m z dwoma poziomami parkingów podziemnych oraz, że inwestor zrealizował niezbędne badania geologiczno- inżynierskie wymagane dla budynku trzeciej kategorii geotechnicznej. Organ potwierdził również, że dokumentacja ta była w posiadaniu organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w czasie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji,

2. zleconej przez inwestora kolejnej "ekspertyzy technicznej dotyczącej wpływu realizacji części nadziemnej i podziemnej budynku wysokościowego przy ul. Z. w Warszawie na konstrukcję budynków sąsiednich przy ul. S. i ul. E." opracowanej przez profesora S., która potwierdziła wyniki wcześniejszych badań oraz pozwoliła na określenie stref oddziaływania budynku, na podstawie, których opracowano program obserwacji istniejących budynków sąsiednich, prowadzony do chwili obecnej.

Wskazując na powyższą argumentację, Spółka stwierdziła, że wnikliwa analiza akt sprawy przez Sąd pierwszej instancji obaliłaby twierdzenie o braku dokumentacji geologicznej, a tym samym jeden z głównych zarzutów stanowiących podstawę do uchylenia przedmiotowej decyzji straciłby rację bytu.

Odnośnie drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a., [...]Sp. z o.o. wskazała, iż wynika on z zaniechania przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji rzetelnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem strony wnoszącej kasację Sąd uległ, bowiem sugestii skarżących i dodał do objętych wnioskiem o pozwoleniu na budowę i ujętych w decyzji o warunkach zabudowy 288 miejsc parkingowych, 26 miejsc postojowych, istniejących już w chwili składania wniosku, znajdujących się poza terenem inwestycji i nie objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wspomnianych 26 miejsc parkingowych nie może być jednak wliczanych do bilansu parkingowego inwestycji, ponieważ są one położone na terenie działki należącej do m.st. Warszawy, a w chwili składania wniosku o pozwolenie na budowę stanowiły płatne miejsca parkingowe m.st. Warszawy. Zdaniem Spółki Sąd pierwszej instancji doszedł do błędnego wniosku, że liczba miejsc parkingowych objętych inwestycją przekracza 288. Istniejących 26 ogólnodostępnych i płatnych miejsc postojowych, na które wskazano w rozdziale wstępnym poprzedzającym Tom I projektu budowlanego zatytułowanym "Dokumenty formalno-prawne/Załączniki" stanowi elementem uzgodnień z zarządcą drogi, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego jest w istocie oświadczeniem zarządcy drogi o rodzaju dostępu nieruchomości do drogi publicznej, które wprawdzie było niezbędne do uzyskania dla przedmiotowej inwestycji pozwolenia na budowę, ale nigdy nie stanowiło części składowej tak projektu zagospodarowania terenu, jak i projektu architektoniczno- budowlanego. Brak wnikliwości Sądu w badaniu tego zagadnienia był zdaniem Spółki o tyle oczywisty, że:

1) w opinii nr [...] wspomina się o obowiązku niezmniejszania liczby istniejących ogólnodostępnych miejsc postojowych, zaś w obu opiniach Zarządu Dróg Miejskich wyraźnie wskazuje się, że nie dotyczą one zmiany zagospodarowania działki inwestora oraz nie dotyczą lokalizacji i bilansu miejsc postojowych wymaganych na terenie własnym; ponadto podkreślono w nich, że istniejących 26 ogólnodostępnych i płatnych miejsc postojowych nie można wliczać do bilansu parkingowego inwestycji,

2) w dokumentacji załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę- w części dotyczącej tytułu prawnego do nieruchomości, zawarto umowę dzierżawy fragmentu działki [...] (na której znajduje się 26 ogólnodostępnych i płatnych miejsc postojowych), zawierającą załącznik graficzny wyraźnie wskazujący, że przedmiotem dzierżawy inwestora objęte są jedynie elementy wjazdu do parkingu podziemnego, natomiast z decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2006 r. (nr [...]) wynika, że inwestor uzyskał zezwolenie na zlokalizowanie w pasie drogowym ul. Z. obiektu budowlanego w postaci nadwieszenia projektowanego budynku (o wysięgu 2,64 m projektowanego na wysokości 11,21 m nad poziomem terenu, o powierzchni rzutu poziomego 30,20 m.). Pozostałe fragmenty działki [...], na której znajduje się istniejących 26 ogólnodostępnych i płatnych miejsc parkingowych nie są objęte przywołanymi umową dzierżawy oraz decyzją.

Wskazując na powyższe, skarżąca Spółka podkreśliła, iż niedostateczne zapoznanie się z aktami postępowania doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że liczba miejsc parkingowych usytuowanych na terenie przedmiotowej inwestycji przewyższa 300 miejsc parkingowych, co z kolei doprowadziło do naruszenia przepisu prawa materialnego § 3 punktu 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd. Wskutek wadliwych ustaleń faktycznych i zastosowania norm prawnych, Sąd pierwszej instancji nie słusznie zdaniem skarżącej zarzucił Wojewodzie Mazowieckiemu naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie, że organ ten naruszył przepisy postępowania, podejmując rozstrzygnięcie bez szczegółowej analizy zebranego w sposób kompletny materiału dowodowego, poprzez nieodniesienie się do kwestii 26 miejsc parkingowych.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 111 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Spółka podniosła, iż przedmiot postępowania stanowiły dwie skargi- skarga T. W. wraz reprezentowaną przez nią grupą skarżących oraz skarga G. M.. W toku postępowania postanowieniem z dnia 28 października 2008 r. Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. zarządził połączenie obu spraw, wywołanych wniesieniem ww. skarg celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Tym samym należało przyjąć, że Sąd uwzględnił obie skargi. Tymczasem treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ogóle nie zawiera odniesienia się do zarzutów skargi G. M., co z kolei rodzi wątpliwość co do tego, czy Sąd pierwszej instancji, rozpoznając przedmiotową sprawę w ogóle orzekł co do skargi G. M., skoro nie znajduje to odzwierciedlenia w treści uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną złożoną przez uczestników postępowania T. W., A. C. – G., B. S., L. B. oraz M. i M. G. wniesiono o oddalenie kasacji w całości jako nie mającej usprawiedliwionych podstaw, a także o zasądzenie od skarżących na rzecz uczestników postępowania kosztów niniejszego postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych ewentualnie według przedstawionego na ostatniej rozprawie zestawienia kosztów.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. pełnomocnicy [...] Sp. z o.o. w Warszawie, podtrzymali zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej oraz ustosunkowali się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę kasacyjną, załączając jednocześnie do tegoż pisma dokumentację geologiczno – inżynierską.

Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek wnoszącej kasację Spółki o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartego w wyroku z dnia 29 lipca 2009 r., a dotyczącego stwierdzenia, że kontrolowana w sprawie decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną, stwierdzić trzeba, iż pomimo, że przedstawione w kasacji podstawy znajdują w części swoje uzasadnienie, to w przedmiotowej sprawie nie prowadzi to do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przepisy, bowiem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują możliwość oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja, a więc wadliwego w części uzasadnienia skarżonego wyroku, ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., przy czym zarzut ten wiązał się z kolejną podstawą kasacji opartą na wystąpieniu, zdaniem skarżącej Spółki, przesłanki nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Spełnienie dyspozycji art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. strona wnosząca kasację upatrywała w pominięciu przez Sąd pierwszej instancji, jako stron postępowania części członków Wspólnot Mieszkaniowych.

W niniejszej sprawie prawidłowo ustalono liczbę stron postępowania. Działania wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd, dotyczą co do zasady nieruchomości wspólnej, określonej w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), co wynika wprost z rozdziału 4 tej ustawy, a w szczególności z jej art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i 3. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPK 19/01 ( publ. ONSA 2002 r., z. 2, poz. 68), w celu uniknięcia sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty mieszkaniowej powstałaby konieczność występowania wielu stron (właścicieli poszczególnych lokali), odchodzi się od konieczności występowania każdego członka wspólnoty na rzecz działania organów wspólnoty w imieniu członków. Pogląd ten zachował swą aktualność w orzecznictwie np. w wyroku z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 856/06 (niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w stosunkach zewnętrznych odnoszących się do nieruchomości wspólnej, wspólnotę reprezentuje jej zarząd. Zasada ta doznaje jednak wyjątku w takim zakresie, iż każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość może mieć swój własny interes prawny, podlegający ochronie w oparciu o przepisy prawa cywilnego, jak i na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego w sprawie, w której występuje także wspólnota mieszkaniowa. Skoro, bowiem działania wspólnoty dotyczą nieruchomości wspólnej, to każdy właściciel lokalu stanowiącego w myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy odrębną nieruchomość, może mieć również swój własny (zindywidualizowany) interes prawny podlegający ochronie. Jeśli członek wspólnoty wykaże, więc swój indywidualny interes prawny, to może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której występuje także wspólnota mieszkaniowa. Wyżej przedstawione stanowisko prezentowane było też między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1996/97, z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1648/08, z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1912/06, z dnia 18 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1417/08, z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 233/08 oraz z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 905/08.

Stwierdzić, więc trzeba, iż zasadą jest występowanie w sprawie wspólnot mieszkaniowych reprezentowanych przez swój organ, obok których mogą wystąpić jednak też właściciele poszczególnych lokali, w przypadku wykazania przez te osoby okoliczności uzasadniających przyjęcie, iż mają oni przymiot strony i to niezależnie od występujących w ich imieniu wspólnot. Zarzut jednak pominięcia jako strony postępowania określonych osób może skutecznie podnosić tylko osoba, której prawo do uczestniczenia w postępowaniu przed Sądem zostało ograniczone, a nie inny podmiot, który uważa, że udział tej osoby jest korzystny dla jego interesów. Taki zarzut w niniejszej sprawie musiałby być podniesiony przez członków wspólnot mieszkaniowych, innych niż osoby, które wniosły rozpatrywaną skargę do Sądu pierwszej instancji. Stwierdzić trzeba, iż skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ani też skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez te osoby nie została złożona.

Z przytoczonych wyżej względów za pozbawiony zasadności należało uznać zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na zaistnienie w warunkach niniejszej sprawy przyczyn nieważności przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a który to przypadek nieważności postępowania zachodzi w sytuacji, gdy strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, to jest gdy wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2000 r., sygn. III CKN 416/98, OSNC 2000 nr 12, poz. 220).

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 58 § 1pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Niewykonanie wezwania Przewodniczącego Wydziału w zakresie nadesłania określonej liczby odpisów skargi nie oznacza w warunkach rozpatrywanej sprawy, że skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych. O zaistnieniu takiego braku można, bowiem mówić jedynie wówczas, gdy strona składając skargę nie dołączyła odpowiedniej liczby jej odpisów, a zachodzi konieczność ich doręczenia pozostałym stronom i z tego względu skarga nie może otrzymać prawidłowego biegu. Zasadnicze znaczenie ma, zatem ustalenie, czy odpisy skargi zostały do niej dołączone oraz komu mają zostać one doręczone w celu nadania sprawie dalszego biegu. Sąd, bowiem przed ewentualnym odrzuceniem skargi z uwagi na brak odpowiedniej liczby jej odpisów powinien ocenić, komu należy doręczyć odpis skargi i czy brak tych odpisów w liczbie określonej w wezwaniu uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu (por. postanowienie Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1563/08, niepubl.).

Skoro, zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, ocena zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 21 lipca 2008 r. doprowadziła do innej, niż w nim wskazanej ustalenia ilości stron postępowania, a w konsekwencji konieczności wydania nowego zarządzenia, to nie mogło to skutkować zastosowaniem przez Sąd sankcji w postaci odrzucenia skargi. Natomiast brak formalnego uchylenia pierwotnego zarządzenia o wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych skargi, nie może być uznany za mający istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z wymogami art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Za chybiony należało uznać też zarzut naruszenia skarżonym wyrokiem art. 111 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew opinii wnoszącej skargę kasacyjną Spółki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odniósł się do argumentacji zawartej w skardze G. M., w której to skardze powtórzono zarzuty zawarte w jego odwołaniu, a dotyczące braku odniesienia się przez organ odwoławczy do oceny prawidłowości postanowień wyrażających zgodę na odstępstwa od warunków techniczno - budowlanych. Uwzględniając treść sentencji skarżonego wyroku, jak i treść jego uzasadnienia, nie można zgodzić się z wywodami skargi kasacyjnej, zarzucającymi Sądowi "pominięcie w sentencji wyroku oraz w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia, co do skargi G. M.".

Zagadnienie będące przedmiotem kolejnej podstawy skargi kasacyjnej odnosiło się do dokumentacji geologiczno- inżynierskiej. Zarzutu wnoszącej kasację Spółki, a dotyczącego naruszenia w tej kwestii przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. nie można podzielić. Uchybienie tym normom prawnym w ocenie skarżącej Spółki polegało na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie przyjęcia dokumentacji geologiczno - inżynierskiej oraz niewyjaśnieniu przez tenże Sąd ewentualnych wątpliwości w tej kwestii.

Wyraźnego podkreślenia wymaga w tym miejscu to, iż nie jest rzeczą sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy oraz dokonywanie własnych ustaleń poprzedzonych oceną dowodów. Takie działanie prowadziłoby, bowiem do nieuprawnionego zastępowania organów administracji publicznej w ich działalności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadającego poczynionym ustaleniom. Z tych też przyczyn za bezzasadny należało uznać stawiany w kasacji zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Po pierwsze, argumentacja zarzutu jest próbą przerzucenia na Sąd odpowiedzialności za ustalenie stanu faktycznego sprawy, który nie został w sprawie w zakresie omawianym przez organ administracji wyjaśniony. Po drugie, okoliczność ta nie była zgłaszana przez Spółkę w postępowaniu sądowym jako wniosek dowodowy, o którym mowa w art. 106 § 3 ustawy, a więc już z tego chociażby względu, nie można było skutecznie postawić Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia wskazanej normy prawnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 1998 r. sygn. akt II UKN 332/98, OSNP 2000 Nr 2, poz. 67).

Rację ma strona wnosząca kasację, iż w kontrolowanej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że złożono zawiadomienie nr [...] z dnia [...].12.2005 r. o przyjęciu dokumentacji geologicznej bez zastrzeżeń. Jednocześnie jednak organ odwoławczy nie przeprowadził żadnej analizy dokumentacji pod kątem ewentualnej potrzeby jej zmiany wobec treści art. 46 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze Dz. U. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.). Na konieczność przeprowadzenia oceny we wskazanych wyżej granicach wskazuje fakt, iż projektowany obiekt o wysokości ok. 192 m. miał być usytuowany wśród takich budowli, jak budynek biurowy "W." o wysokości ok. 63 m, budynków mieszkalno – usługowych przy ul. S., budynku hotelu "H." o wysokości ok. 25 m, budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości ok. 25 m. i wielofunkcyjnego kompleksu "Z." o wysokości ok. 100 m. Istotnym jest przy tym i to, że w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy zawarto postanowienie, iż projektowana inwestycja to budynek mieszkalny z usługami o wysokości ca 192 m. n.p.t. (58 kondygnacji z obniżeniem w kierunku wschodnim) "z możliwością wykorzystania elementów konstrukcji istniejącego budynku C. oraz adaptacji dwóch istniejących kondygnacji podziemnych ...". Według opisu planowanej inwestycji (część architektura pkt 2.0.0.1.) zawartego w projekcie budowlanym, jej lokalizacja została przewidziana w miejscu 6-cio kondygnacyjnego obiektu "C.". Jak stwierdzono w tymże opisie w związku z "planowaną inwestycją całkowicie wyburzona zostanie część nadziemna istniejącego budynku "C." oraz większość elementów podziemnych z wyjątkiem ścian szczelinowych, płyty dennej fundamentowej oraz ramp zjazdowych".

Wbrew poglądowi prezentowanemu we wniesionej kasacji, Sąd pierwszej instancji dostrzegł istnienie potwierdzenia przyjęcia dokumentacji geologicznej, bowiem stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż organ powołał się na zawiadomienie z dnia [...] grudnia 2005 r. o przyjęciu dokumentacji geologicznej dotyczącej budynku C., a brak w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest takich danych, które uniemożliwiają przyjęcie, iż dokumentacja ta dotyczy planowanego obiektu. Uchybieniem ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do omawianego zagadnienia może być to, że nie wyeksponował on faktu, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się jedna strona dokumentu zatytułowana: "Dokumentacja geologiczno- inżynierska dla potrzeb projektu budowlanego budynku mieszkalno - usługowego <<C.>> Warszawa, ul. Z." z adnotacją, iż dokumentację tą przyjęto bez zastrzeżeń zawiadomieniem nr [...] z dnia [...].12.2005 r. oraz treść tego zawiadomienia. Z dokumentów tych nie można było jednak w żaden sposób wywieść, jakiego budynku (w zakresie parametrów technicznych) dotyczy owa dokumentacja.

Brak dokonania przez organ administracji ustaleń i oceny w zakresie dokumentacji geologicznej jest tym bardziej znaczący, że strony postępowania przedstawiały swe zastrzeżenia odnośnie warunków geotechnicznych na etapie chociażby odwołania od decyzji organu I instancji. Konsekwencją powyższego uchybienia był brak możności dokonania weryfikacji ekspertyz w tym np. ekspertyzy technicznej dotyczącej wpływu realizacji części naziemnej i podziemnej budynku wysokościowego przy ul. Z.w Warszawie na konstrukcję budynków sąsiednich przy ul. S.i ul. E.z dnia [...]sierpnia 2006 r., wykonanej przez prof. dr hab. inż. K. S.

Przedstawiany problem jak się wydaje został również dostrzeżony przez pełnomocników [...] Sp. z o.o., którzy w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r., stanowiącym polemikę z argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyraźnie wskazali, że "Inwestor załączył do projektu budowlanego zawiadomienie o przyjęciu dokumentacji geologiczno- inżynierskiej bez zastrzeżeń wraz z pierwszą stroną tej dokumentacji opatrzoną pieczęcią geologa powiatowego również potwierdzającą brak zastrzeżeń geologa do tej dokumentacji". W załączeniu do tegoż pisma przesłano Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu tekst "dokumentacji geologiczno- inżynierskiej dla potrzeb projektu budowlanego budynku mieszkalno- usługowego <<C.>> Warszawa, ul. Z.". Z pisma tego wynika, więc wprost, iż pełnomocnicy Spółki mieli świadomość braku tej dokumentacji, a jej uzupełnienie nastąpiło dopiero na etapie postępowania kasacyjnego.

Przytoczone wyżej względy stanowią o tym, że należało podzielić w omawianym zakresie ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uznać stawiany zarzut za bezzasadny.

Nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 1p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., polegające zdaniem inwestora na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że 26 ogólnodostępnych i płatnych miejsc postojowy, o których mowa w dokumentacji poprzedzającej projekt budowlany nie stanowi elementu projektu zagospodarowania terenu i nie są one objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę, a stanowią jedynie element uzgodnień. W konsekwencji za pozbawione zasadności uznać również należało zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a., które to uchybienie strona wnosząca kasację upatrywała w braku szczegółowej analizy zebranego materiału dowodowego w odniesieniu do 26 miejsc parkingowych.

Analizując powyższy zarzut koniecznym jest przede wszystkim zwrócenie uwagi na to, że przedstawiony Sądowi projekt budowlany, a zatwierdzony kontrolowaną w sprawie decyzją, zawiera poprawki poprzez naklejenie pasków papieru na części danych określających parametry przedmiotowej inwestycji. Istotnym jest przy tym to, że wprowadzone zmiany nie zostały autoryzowane na stronie, na której ich dokonano, nie były też przedmiotem oceny organu. Według tych poprawek, wprowadzonych do projektu budowlanego, np. ilość miejsc parkingowych ustalono na 288, w tym dla mieszkańców 277 m.p. (miejsc postojowych), dla biur 1 m.p., dla usług 10 m.p. Organ odwoławczy przyjmując, że spełnione zostały warunki obsługi w zakresie komunikacji i stwierdzając, że ilość miejsc postojowych łącznie będzie wynosić 288, jednocześnie nie wyjaśnił, dlaczego przy ustalaniu miejsc postojowych nie uwzględniono przewidzianych wzdłuż ulicy Z.miejsc parkingowych, skoro wynika to z planu sytuacyjnego organizacji ruchu załączonego do projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji.

Konieczność dokonania szczegółowej analizy zagadnienia dotyczącego realizacji warunku zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla planowanej inwestycji wynikała z treści § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz z postanowień zawartych w decyzji o warunkach zabudowy określających wskaźnik, według którego należy ustalić ilość miejsc postojowych w przeliczeniu na jedno mieszkanie, ponadto oddzielnie dla biur i urzędów oraz dla handlu i usług. Na potrzebę przeprowadzenia takiej oceny wskazywałaby też wprowadzona przez inwestora zmiana w ilości planowanych apartamentów w stosunku do ich liczby określonej we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w którym wskazano, że planowana inwestycja będzie obejmowała "od 300 do 500 apartamentów", zaś przewidziana liczba miejsc postojowych będzie wynosiła "max 500 m w parkingu nadziemnym i podziemnym. Ich ilość uzależniona będzie od ilości mieszkań i może ulec zmniejszeniu".

Zgodnie z treścią § 18 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Natomiast w myśl ust. 2 tego przepisu liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Wykładnia gramatyczna (literalna), jak i celowościowa (funkcjonalna) omawianego przepisu, prowadzą do jednoznacznego wniosku, iż miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie będącym w dyspozycji inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jak również mają one mieć charakter trwały, a więc nie mogą to być miejsca parkingowe np. tylko na czas budowy, lub na pewien tylko okres początkowy użytkowania obiektu budowlanego. Istotą, bowiem unormowania § 18 ust. 1 cyt. rozporządzenia jest niewątpliwie doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach). Inwestor z woli ustawodawcy, przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego, ma związane z tym i wynikające z przepisów prawa publicznego obowiązki, w tym również obowiązek poniesienia ciężarów wiążących się z zapewnieniem miejsc parkingowych dla przyszłych użytkowników obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r. II OSK 1498/06, niepubl.).

Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała, iż miejsc parkingowych wzdłuż ulicy Z. nie można było wliczyć do ogólnego bilansu inwestycji, bowiem ich realizacja wynika z zawartego z zarządcą dróg porozumienia i nie są one objęte umową dzierżawy zawartą z inwestorem. Umowa ta stanowiąca podstawę projektu ulicy Z. oraz projektu stałej organizacji ruchu, nie była w ogóle przedmiotem analizy organu odwoławczego.

Nie jest rzeczą sądów administracyjnych ustalenie dostosowania liczby i sposobu urządzenia miejsc parkingowych przedstawionych w projekcie budowlanym z wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy (§ 18 ust. 2 ww. rozporządzenia). Próba wyjaśnienia tej kwestii, podjęta przez inwestora w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w aspekcie czy teren na którym znajduje się 26 miejsc parkingowych należy do inwestora lub czy przysługuje mu do niego określony tytuł prawny, a tym samym czy stanowią one część przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, nie może zostać rozstrzygnięta na tym etapie postępowania, gdyż należy do sfery ustaleń faktycznych, co do których sąd administracyjny dokonuje jedynie ich kontroli.

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał wprawdzie na brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zagadnienia dotyczącego 26 miejsc parkingowych, jednak za wadliwe uznać trzeba kategoryczne przesądzenie w skarżonym wyroku tego, iż liczba miejsc parkingowych przekracza 300, czego konsekwencją jest przyjęcie, że planowane zamierzenie inwestycyjne winno być uznane za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko i wymagające sporządzenia odpowiedniego raportu. Taka ocena dokonana w skarżonym wyroku, przy braku właściwych ustaleń faktycznych jest przedwczesna. Dopiero, bowiem ustalenie oraz wyraźne porównanie ilości zaprojektowanych mieszkań, a ponadto powierzchni użytkowej dla biur i urzędów oraz dla handlu i usług przedstawionych w projekcie budowlanym kontrolowanym przedmiotową decyzją z warunkami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, pozwoli organowi odwoławczemu na dokonanie pełnej oceny, czy projekt budowlany spełnia w tym zakresie wymogi z § 18 ust. 2 ww. rozporządzenia. Ma to też istotne znaczenie i z tego względu, że analiza przedstawionego projektu budowlanego wykazuje pod tym względem rozbieżności. Jak wynika np. z Tomu I. Rozdziału 2.0- Projekt zagospodarowania terenu jako ilość miejsc parkingowych dla mieszkańców przy współczynniku 1.1 miejsca parkingowego/1 mieszkanie wynosi 277 miejsc parkingowych (s. 22/23), a w Tomie IIA. Rozdziału 3.0.- Projekt architektoniczno- budowlany na tej samej stronie jako ilość miejsc parkingowych dla na jedno mieszkanie w jednym miejscu wskazano 277, zaś w drugim 276 miejsc parkingowych (s. 6/238).

Kolejny przedstawiony we wniesionej skardze kasacyjnej zarzut dotyczył naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 9 ust. 3 w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, a ponadto nietrafnego przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że niewyjaśnienie wątpliwości w tym zakresie przez Wojewodę w toku postępowania odwoławczego stanowi naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 9 ust. 3 w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego wniosek do ministra, który ustanowił przepisy techniczno - budowlane, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, składa się przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W przepisie tym, co potwierdzono wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz z czym zgodna jest zarówno strona wnosząca kasację, jak i Sąd pierwszej instancji, określono "moment końcowy", w którym może być udzielona zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych, a który powinien nastąpić przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2008 r. II OSK 54/07, niepubl.; z dnia 3 czerwca 2008 r. II OSK 590/07, niepubl.).

W ustawie nie określono natomiast momentu "początkowego", kiedy inwestor winien zwrócić się do organu o wystąpienie z wnioskiem, o którym mowa w art. 9 Prawa budowlanego. Zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w skarżonym wyroku wniosek o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych powinien zostać złożony razem z wnioskiem o pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym i kompletem innych koniecznych dokumentów. Natomiast według poglądu strony wnoszącej kasację złożenie wniosku o pozwolenie na budowę bez uzyskania uprzednio zgody na odpowiednie odstępstwa jest praktycznie niemożliwe.

Odnosząc się do tak postawionego problemu, należało w pierwszej kolejności wskazać na cel funkcjonowania instytucji odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych, uwzględniając przy tym cechy tych przepisów. Przepisy te, mimo, iż należą do przepisów prawa powszechnie obowiązującego, to ze względu na swój niejednokrotnie duży stopień szczegółowości wraz z przepisami Prawa budowlanego wpływają na sposób korzystania z nieruchomości, a w szczególności na zakres wykonywania prawa zabudowy. Ustawodawca, więc uwzględniając pewne sytuacje szczególne (przesłanka "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy), wynikające z warunków lokalnych, w szczególności takich jak: kształt, wymiary nieruchomości, położenie względem nieruchomości sąsiednich, ukształtowanie terenu, stan zagospodarowania danej nieruchomości i terenów sąsiednich, wprowadził możliwość odstąpienia od warunków techniczno- budowlanych, uzależniając ją od wyważenia interesów indywidualnych i interesu publicznego, które uzasadniałoby wyłączenie stosowania określonych przepisów techniczno- budowlanych (por. Prawo budowlane, pod. red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, str. 160- 161).

Dokonując analizy przepisu art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego, zwrócić trzeba uwagę na treść tej normy prawnej, przy uwzględnieniu jej konstrukcji w dacie wydania kontrolowanej w sprawie decyzji. Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem "Wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek powinien zawierać:

1) charakterystykę obiektu oraz, w miarę potrzeby, projekt zagospodarowania działki lub terenu, a jeżeli odstępstwo mogłoby mieć wpływ na środowisko lub nieruchomości sąsiednie - również projekty zagospodarowania tych nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy;

2) szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa;

3) propozycje rozwiązań zamiennych;

4) pozytywną opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków oraz innych obiektów budowlanych usytuowanych na obszarach objętych ochroną konserwatorską;

5) w zależności od potrzeb - pozytywną opinię innych zainteresowanych organów".

Tak, więc treść art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego określa wprost, co taki wniosek winien zawierać. Poza charakterystyką obiektu wskazuje on na załączenie "w miarę potrzeby", projektu zagospodarowania działki lub terenu, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy. Zwraca uwagę brak wymogu potrzeby załączenia do takiego wniosku projektu budowlanego, co zdaje się być kwestią oczywistą. Inwestor przedstawiając, bowiem projekt budowlany wraz z wnioskiem o jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę winien złożyć wniosek kompletny, a więc zgodny z przepisami Prawa budowlanego. Wniosek taki powinien zawierać np. oświadczenia projektantów o zgodności projektów z prawem, projekty te z kolei muszą uwzględniać odstępstwa uzyskane na etapie przygotowywania dokumentacji projektowej. Projekt budowlany, który zawierałby rozwiązania wymagające dopiero w przyszłości uzyskania zgody na odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych nie mógłby, nigdy zostać skierowany wraz z wnioskiem o odstępstwo do właściwego organu, ponieważ nie mógłby być składnikiem prawidłowego wniosku o pozwolenie na budowę z uwagi na niemożność opatrzenia go oświadczeniem projektanta w trybie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, które jest niezbędnym składnikiem takiego wniosku.

W końcu dokonując analizy omawianej normy prawnej należy też mieć na względzie argumentację natury celowościowej, która szczególnie zostaje uwidoczniona w przypadku inwestycji wymagających obiektywnie pokaźnych nakładów finansowych. Nakładanie, bowiem na inwestora obowiązku przygotowania wszystkich elementów wniosku o pozwolenie na budowę, szczególnie pełnego projektu budowlanego, byłoby niewspółmiernie dużym obciążeniem w sytuacji braku jakichkolwiek gwarancji możliwości jego realizacji lub konieczności jego zmiany, wynikającej z nałożonych na niego w postępowaniu z art. 9 Prawa budowlanego dodatkowych warunków. Co prawda zgoda na odstąpienie od warunków techniczno - budowlanych jest tylko jednym z elementów złożonej procedury poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę, jednakże postanowienie o odstąpieniu od tych przepisów jest istotne dla organu wydającego decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Nie można, też uznać, iż postanowienie to jest merytorycznie odrębne od postanowienia zmierzającego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Już, bowiem na tym etapie należy uwzględniać obowiązujące w zakresie Prawa budowlanego zasady, między innymi ocenę uzasadnionych interesów osób trzecich w zakresie, w jakim wiąże się to z dopuszczeniem do odstępstw od warunków techniczno - budowlanych. Ustawodawca nałożył zresztą na inwestora obowiązki służące temu celowi, takie jak przedłożenie projektów zagospodarowania nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy, jeżeli odstępstwo mogłoby mieć wpływ na środowisko lub na nieruchomości sąsiednie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 689/06, LEX nr 339625).

W konsekwencji przedstawionych wyżej uwag należy zauważyć, że złożenie wniosku, o jakim mowa w art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego o odstąpienie od warunków techniczno- budowlanych, może w okolicznościach konkretnej sprawy wiązać się z koniecznością przedstawienia dość szczegółowych rozwiązań technicznych w zakresie planowanych odstąpień, tak by organ, dokonujący jego oceny, mógł uwzględnić również konieczność ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jednak o czasie, w jakim winien być złożony wniosek, w którym można uzyskać odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, decyduje stan faktyczny danego procesu inwestycyjnego oraz charakter przepisu, od którego ma nastąpić odstępstwo, przy czym złożenie takiego wniosku musi nastąpić nie później niż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzić trzeba, iż charakter postępowania, o którym mowa w art. 9 Prawa budowlanego w stosunku do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, przy uwzględnieniu ratio legis tego przepisu oraz elementów, jakie powinien zawierać wniosek kierowany do właściwego ministra w sprawie upoważnienia organu administracji architektoniczno- budowlanej do udzielenia zgody na odstępstwo (art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego), nie stoi na przeszkodzie temu, by postępowanie takie mogło być przeprowadzone przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę.

Uwzględniając przedstawione wyżej względy uznać należy za wadliwe stanowisko zaprezentowane w skarżonym wyroku, iż w warunkach niniejszej sprawy organy administracji postępowanie w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych przeprowadziły z naruszeniem przepisu art. 9 ust. 3 ustawy, bowiem przed wszczęciem postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zasadnie wskazano też we wniesionej skardze kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji nietrafnie przyjął naruszenie przez organ odwoławczy art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wbrew, bowiem odmiennym wywodom zaprezentowanym w skarżonym wyroku Wojewoda odniósł się do treści postanowień wyrażających zgodę na odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych. Z uzasadnienia kontrolowanej w sprawie decyzji Wojewody Mazowieckiego wynika, iż organ ten poddał szerokiej analizie zakres zgody na odstępstwa od warunków zawartych w przepisach techniczno – budowlanych w zakresie, w jakim, odstąpienia te mogą naruszać interesy osób trzecich.

Wobec tego, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, pomimo błędnego w części jego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną.

Trzeba jednocześnie podkreślić, iż w przypadku nieuwzględnienia skargi kasacyjnej, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ale wyrażenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż uczynił to Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, opubl. OPS 2005 Nr 2, poz. 18). Z tych też przyczyn organ rozpoznający kolejny raz niniejszą sprawę winien mieć na względzie te wskazania i uwagi, które przedstawiono w niniejszym wyroku. W zakresie zaś, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku zachowują swą aktualność wskazania i ocena zawarta w wyroku skarżonym.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.