Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi B. D. na bezczynność Prezydenta Miasta Świdnicy w przedmiocie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

W dniu 19 stycznia 2022 r. do Urzędu Miejskiego w Świdnicy wpłynął wniosek B. D. (dalej: skarżący) "o potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków linia Świdnica-Wrocław", w związku z planowaną zmianą zezwolenia. Skarżący wskazał, że wniosek dotyczy przystanków zlokalizowanych wzdłuż linii komunikacyjnej Ś.-G.-W. Do wniosku dołączył rozkład jazdy.

W piśmie z dnia 31 stycznia 2022 r. (nr [...]) Dyrektor Wydziału Transportu Urzędu Miejskiego w Świdnicy podał, że dołączony do wniosku projekt rozkładu jazdy nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa miejscowego. Wskazał, że zgodnie z zapisami § 1 ust. 11 regulaminu przystanki komunikacyjne zlokalizowane na [...] udostępnione zostają tylko operatorowi publicznego transportu zbiorowego oraz przewoźnikowi wykonującemu przewozy specjalne lub okazjonalne. W konsekwencji wskazał, że wniosek opiniuje negatywnie.

W dniu 20 września 2022 r. (pismo z 15 września 2022 r.) do Urzędu Miejskiego w Świdnicy wpłynął kolejny wniosek skarżącego, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, o uzgodnienie zasad korzystania z przystanków w ramach linii komunikacyjnej Ś.-G.-W. Do wniosku skarżący dołączył rozkład jazdy.

Pismem z 7 października 2022 r. (nr [...]) Dyrektor Wydziału Transportu Urzędu Miejskiego w Świdnicy powołując argumentację przedstawioną już w piśmie 31 stycznia 2022 r. wskazał, że wniosek opiniuje negatywnie. Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 14 października 2022 r.

Pismem z 15 września 2022 r. (data wpływu do organu – 2 listopada 2022 r.) pełnomocnik skarżącego wniósł ponaglenie wobec nierozpoznania przez organ wniosku z 15 września 2022 r. o uzgodnienie zasad korzystania z przystanków.

W dniu 28 lutego 2023 r. wpłynęła do organu skarga skarżącego, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, na bezczynność "Prezydenta Miasta Świdnica, Urząd Miasta w Świdnicy, Wydział Transportu, w przedmiocie uzgodnienia zasad korzystania przez skarżącego z przystanków komunikacyjnych w ramach linii komunikacyjnej Ś.- G. – W.". W skardze skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie wydania decyzji w sprawie złożonego wniosku przez skarżącego z dnia 15 września 2023 r., przez organ administracyjny pomimo takiej powinności; organ administracyjny w sposób bardzo lakoniczny ustosunkował się do wniosku skarżącego nie wydając jednocześnie żadnej decyzji w przedmiotowej sprawie; zasadą jest rozstrzyganie przez organy administracji państwowej spraw poprzez wydanie merytorycznego aktu administracyjnego - co w efekcie nie nastąpiło;

b) art. 35 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a., poprzez naruszenie regulacji i nie zachowanie przez organ wymogów szybkości postępowania; organ administracyjny pomimo złożonego przez stronę wniosku o uzgodnienie zasad korzystania z przystanków, nie podjął w zasadzie żadnych czynności mających na celu merytoryczne zakończenie postępowania;

c) art. 8 § 1, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 i § 2 k.p.a, w postaci naruszenia przez organ fundamentalnych podstaw procedury administracyjnej i nie rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie decyzji,

a w konsekwencji naruszenie:

d) art. 43 ust. 1 pkt 4 ustawy a dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym, polegające na jego niezastosowaniu i braku jakiejkolwiek współpracy z przewoźnikiem obecnie obsługującym zbliżone trasy w celu poprawy funkcjonowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej; operator komunikacji miejskiej w chwili obecnej korzysta z przystanków zlokalizowanych na [...], a skarżącemu na takie korzystanie się nie zezwala; organ administracji publicznej winien - otrzymując w tym zakresie stosowny wniosek skarżącego kwestię tę uregulować, a nie przejawiać postawę czysto pasywną (bierną); tymczasem, organ kierując nieformalną "odpowiedź" skarżącemu na uprzednio złożony przez niego wniosek, nie zachował wymogów wskazanych w treści art. 104 § 1 k.p.a.;

Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o:

1) dopuszczenie wymienionych w skardze dowodów z dokumentów: pisma z dnia 3 lutego 2022 r.; odwołania z dnia 28 marca 2022 r.; pisma z dnia 31 marca 2022 r.; postanowienie SKO z dnia 22 kwietnia 2022 r.; pisma z dnia 16 marca 2022 r.; skargi z dnia 25 lutego 2022 r.; wniosku o potwierdzenie zasad korzystania z przystanków; pisma z dnia 31 stycznia 2022 r.; wniosku z dnia 5 lipca 2022 r., o zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych; pisma z dnia 4 sierpnia 2022 r.; wniosku z dnia 15 września 2022 r. o uzgodnienie zasad korzystania z przystanków; pisma Urzędu Miasta Świdnica z dnia 7 października 2022 r.; ponaglenia z dnia 27 października 2022 r. - na okoliczność wykazania faktu: korespondencji skarżącego z organem, bezczynności organu w zakresie wydania decyzji administracyjnej, braku postanowienia o przedłużeniu postępowania

2) zobowiązanie Urzędu Miejskiego w Świdnicy do wydania merytorycznej decyzji administracyjnej w przedmiocie uzgodnienia zasad korzystania przez skarżącego z przystanków komunikacyjnych w ramach linii komunikacyjnej Ś.-G. – W.;

3) stwierdzenie, że w sprawie organ administracyjny dopuścił się bezczynności;

4) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;

5) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej wart. 154 § 6 p.p.s.a lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a;

6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych - zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (w tym kosztów sądowych niezbędnych do celowego dochodzenia sprawy);

7) rozpoznanie sprawy na rozprawie - na zasadzie art. 90 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ, który był adresatem wniosków, nie wydał w sprawie decyzji, będąc do tego zobligowanym. Na dzień datowania skargi, organ nie podjął żadnych czynności w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że nie pozostaje w bezczynności, ponieważ pismem z 7 października 2022 r. nr [...] rozpatrzył złożony przez skarżącego wniosek, odmawiając uzgodnienia zaproponowanych zasad korzystania z przystanków. Podkreślił, że uzgodnienie lub odmowa uzgodnienia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych nie jest dokonywana w formie decyzji administracyjnej, co błędnie sugeruje skarżący. Dodał, że przedmiotowe uzgodnienie nie jest uzgodnieniem o jakim mowa w art. 106 k.p.a., gdyż przepis ten dotyczy współdziałania organów przy wydawaniu decyzji, a art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym nakłada obowiązek uzgodnienia na stronę, a nie na organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:

W art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wskazano, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

W przypadku wniesienia skargi na bezczynność, kontroli Sądu poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Jak przyjmuje się przy tym jednolicie w orzecznictwie, z bezczynnością organów administracyjnych mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, mimo istniejącego obowiązku nie załatwia sprawy w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie będąc właściwym (kompetentnym) do załatwienia owej sprawy. Innymi słowy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie bądź zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej (por wyroki w sprawach: VIII SAB/Wa 43/17 z 28 września 2017 r.; IV SAB/Gl 184/17 z 29 września 2017 r.; II SAB/Lu 83/17 z 19 września 2017 r. dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają natomiast znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również okoliczność, czy bezczynność organu spowodowana została jego zawinioną lub niezawinioną opieszałością.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący pismem, które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w Świdnicy w dniu 19 stycznia 2022 r., a następnie pismem z 15 września 2022 r. (data wpływu do organu – 20 września 2022 r.) złożył wniosek o potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków zlokalizowanych wzdłuż linii komunikacyjnej Ś.-G.-W. Do obu wniosków dołączył rozkład jazdy. Prezydent Miasta Świdnicy (dalej: organ) odpowiedział na złożone wnioski odpowiednio pismami: z 31 stycznia 2022 r. i 7 października 2022 r. Oba wnioski zaopiniował negatywnie.

W sprawie w pierwszej kolejności należało ustalić w jakiej formie organ powinien załatwić wniosek o uzgodnienie zasad korzystania z przystanków z ich właścicielem lub zarządzającym, czy miał obowiązek wydania w tym zakresie decyzji i czy pozostawał – na dzień wniesienia skargi – w bezczynności w załatwieniu wniosku.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm.) przewoźnik ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego, zobowiązany jest załączyć do wniosku o wydanie zezwolenia potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (j.t. Dz. U. Dz.U. z 2022 r., poz. 1343 ze zm.) organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega między innymi na określeniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnianych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów, a określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego.

Wobec powyższego, starając się o wydanie zezwolenia, skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta Świdnicy o stosowne uzgodnienie zasad i warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych wzdłuż linii komunikacyjnej Ś.-G.-W. Prezydent negatywnie zaopiniował wnioski skarżącego informując go o tym pismami z 31 stycznia 2022 r. i 7 października

2022 r.

Zgodnie z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.") organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Niewątpliwie cytowany przepis wyraża domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji. Podkreślić jednak należy, że organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a., ale tylko w sprawach indywidualnych należących do właściwości tych organów (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a). Konieczne jest zatem ustalenie, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, że w doktrynie podkreśla się, że "w okresie, w którym kontroli NSA podlegały wyłącznie decyzje administracyjne, w orzecznictwie przejawiało się dążenie do zapewnienia dostępu do sądu przez przyjmowanie w wypadkach wątpliwych domniemania zastosowania formy decyzji administracyjnej, jeżeli organ administracyjny miał obowiązek konkretyzacji prawa materialnego w indywidualnej sprawie. Rozszerzenie zakresu kontroli sądowej na inne formy działania administracji, które służyły również konkretyzacji indywidualnych praw lub obowiązków (np. czynności materialno-techniczne) osłabiło znaczenie tego domniemania, które już w wykładni prawa może być stosowane raczej incydentalnie" (J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. 16, Warszawa 2019, s. 20). Istnienie owego domniemania jest coraz częściej kwestionowane ze względu na istnienie alternatywnej dla decyzji administracyjnej władczej formy rozstrzygnięcia organu, czyli "aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z 7 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2303/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Podkreślić także trzeba, że niezasadne wyprowadzenie przez organ podstawy prawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej skutkuje jej wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co wskazuje na konieczność dość ostrożnego odwoływania się do domniemania decyzyjnej formy załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu wniosek o uzgodnienie zasad korzystania z przystanków z ich właścicielem lub zarządzającym nie stanowi żądania wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. i nie prowadzi do wszczęcia sprawy, która powinna być zakończona wydaniem decyzji administracyjnej. Potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonane z ich właścicielami lub zarządzającymi jest jednym z dokumentów, których dołączenie wymagane jest przy składaniu wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Dotyczy zatem postępowania w sprawie wydania zezwolenia. Organ, z którym konieczne jest dokonanie uzgodnienia nie prowadzi postępowania w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej. Organ ten ma dokonać uzgodnienia zasad korzystania z przystanków biorąc po uwagę obowiązujące regulacje prawa miejscowego. W orzecznictwie ugruntowanej jest już stanowisko, zgodnie z którym uzgodnienie, dokonywane przez podmiot administracji publicznej, w ramach wykonywania zadań publicznych, trzeba traktować jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dotyczy on bowiem bezpośrednio obowiązków przewoźnika, wynikających z przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, ma charakter władczy i dotyczy indywidualnej sprawy konkretnego podmiotu. Akt taki może być, w związku z tym, poddany kontroli sądu administracyjnego (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 786/13, w Gliwicach z 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1211/16, we Wrocławiu z 6 października 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 625/20, w Krakowie z 15 października 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 466/21, CBOSA).

W dacie wniesienia skargi do Sądu, wniosek skarżącego został zatem załatwiony przez organ, który pismami z 31 stycznia 2022 r. i 7 października 2022 r. zaopiniował wnioski negatywnie. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a." W uzasadnieniu tej uchwały wskazano m.in., że zasadniczym celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Uchwałę tę należy odnieść także do zakończenia sprawy w innej formie niż decyzja administracyjna.

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatem w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 269 § 1 p.p.s.a., przewidujący możliwość odstąpienia od stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z przytoczonych powyżej względów Sąd stwierdził, że skarga wniesiona po ustaniu stanu bezczynności (po załatwieniu sprawy) jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (punkt I sentencji postanowienia).

W punkcie II sentencji postanowienia orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Dodatkowo należy podkreślić, że wskazane przez stronę skarżącą dokumenty, z których domagała się przeprowadzenia dowodów, znajdowały się w aktach administracyjnych sprawy i Sąd się z nimi zapoznał.