Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 2958/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 lipca 2025 r. nr BP.702.1092.2024.E.1973.BKOE.4460 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 października 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 2958/25, działając na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), odmówił A. A. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 lipca 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 8 sierpnia 2025 r. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podnosząc w uzasadnieniu, że dokonanie opłaty elektronicznej uznać należy za prawidłowe w momencie przelewu elektronicznym systemem BLIK, a nie, jak przyjmuje organ, w momencie zaksięgowania tej wpłaty w systemie e-TOLL. Skarżący wskazał, że płatność za pomocą BLIK następuje natychmiast i nie ma żadnej podstawy prawnej dającej organowi możliwość uzależnienia prawidłowości opłaty dopiero od jej zaksięgowania.

Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji podniósł, że skarżący nie podał żadnych okoliczności wskazujących na możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Jako, że przytoczona przez niego argumentacja nie uprawdopodobniła potencjalnego niebezpieczeństwa zaistnienia którejkolwiek z tych przesłanek, WSA odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A. A., wnosząc o jego uchylenie.

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że z pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji nie wynika, aby strona - wnosząc o jej wstrzymanie - winna wykazać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie ma znaczenie pojęcie znacznej szkody, bowiem dla niego jako osoby prowadzącej indywidualną działalność gospodarczą jest to bardzo duża szkoda, w szczególności z uwagi na konieczność utrzymania dwojga dzieci oraz brak stałych dochodów. Skarżący zwrócił uwagę, że pojęcie znacznej szkody ma inne znaczenie dla organu i Sądu I instancji, a inne dla niego, czego WSA w ogóle nie wziął pod uwagę. Nałożona kara pieniężna w wysokości 1500 zł stanowi dla niego bardzo dużą szkodę, natomiast dla organu jest to kwota niewielka.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tych przyczyn podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd, przed którym toczy się postępowanie kontrolujące akt lub czynność organu administracji publicznej jest uprawniony do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie szkody należy rozumieć jako szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.

Warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Na wnioskodawcy spoczywa zatem obowiązek uzasadnienia wniosku tak, aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej, gdyż sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest więc wystarczające samo stwierdzenie strony lub sam wniosek złożony w tym przedmiocie. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających uznać, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, iż skarżący nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku, wynikającego z powołanego art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez wykazanie potencjalnego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub wywołania trudnych do odwrócenia skutków, co w konsekwencji uniemożliwiło WSA pozytywne rozstrzygnięcie wniosku. W kontekście wskazanej w uzasadnieniu zażalenia dotkliwości nałożonej na stronę kary pieniężnej w wysokości 1500 zł, warto podkreślić, że wykazanie aktualnej sytuacji finansowej skarżącego umożliwiłoby dokonanie realnej oceny zasadności zgłoszonego żądania objęcia wnioskodawcy ochroną tymczasową. Aby zbadać, czy rzeczywiście egzekucja nałożonej kary pieniężnej może wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie wymaganej należności do jego aktualnej sytuacji materialnej. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości wymaganego zobowiązania i majątku, jakim dysponuje strona) nie jest możliwe zweryfikowanie czy w jej przypadku zapłata kary za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej wywoła skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a które w sposób szczególnie ujemny wpłyną na kondycję finansową skarżącego.

Ponadto WSA prawidłowo dostrzegł, iż jedyna argumentacja przedstawiona we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zmierzała do wykazania wadliwości działania organu przy uznawaniu wniesienia przez podmiot opłaty elektronicznej. W tym miejscu podkreślić należy, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie, sąd nie dokonuje oceny legalności decyzji, jako że przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi. W odniesieniu zatem do podnoszonych przez stronę argumentów o wadliwości działania organu stwierdzić należy, że na obecnym etapie postępowania sąd rozstrzyga tylko zagadnienie incydentalne, nie wypowiadając się w zakresie głównej sprawy merytorycznej, w przedmiocie której prowadzone jest postępowanie sądowoadministracyjne. Nie jest zatem możliwa – przy rozpoznawaniu kwestii wpadkowej, jaką jest wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji - ocena okoliczności stanu faktycznego sprawy głównej oraz zbadanie czy podjęte przez organ działanie było prawidłowe. Nie podlegają ocenie okoliczności odnoszące się do meritum sprawy, bowiem zagadnienie to będzie analizowane na etapie rozpoznania sprawy co do istoty, kiedy to sąd administracyjny będzie badał prawidłowość skarżonej decyzji. Przekonania skarżącego o wadliwości działania organu, a co za tym idzie o zasadności złożonej w sprawie skargi, nie stanowią przesłanek podlegających ocenie w ramach rozpoznania wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej. W konsekwencji, twierdzenia skarżącego dotyczące bezpodstawności nałożenia kary nie mogły stanowić podstawy do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.

Niezasadne jest również stanowisko wnoszącego zażalenie o braku pouczenia w zaskarżonej decyzji o konieczności wykazania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub skutków trudnych do odwrócenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosowna informacja w tym zakresie została skarżącemu przedstawiona na stronie 13 zaskarżonej decyzji, w czwartym akapicie pouczenia (zob. karta 73 akt administracyjnych).

W pozostałej części zażalenia skarżący przytoczył ogólnikowe argumenty mające - w jego ocenie - przemawiać za ziszczeniem się przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Uzasadnienie takie nie pojawiło się jednak we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wobec czego Sąd I instancji nie miał możliwości ocenienia zasadności tej argumentacji, a ponadto – na co zwrócono już uwagę powyżej – ogólnikowe i gołosłowne uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji/aktu, bez przedłożenia jakichkolwiek dokumentów obrazujących sytuację skarżącego i przemawiających za zastosowaniem w jego przypadku instytucji ochrony tymczasowej, uniemożliwia jego pozytywną ocenę. Zdaniem NSA, przedstawiona argumentacja okazała się niewystarczająca i zbyt ogólnikowa, a zatem wobec gołosłownych twierdzeń strony, Sąd nie był w stanie ocenić, czy wykonanie zaskarżonej decyzji może prowadzić do wyrządzenia znacznej szkody, na którą wskazano w zażaleniu. Istotnie, brak wykazania należycie uprawdopodobnionych okoliczności przemawiających za spełnieniem ustawowych przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej stoi na przeszkodzie pozytywnemu rozpatrzeniu złożonego wniosku. Skarżący, ograniczając się jedynie do wskazania, że dla niego, jako osoby prowadzącej indywidualną działalność gospodarczą, jest to bardzo duża szkoda, tym bardziej że ma na utrzymaniu dwoje dzieci, a przy jego działalności trudno jest mówić o stałych dochodach, nie wykazał, że w jego obecnej sytuacji finansowej zachodzą podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednak, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Jeśli więc skarżący uważa, że spełnia przesłanki do uzyskania ochrony tymczasowej, może przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. O ile wnioskodawca do tej pory nie uprawdopodobnił żadnych okoliczności, które pozwoliłyby na wstrzymanie wykonania decyzji, o tyle na każdym etapie postępowania może zostać złożony nowy wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej wraz z argumentacją i dokumentami go uzasadniającymi.

Ze wskazanych powodów, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.