Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Rz 273/16 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 273/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę L.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...]w przedmiocie skierowania na badania lekarskie.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...]grudnia 2015 r., nr [...]Starosta n. orzekł o skierowaniu L.P. na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii A1, A, B1, B, T z uwagi na uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy.

W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji L.P. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania podniósł, że organ nie wyjaśnił w sposób należyty stanu faktycznego oraz nie uzasadnił decyzji w sposób jasny i umożliwiający właściwe sfomułowanie zarzutów. L.P. zgodził się na dobrowolne leczenie odwykowe, które rozpocznie się z dniem [...]grudnia 2015 r. Organ nie uwzględnił tego, że termin badania przypada w okresie trudnym dla pacjenta, bowiem w przeddzień rozpoczęcia terapii wymagającej odpowiednich przygotowań, do jakich należy między innymi dwutygodniowa abstynencja ewentualnie detokstykacja. W decyzji nie wyjaśniono jakiego typu zastrzeżenia posiada organ wobec stanu zdrowia kierowcy.

Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wyjaśniając w uzasadnieniu, że stosownie do art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm., dalej: "u.k.p.") starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Informację o takich zastrzeżeniach organ I instancji powziął na podstawie wniosku Prokuratura Prokuratury Rejonowej w n. z dnia [...]listopada 2015 r. nr [...]o wszczęcie postępowania w sprawie skierowania odwołującego na badania lekarskie w celu stwierdzenie istnienia lub braku przeciwskazań do kierowania pojazdami w związku ze stwierdzeniem w opinii sądowo – psychiatrycznej z dnia [...] października 2015 r. zespołu uzależnienia od alkoholu i konieczności leczenia odwykowego w warunkach ambulatoryjnych. Dowód ten w ocenie SKO stanowił dostateczne uzasadnienie do wydania przedmiotowego skierowania. Podkreślono przy tym, że decyzja kierująca na badania nie przesądza o stanie zdrowia kierowcy, a jedynie zmierza do rozwiania istniejących w tym zakresie wątpliwości.

Z rozstrzygnięciem organu II instancji nie zgodził się L.P., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nienależytym rozpoznaniu sprawy i wydaniu decyzji obarczonej brakami w zakresie uzasadnienia faktycznego, w szczególności nieodnoszącej się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu oraz

- art. 107 § 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji, która wobec braku uzasadnienia faktycznego powinna zostać uchylona.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że sformułowanie "uzasadnione zastrzeżenia" zawarte w art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. należy interpretować zgodnie z celem ustawy, którym jest zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Oczywistym jest bowiem to, że psychofizyczna, kondycja kierowcy jest ważnym czynnikiem warunkującym to bezpieczeństwo, a wszelkie niedomagania w tym zakresie mogą istotnie wpłynąć na jego pogorszenie. Dla zachowania bezpieczeństwa niezbędne jest więc czuwanie nad tym, by osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o takie uprawnienie, ale także w czasie późniejszym, kiedy korzystają z tych uprawnień. Stąd też i ingerencja organów administracji w postaci sprawdzenia stanu zdrowia.

Z akt sprawy wynika, iż przyczyną wystąpienia przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w N. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w rozpoznawanej sprawie była treść opinii psychologiczno – psychiatrycznej z dnia [...]września 2015 r. sporządzonej na potrzeby powadzonego przez tę Prokuraturę postępowania o sygn. akt [...] w sprawie skierowania L.P. na leczenie odwykowe. Mając na względzie treść tej opinii Prokuratura wystąpiła do Sądu Rejonowego w N. z wnioskiem o skierowanie skarżącego na takie leczenie. Z opinii wynikało, że u skarżącego rozpoznano rozwinięty pełnoobrazowy zespół uzależnienia od alkoholu ze wskazaniem, że wymaga specjalistycznego leczenia odwykowego w zakładzie stacjonarnym – Szpitalu Psychiatrycznym w J. W ocenie Sądu I instancji treść opinii w sposób bezsprzeczny uprawniała organy orzekające do skierowania skarżącego na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami i ustalenia czy choroba alkoholowa nie poczyniła takich zmian w organizmie kierowcy, które wskazują na zmniejszenie jego sprawności w tym zakresie, tym bardziej, że aktualnie skarżący nie zachowywał abstynencji, ale znajdował się w okresie uzasadniającym skierowanie na leczenie odwykowe. Decyzja o skierowaniu na badania lekarskie nie przesądza jeszcze o istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów w przypadku konkretnego kierowcy. Służy ona tylko do wyjaśnienia istniejących w tym względzie uzasadnionych wątpliwości.

Postępowanie było prowadzone z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a sprawa została wyjaśniona wszechstronnie i wystarczająco dla podjęcie przedmiotowego rozstrzygnięcia. Okoliczności takie jak dobrowolne zgłoszenie się skarżącego na leczenie odwykowe, które miało rozpocząć się w dniu [...]grudnia 2015 r. oraz niezadowalające, bo przypadające w okresie abstynencji czy detoksykacji poprzedzającej leczenie odwykowe, ustalenie terminu badania w okresie miesiąca liczonego od dnia doręczenia decyzji czyli od dnia [...]grudnia 2015 r., nie mogły wpłynąć na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia w kierunku pożądanym przez skarżącego. Ustaleniami kluczowymi w przedmiotowej sprawie popartymi stosowną dokumentacją medyczną były bowiem uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego. Termin badania nie pokrywał się natomiast z okresem leczenia odwykowego.

Sąd podzielił pogląd skarżącego, co do braku uzasadnienia decyzji organu I instancji. Niemniej zważywszy, że uzasadnienie prawne i faktyczne zaskarżonej decyzji SKO jest wyczerpujące i przekonujące, a postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało w niniejszej sprawie prawidłowo Sąd uznał, że naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy wprawdzie nie odniósł się wprost do wszystkich podniesionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów, ale objęte nimi kwestie dobrowolnego zgłoszenia na leczenie czy też terminu badania, podnoszone także w skardze, co wyjaśniono powyżej, nie mają żadnego realnego wpływu na wynik sprawy. Szczegółowe odniesienie się przez ten organ do zarzutów zawartych w odwołaniu nie mogłoby bowiem skutkować wydaniem rozstrzygnięcia o innej treści.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L.P., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego oceny zgromadzonego materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że opinia psychiatryczno-psychologiczna z dnia [...] października 2015r., jako jedyny dowód, stanowi dostateczną podstawę do skierowania skarżącego na badanie lekarskie, w sytuacji, gdy z treści tej opinii nie można wyprowadzić wniosku o stanie zdrowia, który miałby wpływ na zdolność do kierowania pojazdami, a co z tym się wiąże brak jest przesłanek do wydania decyzji kierującej na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że organ administracji publicznej nie rozpoznał należycie sprawy i wydał decyzję zawierającą istotne braki w zakresie uzasadnienia faktycznego, w szczególności brak wyczerpującego odniesienia się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji Starosty N. - organu I instancji z dnia [...]grudnia 2015r., jak i podnoszonej argumentacji w toku postępowania administracyjnego, przez co nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi organ administracji publicznej kierował się przy wydawaniu decyzji w zakresie oceny stanu zdrowia strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że organ administracji publicznej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji a powinien ją uchylić w związku z brakiem uzasadnienia faktycznego a tym samym brakiem przekonywującej argumentacji wystąpienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy.

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 11 i 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że organ I instancji wydał decyzję nie zawierającą uzasadnienia faktycznego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organy administracji publicznej wydały swoje rozstrzygnięcia opierając się wyłącznie na jednym dowodzie w postaci opinii psychiatryczno-psychologicznej z dnia [...] października 2015r., sporządzonej na potrzeby innego postępowania dotyczącego zastosowania wobec L.P. obowiązku poddania się leczeniu odwykowemu. Opinia ta nie była sporządzona w związku z np. toczącym się postępowaniem o wykroczenie drogowe lub podobnym, co uzasadniałoby skierowanie L.P. na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Postępowanie w sprawie poddania się leczeniu odwykowemu zakończyło się umorzeniem, gdyż L.P. zgodził się dobrowolnie poddać się leczeniu.

Skierowanie na badanie lekarskie nie może stanowić dodatkowej represji lub szykany wobec osoby poddanej badaniom psychiatryczno-psychologicznym, zwłaszcza, gdy sprawa, w której badanie takie przeprowadzono, nie dotyczy przestępstwa związanego z naruszeniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Dodatkowo należy zauważyć, iż samo uzyskanie wiarygodnej informacji o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdem, stanowi jedynie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie obliguje ona organu do automatycznego podjęcia decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, jednak organ II instancji stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, iż opinia sądowo-psychiatryczna stanowi informację wiarygodną i dlatego też uzasadnione jest wydanie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie.

Organ ma obowiązek ustalić, czy w sprawie istotnie mają miejsce takie okoliczności, które uzasadniają skierowanie kierowcy na badania lekarskie, aby podczas nich można było stwierdzić istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Organ II instancji nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nie rozpoznał należycie sprawy i wydał decyzję zawierającą istotne braki w zakresie uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie decyzji organu II instancji jest lakoniczne. Organ odwoławczy w zasadzie nie zajął własnego stanowiska w sprawie jedynie stwierdzając ogólnie, iż w jego ocenie informacja pochodząca od Prokuratora, oparta na opinii psychiatryczno-psychologicznej stanowi informację wiarygodną i w związku z tym uzasadnione jest wydanie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Uzasadnienie ogranicza się jedynie do opisu przebiegu postępowania przed organem I instancji. Organ II instancji nie odniósł się do podnoszonego przez stronę zarzutu braku uzasadnienia faktycznego decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie winien zwrócić uwagę na to, iż organ II instancji nie mógł utrzymać w mocy zaskarżonej decyzji, która nie posiadała uzasadnienia faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

W skardze kasacyjnej powołano jako jej podstawę jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Ich istota sprowadza się do twierdzenia, że organy administracji nie rozpoznały należycie sprawy, błędnie przyjmując, że opinia psychiatryczno-psychologiczna z dnia [...] października 2015 r. stanowi dostateczną podstawę do skierowania skarżącego na badania lekarskie, a Sąd I instancji nie dokonał właściwej kontroli legalności działalności tych organów. Podniesione zarzuty dotyczą wadliwości przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego oraz uzasadnienia decyzji organu odwoławczego.

Materialnoprawną podstawą działania orzekających w niniejszej sprawie organów administracji był art. 75 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), zgodnie z którym badaniu lekarskiemu przeprowadzonemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Starosta zaś wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia.

Uzyskanie przez starostę opinii psychologiczno - psychiatrycznej z dnia [...] października 2015 r. było podstawą do wydania przez niego decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Starosta trafnie uznał, że z opinii tej wynikały uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy, w kontekście możliwości bezpiecznego prowadzenia przez niego pojazdów. Organ administracji uprawniony jest jedynie do oceny, czy opinia lekarska rodzi wątpliwości co do stanu zdrowia i czy te wątpliwości można uznać za uzasadnione. Nie jest uprawniony do oceny wartości takiej opinii, lecz pozostaje zobowiązany do tego, by w interesie użytkowników dróg spowodować w takim przypadku weryfikację przez specjalistę zdrowotnych uwarunkowań mających wpływ na zdolność do kierowania pojazdami.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania są pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie trafnie przyjął bowiem, że postępowanie organów administracji odpowiadało standardom procedury administracyjnej i pozwalało na merytoryczne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. i pozwala na dokonanie kontroli przez sąd administracyjny. Lakoniczność uzasadnienia organu I instancji nie mogła w żadnym razie skutkować uchyleniem tej decyzji.

Nie można Sądowi I instancji zarzucić nieuwzględnienia naruszenia przez organy administracji przepisów art. art. 7, 8, 9, 10, 11 oraz 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. bowiem do naruszenia tych przepisów w postępowaniu administracyjnym nie doszło. Wszelkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione. Organy administracji nie naruszyły także zasad postępowania administracyjnego w sposób, który mógłby mieć jakiekolwiek znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a dobrowolne zgłoszenie się skarżącego na leczenie odwykowe, nie mogło wpłynąć, jak słusznie podkreślił Sąd I instancji na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia w kierunku pożądanym przez skarżącego.

Stwierdzić bowiem należy, że znajdująca się w aktach opinia psychologiczno- psychiatryczna trafnie została przez Sąd I instancji uznana za dowód wystarczający do przyjęcia, że zachodzą w sprawie uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego w rozumieniu art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.