Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 298/16 w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od R. R. na rzecz Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 298/16, po rozpoznaniu skargi R. R. na decyzję Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych z [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok powyższy wydany został w oparciu o następujący stan faktyczny prawny sprawy:

Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w L. decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] przyznał R. R. w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, tj. we wrześniu 2015 r. dodatek służbowy w wysokości [...]zł.

R. R. we wniosku z [...] października 2015 r. (data wpływu do organu) zwrócił się do Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] o przyznanie dodatku służbowego w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 sierpnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1204) zmieniającego rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 listopada 2014 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. poz. 1618 ze zm.).

Następnie w piśmie z [...] października 2015 r. (data wpływu do organu) R. R. wniósł odwołanie od decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z [...] sierpnia 2015 r. Wskazał, że spełnia wymagania zawarte w Rozkazie Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z [...] września 2015 r. w sprawie dodatku z tytułu pełnienia służby w związku z czym w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej należy mu się dodatek służbowy w kwocie [...] zł, tj. w wysokości ustalonej przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej [...].

Dowódca Komponentu Wojsk Specjalnych decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2015 r. Nr [...]. Organ wskazał, że rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 sierpnia 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych weszło w życie [...] września 2015 r., a więc w ostatnim miesiącu pełnienia przez żołnierza zawodowej służby wojskowej. W tej sytuacji za wrzesień 2015 r. należało przyznać żołnierzowi dodatek służbowy, z uwzględnieniem ostatnio pobranej kwoty dodatku, tj. [...] zł. Ewentualne podwyższenie dodatku służbowego byłoby możliwe w trybie odrębnej decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym, nawet w okresie pozostawania w dyspozycji, jednak nie w sytuacji, gdy wrzesień 2015 r. był ostatnim miesiącem pełnienia służby wojskowej i kiedy stosuje się odpowiednio § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych.

Decyzja powyższa została doręczona R. R. [...] listopada 2015 r.

Dowódca Jednostki Wojskowej [...], w wyniku rozpoznania wniosku R. R. z [...] października 2015 r., decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] odmówił przyznania dodatku służbowego z tytułu pełnienia służby w Jednostce Wojskowej [...]. W uzasadnienie wyjaśnił, że chorąży R. R. pełnił zawodową służbę wojskową w Jednostce Wojskowej nr [...] w L. od [...] czerwca 2000 r. do [...] września 2015 r., a rozkazem personalnym z [...] grudnia 2013 r. został z dniem [...] stycznia 2014 r. wyznaczony na stanowisko służbowe dowódcy sekcji z okresem kadencji na stanowisku od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2015 r. W dniu [...] marca 2015 r. chorąży R.R. złożył wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, wnioskując o zwolnienie z dniem [...] września 2015 r. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych po rozpatrzeniu wniosku wydał rozkaz personalny nr [...] w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] września 2015 r. Następnie, w związku z planowanym upływem okresu kadencji na stanowisku służbowym i złożonym wypowiedzeniem, Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych przeniósł R. R. z dniem [...] lipca 2015 r. aż do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej do dyspozycji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...]. Na okres pełnienia służby w dyspozycji został opracowany i nadany rozkazem nr [...] z [...] czerwca 2015 r. tymczasowy zakres obowiązków dla podoficera, który został mu doręczony [...] czerwca 2015 r. Organ uznał, że chorąży R. został z dniem [...] lipca 2015 r. aż do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej przeniesiony do dyspozycji, a więc nie mógł jednocześnie zajmować stanowiska służbowego uprawniającego go do przyznania dodatku służbowego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. R., podnosząc, że w okresie pozostawania w dyspozycji wykonywał obowiązki służbowe i czynności uprawniające go do otrzymywania dodatku służbowego.

Dowódca Komponentu Wojsk Specjalnych decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Jednostki Wojskowej Nr [...] z [...] października 2015 r. i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że ostateczną decyzją Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] przyznano R. R. w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek służbowy w wysokości [...] kwoty bazowej, tj. w kwocie [...] zł przy zastosowaniu reguły wynikającej z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 10 listopada 2014 r. Zatem we wrześniu 2015 r. organ I instancji był ograniczony obowiązkiem zastosowania tego przepisu i nie miał możliwości weryfikowania wysokości dodatku pod kątem przepisów, które weszły w życie w tym samym miesiącu. Dlatego, zdaniem organu odwoławczego, wniosek R. R. z [...] października 2015 r. o przyznanie dodatku służbowego w związku z wejściem w życie z dniem 4 września 2015 r. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 sierpnia 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych był wnioskiem w sprawie, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji toczące się postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania I instancji.

R. R. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawie nie występuje bezprzedmiotowość postępowania z przyczyny wskazanej przez organ. Sąd uznał, że organy zaniechały dokładnego wyjaśnienia charakteru wniosku R. R. z [...] października 2015 r. i ustalenia treści żądania. Potraktowały go bowiem jako wniosek o wydanie decyzji przyznającej skarżącemu dodatek służbowy w sytuacji, gdy dodatek ten został już przyznany decyzją Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. utrzymaną w mocy decyzją Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych z [...] listopada 2015 r. Tymczasem z wniosku z [...] października 2015 r. wynika, że intencją skarżącego było uzyskanie rozstrzygnięcia, na mocy którego należny mu miesięczny dodatek służbowy będzie ustalony przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej "do [...]" (a nie jak poprzednio [...]), czyli w sposób uwzględniający zmianę dokonaną rozporządzeniem zmieniającym, które weszło w życie z dniem 4 września 2015 r. Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę tego, że przepisy art. 154 i 155 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przewidują tryby umożliwiające zmianę decyzji ostatecznej. Niewątpliwie decyzja przyznająca skarżącemu dodatek w wysokości zgodnej z § 24 rozporządzenia z dnia 10 listopada 2014 r., w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 września 2015 r., jest decyzją, o której mowa w art. 155 K.p.a. i w dacie wydania zaskarżonej decyzji była ostateczna. Prawidłowe więc odczytanie intencji żądania skarżącego, zawartego we wniosku z [...] października 2015 r. i w odwołaniu od decyzji z [...] października 2015 r., powinno prowadzić do uznania, że skarżący wnosił o zmianę decyzji o przyznaniu mu dodatku w wysokości wynikającej z § 24 rozporządzenia przed jego zmianą dokonaną rozporządzeniem z 12 sierpnia 2015 r. Natomiast jakiekolwiek wątpliwości organu odwoławczego co do intencji skarżącego powinny były skutkować wezwaniem do sprecyzowania żądania wraz z pouczeniem o treści art. 155 K.p.a. W przypadku podtrzymania przez skarżącego żądania zmiany wysokości przyznanego mu dodatku, stanowisko skarżącego powinno zaś skutkować wydaniem decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego wymagało to uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z treścią żądania skarżącego, nie zaś do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Już bowiem złożenie wniosku z [...] października 2015 r. przez skarżącego spowodowało powstanie sprawy administracyjnej, a wydanie decyzji z [...] sierpnia 2015 r., utrzymanej w mocy decyzją z [...] listopada 2015 r. nie mogło świadczyć o bezprzedmiotowości postępowania. Czym innym bowiem jest brak sprawy administracyjnej, a czym innym bezzasadność żądania strony.

Sąd wskazał także, że pozostawanie do dyspozycji jest jedną z form pełnienia zawodowej służby wojskowej. Skarżący przez cały okres pozostawania w dyspozycji wykonywał obowiązki wynikające z zakresu obowiązków i rozkazu z [...] czerwca 2015 r. nr [...] zgodnie, z którym pełnił obowiązki zawodowe, które wykonuje się pełniąc służbę zawodową na stanowisku służbowym. W okresie pozostawania w dyspozycji nastąpiła zmiana stanu prawnego mająca wpływ na wysokość dodatku o charakterze stałym, należnego skarżącemu. Zmienił się bowiem przepis dotyczący mnożnika kwoty bazowej. Żaden przepis ustawy, rozporządzenia, ani rozporządzenia zmieniającego nie wyłączał stosowania § 26 ust. 1 pkt. 2a w nowym brzmieniu do żołnierzy zawodowych pozostających do dyspozycji, czy żołnierzy zawodowych, w stosunku do których wydany został rozkaz personalny o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej i przeniesieniu do rezerwy. Przepis § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 10 listopada 2014 r. określa wyłącznie prawo do pobierania w ostatnim miesiącu służby dodatku w pełnej wysokości, a nie np. w ułamkowej jego części i nie odnosi się on do kwoty pobieranego dodatku specjalnego, w przeciwieństwie do § 6 ust. 1 pkt 2. Wysokość tej kwoty wynika natomiast z zastosowanego mnożnika. Odmienne jego rozumienie stałoby w sprzeczności z regulacją wynikającą z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 ze zm.). Z przepisu tego, w powiązaniu z art. 21 ust. 2 tej ustawy, wynika, że żołnierza zawodowego z dniem przeniesienia do dyspozycji zwalnia się z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego, ale zachowuje on w przypadku przeniesienia do dyspozycji prawo do uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym przez okres pozostawania w dyspozycji i nie traci tego prawa.

Dowódca Komponentu Wojsk Specjalnych, reprezentowany przez radcę prawnego R. T., wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 155 w związku z art. 16 § 1 K.p.a. poprzez wskazanie art. 155 K.p.a. jako podstawy prawnej wzruszenia ostatecznej decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] o przyznaniu R. R. w ostatnim miesiącu pełnienia służby, tj. we wrześniu 2015 r. dodatku służbowego w wysokości [...] zł na wniosek (żądanie) skarżącego wniesiony [...] października 2015 r. w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, tj. zanim decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. stała się ostateczna.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że na podstawie art. 155 K.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane decyzje ostateczne w rozumieniu K.p.a., na mocy których strona nabyła prawo. Weryfikacji zatem w tym trybie podlegają wyłącznie decyzje ostateczne. W niniejszej sprawie możliwość wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, powstała dopiero po [...] listopada 2015 r., gdy decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. stała się ostateczna. Natomiast wniosek R. R. z [...] października 2015 r. został złożony w następnym dniu po doręczeniu decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. Wniosek został złożony w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie przyznania dodatku służbowego zakończonego decyzją z [...] listopada 2015 r., która stała się ostateczna z dniem [...] listopada 2015 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. R., reprezentowany przez radcę prawnego M. J., wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób wadliwy ponieważ nie wolno powoływać zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania administracyjnego, gdyż Sąd ten, przy wydawaniu wyroku takich przepisów nie stosował. Nie mógł ich zatem naruszyć. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1788/06 dodał, że skarga kasacyjna nie może pozostawiać wątpliwości interpretacyjnych, a sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy postawa skargi kasacyjnej. Sąd I instancji słusznie wskazał, że w czasie wydawania zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2015 r., decyzja o przyznaniu dodatku była już ostateczna i była decyzją "o przyznaniu dodatku", wydaną na podstawie starych przepisów przed zmianą rozporządzenia. Organ w sposób nieuzasadniony odmówił skarżącemu przyznania dodatku w zwiększonej stawce, czym naruszył nie tylko przepisy prawa materialnego, ale również procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 powołanego przepisu. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Została ona oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do oceny sposobu sformułowania zarzutów w skardze kasacyjnej, gdyż uczestnik postępowania zarzucił nieprawidłowe określenie podstaw zaskarżenia. Jeśli chodzi o zasady obowiązujące przy sporządzaniu skargi kasacyjnej podkreślić należy, że skarga kasacyjna stanowi sformalizowany środek prawny, który dla prawidłowości jej sporządzenia wymaga spełnienia określonych warunków. Oprócz wymogów właściwych dla wszystkich pism kierowanych do sądu, musi wskazywać podstawy kasacyjne przez wymienienie konkretnych przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone, oraz prezentować uzasadnienie zarzutów. Autor skargi kasacyjnej ma obowiązek dokładnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym wyrokiem oraz na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Podobnie przy formułowaniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd I instancji oraz wykazać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy - czyli treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, www.orzeczeniansa.gov.pl). Kasacja, która nie odpowiada tym warunkom, jako pozbawiona podstawowych elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej merytorycznej zasadności. Skutek taki wynika ze sposobu orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny (związanie zarzutami skargi kasacyjnej). Sąd kasacyjny nie ma podstawy prawnej do domniemywania intencji strony lub samodzielnego uzupełniania, czy konkretyzowania zarzutów kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12; 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10, opubl. jw.). Tak jak wskazuje to uczestnik postępowania w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04 - LexPolonica nr 418822 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06 - Lex nr 314951). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 216/06 - Lex nr 307505). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). Przy czym uwaga ta odnosi się do zarzutów formułowanych na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię w cytowanej uchwale wskazano, że zarzut ten dotyczy sytuacji, w której sąd administracyjny pierwszej instancji nieprawidłowo odczytał normę zawartą w przepisach prawa materialnego, konstruując materialnoprawny wzorzec kontroli rozstrzygnięcia organu administracji (por. H. Knysiak-Molczyk: op.cit., s. 224-226). Jeśli chodzi o naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie trzeba zaś przyjąć, stosując wykładnię funkcjonalną, że stosowanie przepisu prawa przez sąd administracyjny polega również na uczynieniu takiego przepisu wzorcem kontroli legalności decyzji administracyjnej (innego działania administracji). Tego typu "weryfikacyjne" stosowanie normy prawnej, polegające na wykorzystaniu jej jako wzorca oceny legalności, wcale nie musi być traktowane jako czynność inna niż stosowanie prawa.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 155 w związku z art.16 K.p.a. Przepis art. 155 K.p.a., mimo że został zamieszczony w akcie normatywnym o charakterze procesowym, jest przepisem prawa materialnego, ponieważ stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia (określa skutki prawne zaistnienia wskazanych w nim przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo), a w żadnym zaś razie nie reguluje trybu postępowania w sprawie (wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1083/10). W konsekwencji należało przyjąć, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a., jako prawidłowy, nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów.

Jako formę naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej wskazano niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Obie formy naruszenia prawa materialnego, tj. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nie wykluczają się wzajemnie (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa, 2006, s. 367).

Nie ulega wątpliwości, że przewidziany w art. 155 K.p.a. tryb wzruszenia decyzji dotyczy decyzji ostatecznych. Decyzje ostateczne zaś są to – zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. - decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika, że decyzją z [...] sierpnia 2015 r. przyznano chorążemu rezerwy R. R. w ostatnim dniu pełnienia służby dodatek służbowy. Po rozpatrzeniu odwołania z [...] października 2015 r. decyzję tę utrzymano w mocy decyzją z [...] listopada 2015 r. Ta ostatnia decyzja została doręczona skarżącemu [...] listopada 2015 r. Decyzja stała się ostateczna i prawomocna.

Decyzją z [...] października 2015 r., wydaną w wyniku rozpoznania wniosku R. R. z [...] października 2015 r. o zmianę wysokości dodatku służbowego, odmówiono przyznania mu tego dodatku ustalanego zgodnie z § 26 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 listopada 2014 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. poz. 1618 ze zm.) w brzmieniu nadanym §1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 sierpnia 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. poz. 1204). Decyzją z [...] grudnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 K.p.a., uchylono powyższą decyzję i umorzono postępowanie I instancji w całości. Ta decyzja stała się przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji uznał, że do tak ustalonego stanu faktycznego sprawy ma zastosowanie art. 155 K.p.a. W ocenie Sądu bowiem z wniosku R. R. z [...] października wynikało, że intencją skarżącego było uzyskanie rozstrzygnięcia, na mocy którego miesięczny dodatek służbowy będzie ustalony przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej "do [...]" (a nie jak poprzednio [...]), czyli w sposób uwzględniający zmianę dokonaną rozporządzeniem, które weszło w życie z dniem [...] września 2015 r. Zaskarżona decyzja zapadła już po wydaniu ostatecznej decyzji przyznającej skarżącemu dodatek w wysokości zgodnej z § 26 rozporządzenia, obowiązującego do dnia 3 września 2015 r., tj. przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej [...]. Zdaniem Sądu prawidłowe więc odczytanie intencji żądania skarżącego, zawartego we wniosku z [...] października 2015 r. i z odwołania od decyzji z [...] października 2015 r., powinno prowadzić do uznania, że skarżący wnosił o zmianę decyzji o przyznaniu mu dodatku. Wątpliwości organu odwoławczego co do intencji skarżącego powinny były skutkować wezwaniem do sprecyzowania żądania wraz z pouczeniem o treści art. 155 K.p.a. Dalej Sąd wyraził stanowisko, że niewątpliwie decyzja przyznająca skarżącemu dodatek w wysokości zgodnej z § 24 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do 3 września 2015 r. jest decyzją, o której mowa w art. 155 K.p.a. i w dacie wydania zaskarżonej decyzji była ona decyzją ostateczną. Ostateczna decyzja przyznająca skarżącemu dodatek w wysokości [...] zł wydana została w stanie prawnym po zmianie rozporządzenia, która to zmiana weszła w życie z dniem 4 września 2015 r.

Z powyższego stanowiska Sądu I instancji wynika, że walor ostateczności decyzji, która podlegałaby uchyleniu lub zmianie w trybie art. 155 K.p.a., Sąd odnosi nie do terminu złożenia wniosku, ale do terminu wydania decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Taka wykładnia art. 155 K.p.a. i określenia "decyzja ostateczna" jest nie do zaakceptowania. Walor ostateczności decyzji podlega badaniu na dzień złożenia wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. To wniosek bowiem może wywołać określone skutki procesowe. Przepis art. 155 K.p.a. służy tylko ściśle określonemu w tym przepisie celowi, tj. uchyleniu lub zmianie rozstrzygnięcia wyrażonego w formie ostatecznej decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest wprawdzie postępowaniem nowym, które wszczyna odpowiedni wniosek złożony przez stronę, ale z uwagi na to, że art. 155 K.p.a. jest przepisem prawa materialnego i stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, data złożenia wniosku i tym samym data wszczęcia postępowania administracyjnego wyznacza moment, w którym dokonuje się oceny, czy decyzja objęta wnioskiem jest ostateczna, choć sam wniosek wywołując określone skutki procesowe nie zmienia materialnoprawnych przesłanek z tego przepisu wynikających.

Rację ma zatem skarżący kasacyjnie organ, że niecelowe byłoby doszukiwanie się we wniosku R. R. z [...] października 2015 r. intencji zmiany lub uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2015 r. Tym bardziej niecelowe, że skarżący wszczął postępowanie odwoławcze od tej decyzji w dniu [...] października 2015 r. Decyzja utrzymująca w mocy decyzję z [...] sierpnia 2015 r. stała się ostateczna dopiero [...] listopada 2015 r. Wniosek z [...] października 2015 r. nie mógł więc uruchomić trybu zmiany decyzji ostatecznej, zgodnie z art. 155 K.p.a. W konsekwencji należało stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 155 w związku z art. 16 § 1 K.p.a. przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ma usprawiedliwione podstawy.

Inną rzeczą jest prawidłowość zakwalifikowania przez organ wniosku skarżącego z [...] października 2015 r. jako wniosku wszczynającego odrębne postępowanie w sprawie przyznania dodatku służbowego, skoro w toku było postępowanie w tej sprawie wszczęte z urzędu. Bardziej prawidłowe wydaje się przyjęcie, że pismo z [...] października 2015 r. jest odwołaniem od decyzji z [...] sierpnia 2015 r., uzupełnionym pismem z [...] października 2015 r., gdyż nie skutkowałoby prowadzeniem dwóch spraw w tym samym przedmiocie. Pozwoliłoby też skarżącemu właściwie rozpoznać swoją sytuacje procesową i przedsięwziąć określone środki prawne.

Skoro zatem skarga kasacyjna okazała się zasadna, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na ocenę, że prawidłowe było rozstrzygnięcie organu odwoławczego o uchyleniu decyzji o odmowie przyznania dodatku służbowego i o umorzeniu postępowania I instancji. Sprawa przyznania skarżącemu dodatku służbowego została rozstrzygnięta ostatecznie, a zatem postępowanie wszczęte na skutek wniosku z [...] października 2015 r. było bezprzedmiotowe.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 pkt 2 P.p.s.a. Jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.