Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1465/20 w sprawie ze skargi H. S. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 maja 2020 r. nr WI-IV.756.3.3.2018 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1465/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. S. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 29 maja 2020 r., nr WI-IV.756.3.3.2018 utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 17 stycznia 2018 r., nr 39/18 o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...] zł. Nastąpiło to w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w oparciu tytuł wykonawczy z dnia 17 stycznia 2018 r., nr 2/2018 i dotyczącym obowiązku wynikającego z decyzji Prezydenta z dnia 23 grudnia 2004 r., nr 483/04. Podlegająca egzekucji decyzja wydana została na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016), a w jej treści Prezydent, po rozpatrzeniu wniosku inwestora S. J. ([...] w Warszawie), uznał za niezbędne wejście na teren sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. [...] (należącej do skarżącej) w celu wykonania izolacji pionowej ściany przyziemia od strony działki [...] oraz wykonania elewacji z cegły klinkierowej budynku pod następującymi warunkami: zajęcia pasa szerokości 1,5 m i długości 2,30 m wzdłuż ściany między posesją [...] i [...], wygrodzenia i oznakowania terenu prowadzenia robót na czas prowadzenia prac, składowania materiałów budowlanych na działce [...], z uwagi na toczące się postępowanie karne w sprawie zniszczenia ściany i ewentualne zabezpieczenie dowodów do oględzin, uzgodnienia terminu wykonania robót z właściwym wydziałem Sądu prowadzącym postępowanie karne, uporządkowania terenu i doprowadzenia do stanu pierwotnego po zakończeniu robót.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. S. zarzucając naruszenie:

a. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez pozorne rozpoznanie zarzutów skargi, polegające na skupieniu się na jej petitum, a pominięciu uzasadnienia, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Zdaniem H. S. Sąd pierwszej instancji nie będąc związanym zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, pomimo że powinien, w szczególności zwracając uwagę, że organ nie uzasadnił wysokości nałożonej grzywny, nie badał przyczyn niewykonania obowiązku oraz faktu, że biorąc pod uwagę wysokość kary i nałożony termin jej zapłaty, grzywna przybrała charakter kary. Skarżąca dodała, że mamy do czynienia z decyzją uprawniającą wydaną na podstawie Prawa budowlanego, a prowadzenie postępowania egzekucyjnego tejże decyzji jest co najmniej dyskusyjne.

H. S. zaznaczyła również, że stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 [omyłkowo nie wskazano aktu prawnego, jednak z uwagi na nawiązanie do uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy przyjąć, że autorka skargi kasacyjnej miała na myśli ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.")] w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm., dalej "u.p.e.a.") jest częściowo zasadny, ale uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, jawi się jako nielogiczny. Skarżąca wyjaśniła, że o zasadności zarzutu jako zasadnego lub niezasadnego można stwierdzić dopiero po jego rozpatrzeniu;

b. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom ustawowym, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych argumentów uzasadniających zarzuty skargi.

Wskazując na powyższe H. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

W motywach skargi kasacyjnej H. S. zaznaczyła, że stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. "jest częściowo zasadny, ale uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż zarzuty te okazały się niezasadne, jest nielogiczny, bo stwierdzić można, że zarzuty są zasadne bądź nie dopiero po ich rozpatrzeniu".

Zdaniem H. S. organ powinien określić zasadność nałożenia grzywny oraz jej wysokość po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Rozstrzygnięcie uznaniowe w zakresie wymiaru grzywny powinno być szczególnie starannie uzasadnione, tak by adresat, a w dalszej kolejności sąd mógł zweryfikować, czy wszelkie podniesione przez strony okoliczności zostały wzięte pod uwagę i poddane należytej ocenie. Dotyczy to także terminu określonego w postanowieniu. Termin na wykonanie obowiązku określony w postanowieniu o nałożeniu grzywny powinien uwzględniać realia danej sprawy i być obiektywnie możliwym do spełnienia.

Skarżąca dalej wywodziła, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zastosowanie "tego przepisu p.p.s.a." [autorka skargi kasacyjnej nie wskazała jakiego] może nastąpić tylko wówczas, kiedy wojewódzki sąd administracyjny zaakceptuje stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej albo też zakwestionuje prawidłowość tych ustaleń faktycznych.

Zdaniem H. S. ogólnikowe odniesienie się do podnoszonych przez stronę kwestii czy zarzutów dowodzi, że kontrola działań organów administracyjnych dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie była przeprowadzona w sposób prawidłowy i doszło do naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w sposób uzasadniający eliminację zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Skarżąca podkreśliła, że uzasadnienie wyroku nie może sprowadzać się jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i powielenia lapidarnego stanowiska organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z krytyczną oceną zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która została w skardze kasacyjnej przedstawiona przez pryzmat podniesionych zarzutów naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 134 § 2 P.p.s.a. i odrębnie też art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostały uwzględnione.

Skarżąca kilkukrotnie w skardze kasacyjnej eksponowała obowiązki Sądu pierwszej instancji dotyczące uzasadnienia orzeczenia. Na stronach 4-6 wniesionego środka zaskarżenia akcentowała, że rolą sądu administracyjnego niezwiązanego skargą, jest badanie zaskarżonego aktu także w obszarach nieobjętych zarzutami. Dalej zaznaczała, że w jej ocenie motywy wyroku z dnia 20 maja 2021 r. miały się "sprowadzać do rekapitulacji przebiegu postępowania i powielenia lapidarnego stanowiska organu". Skarżąca twierdziła, że tymczasem ona "dowodząc swoich racji, wspierała je konkretnymi argumentami", a więc "sąd powinien uczynić je przedmiotem oceny i weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego".

Odnosząc się do powyższego należy podkreślić, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Natomiast w myśl wspomnianego już wyżej art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zestawienie obu tych regulacji prowadzi do wniosku, że obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest doprecyzowanie zgłaszanych naruszeń, tak aby nie miały one formuły otwartej, co mogłoby zmuszać Naczelny Sąd Administracyjny do czynienia domniemań odnośnie zakresu zarzutów i w rezultacie działania z urzędu niezgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a.

Przenosząc to na realia sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za niekompletne te podstawy skargi kasacyjnej, w których skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez zaniechanie odniesienia się do jej "konkretnych argumentów" skargi zwykłej oraz zarzuca zaniechanie kontroli zaskarżonego aktu z urzędu, jednakże zarazem w żadnym miejscu skargi kasacyjnej nie wskazuje nawet jakie "konkretne argumenty" ma na myśli, względnie jakie istotnie prawnie okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął. Zarzut naruszenia podniesiony w takiej otwartej formule nie może być uznany za usprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., z urzędu domyślać się jakie ewentualnie niewyartykułowane w skardze kasacyjnej kwestie mogły być pominięte i czy były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z powyższych powodów jako niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarżąca nie sprecyzowała, jakie okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien uwzględnić z urzędu.

Kompletna konstrukcyjnie jest natomiast ta część pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, która odnosi się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami postępowania stosowanymi przez organy, a więc art. 107 § 3 K.p.a. i art. 18 u.p.e.a. Ostatni z wymienionych tu przepisów przewiduje odpowiednie zastosowanie K.p.a. do postępowania egzekucyjnego, jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. Należy się zgodzić, że stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. (w zw. z art. 18 u.p.e.a.) postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym wymaga jego uzasadnienia spełniającego wymogi określone prawem.

Zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. wyartykułowany został już w skardze, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie się do niego odniósł. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniósł się szczegółowo do zarzutów zobowiązanej podniesionych w zażaleniu, lecz uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż zarzuty te okazały się niezasadne.

H. S. podaje w wątpliwość wypowiedź Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uważa, że skoro Wojewoda nie rozpoznał części zarzutów zażalenia, to przedwczesne jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że zarzuty te były niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmując do wiadomości logikę rozumowania skarżącej, zwrócić musi uwagę, że w skardze kasacyjnej nie wykazano, w jaki sposób naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 18 u.p.e.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Motywy skargi kasacyjnej odnoszące się do powyższych przepisów (zob. punkty 6-12 skargi kasacyjnej) są ogólne i precyzują jedynie, że – zdaniem skarżącej – zabrakło w toku sprawy wyjaśnienia, dlaczego ustalono określoną wysokość grzywny w celu przymuszenia i przyjęto obowiązek jej uiszczenia w określonym terminie. Trzeba jednak zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na stronach 8-10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku odniósł się do przesłanek określenia grzywny, w tym zwłaszcza nałożenia jej w określonej wysokości. Oznacza to, że te zagadnienia, które wyłuszczone zostały w motywach skargi kasacyjnej jako istotne, zostały przez Sąd pierwszej instancji rozpoznane, a Sąd wykazał, że w tym zakresie prawo nie zostało naruszone.

Oczywiście można się domyślać, że H. S. kwestionuje także wysokość grzywny w celu przymuszenia, a także termin jej uiszczenia. W tym miejscu trzeba jednak zwrócić skarżącej uwagę, że w skardze kasacyjnej nie przedstawiła zarzutów naruszenia prawa materialnego, w tym zwłaszcza art. 119 § 1 oraz art. 121 § 2 u.p.e.a. oraz nie wyartykułowała żadnych powodów, dla których uważa ona wydane postanowienia za błędne w płaszczyźnie materialnoprawnej. Fakt, że w skardze kasacyjnej przedstawiono zarzuty dotyczące braków uzasadnienia orzeczenia Sądu (art. 141 § 4 P.p.s.a.) i organu drugiej instancji (art. 107 § 3 w zw. z art. 18 u.p.e.a.), nie uprawnia Naczelnego Sądu Administracyjnego – w kontekście art. 183 § 1 P.p.s.a. – aby domniemywać jakich przepisów prawa materialnego niedostatki uzasadnień mogły dotyczyć, a już tym bardziej z urzędu przyjmować, że takie przepisy naruszono.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach podstaw kasacyjnych i uznając je za nieusprawiedliwione, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.