III SA/Gl 945/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-08-05	
Data wpływu	2019-10-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Barbara Brandys-Kmiecik
Barbara Orzepowska-Kyć
Iwona Wiesner /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6330 Status  bezrobotnego	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	I OSK 2803/20	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1265;  art. 33 i 34; Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. nr [...].	
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski decyzją z [...] r. nr [...] na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1265 ze zm. dalej: ustawa) w trybie art. 138 § 1 pkt Kodeksu postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2096, ze zm. dalej: kpa) po rozpatrzeniu odwołania A. W. (dalej: strona, skarżący) od decyzji Starosty [...] (dalej: organ I instancji) z [...]r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. na okres 120 dni.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Urząd Pracy w W. pismem z 25 marca 2020r. wezwał stronę do stawienia się w urzędzie 28 marca 2019r. celem przedłożenia propozycji pracy. Pismo to zawierało pouczenie, że w przypadku doręczenia wezwania po terminie wzywany winien zgłosić się w urzędzie w pierwszym dniu roboczym po doręczeniu wezwania. Niestawienie się w powyższym terminie i niepowiadomienie w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa spowoduje pozbawienie statusu bezrobotnego zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy.

Wezwanie to strona otrzymała 2 kwietnia 2019r., a stawiła się w urzędzie 9 kwietnia 2019r.

Zawiadomieniem z 29 kwietnia 2019r. strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie pozbawienia statusu osoby bezrobotnej, gdyż ustalono, że wezwanie zostało odebrane 2 kwietnia 2019r., a zatem stawiennictwo winno nastąpić 3 kwietnia 2019r.

Pismem z 14 maja 2019r. strona złożyła wyjaśnienia w sprawie powołując się na praktykę urzędu, gdzie sprawdzano datę doręczenia wezwania, a w przypadku braku zwrotnego potwierdzenia jego odbioru odsyłano stronę zobowiązując do kolejnego stawiennictwa za parę dni. Uprzedzając ta praktykę strona stawiła się 9 kwietnia 2019r. w skutek odebranego 2 kwietnia 2019r. wezwania.

Organ pierwszej instancji decyzją z [...] r. pozbawił stronę statusu osoby bezrobotnej ze względu na niestawiennictwo w urzędzie 3 kwietnia 2019r. wskazując jako podstawę prawną art. 33 ust. 3 ustawy. Odwołano się do niestawiennictwa strony 3 kwietnia 2019r. oraz nieusprawiedliwienia tego niestawiennictwa.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona odwołała się do swego stanowiska zajętego w sprawie wskazując na wezwanie do stawiennictwa bez zachowania terminów doręczenia przesyłki, na pomijanie możliwości wezwania telefonicznego.

Organ II instancji rozpoznając odwołanie nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia i utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że strona została uznana za bezrobotną z dniem [...]r., została prawidłowo pouczona o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej, obowiązku stawiennictwa na wezwanie urzędu w wyznaczonych terminach. Strona mimo tego nie stawiła się w wyznaczonym na dzień 28 marca 2019r. terminie, ani też w pierwszym dniu roboczym po odebraniu wezwania (3.04.2019r.), nie poinformowała w terminie 7 dni o usprawiedliwionych przyczynach niestawiennictwa. W toku wizyty 9 kwietnia 2019r. w urzędzie mimo trzykrotnego wezwania nie wskazała przyczyny niestawiennictwa (co potwierdza treść nagrania dokonanego przez stronę bez wiedzy i zgody urzędnika), a w odwołaniu powołała się na praktykę urzędu ponownego wzywania w przypadku braku zwrotnego potwierdzenia odbioru wezwania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu skargi podtrzymał dotychczasowa argumentacje w sprawie, a nadto podkreślił, że został wprowadzony w błąd dotychczasową praktyką organu (17.07.2018r.). Na rozprawie 5 sierpnia 2020 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, a nadto podkreślił, że organ nie wskazał podstaw ani powodów konieczności powtórnego stawiennictwa strony w urzędzie, co dezorganizowało jego życie osobiste. Skarżący stawiając się w urzędzie 9 lipca 2019r. dochował 7 dniowego terminu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Podkreślił bezpodstawność powoływania się na utrwaloną praktykę urzędu ponownego wzywania strony, gdyż w większości przypadków termin stawiennictwa był określany z wizyty na wizytę, a w przypadku wezwań listowanych skarżący stawił się w wyznaczonym terminie lub dniu następnym po otrzymaniu wezwania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydawania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 punkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, a to ze względów wskazanych poniżej.

Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązane są przy tym w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 771 k.p.a.). Dopiero bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ winien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Powyższe winno znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji organu, albowiem zgodnie art. 1073 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zdaniem Sądu tych standardów nie spełniają decyzje organów obu instancji w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu organy nie zbadały bowiem należycie okoliczności niestawiennictwa skarżącego dnia 3 kwietnia 2019 r. w PUP zgodnie z ciążącym na nim obowiązkiem. Tymczasem to właśnie te okoliczności odnoszą się do istoty sprawy, a która podniesiona została na etapie odwołania od decyzji organu I instancji, jak i w skardze, co jednak nie znalazło adekwatnego odzwierciedlenia w treści uzasadnienia decyzji.

Decyzje organów obydwu instancji wydane zostały na podstawie art. 33 ust. 4 punkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który stanowi, że starosta z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w punkcie 3, w zależności od liczby niestawiennictw.

Organy obu instancji przyjęły ziszczenie się warunków do pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego w oparciu o wskazaną powyżej regulację. Bezspornym jest, że skarżący nie stawił się w PUP 3 kwietnia 2019 r. mimo, że wezwanie do stawiennictwa odebrał 2 kwietnia 2019r. Stawił się natomiast 9 kwietnia 2019r. wskazując na dotychczasową praktykę powtórnego wzywania go do stawiennictwa po zwrocie potwierdzenia odbioru wezwania do organu. W ocenie organów skarżący nie usprawiedliwił w okresie do 7 dni tego niestawiennictwa. Ta okoliczność obligowała organy do wydania decyzji negatywnych dla skarżącego.

Stwierdzenie konieczności zastosowania wobec skarżącego wskazanej wyżej regulacji w okolicznościach sprawy było w ocenie Sądu niezasadne.

Jak wskazuje się w orzecznictwie (wyrok NSA z 21.06.2017 r. sygn. akt I OSK 2662/16, wszystkie powołane na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy nie odwołuje się do jakichkolwiek wyjaśnień co do przyczyny absencji w urzędzie pracy. Tym samym nie może ulegać wątpliwości, że nie każdy podany przez bezrobotnego powód może być uznany za "uzasadnioną przyczynę" niezgłoszenia się do organu zatrudnienia. Ustawa o promocji zatrudnienia nie definiuje wskazanego zwrotu; nie zawiera wskazań dotyczących sposobu interpretacji tego pojęcia. Treść tego niedookreślonego pojęcia musi ustalić organ stosujący prawo w oparciu o konkretny stan faktyczny danej sprawy. W orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że za uzasadnione przyczyny mogą być uznane tylko okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu i którym nie mógł zapobiec nawet przy dołożeniu należytej staranności.

Nie ulega zatem wątpliwości, że przesłanka uzasadnionych przyczyn wymaga zbadania, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Za gromadzenie i rozważnie materiału dowodowego w sprawie nie można uznać konstatacji organu, że skarżący nie stawił się w PUP, a przyczyny niestawiennictwa nie mogą być zakwalifikowane jako uzasadnione Rozstrzygnięcia organów należy zatem uznać za co najmniej przedwczesne. Należy natomiast zwrócić uwagę na okoliczność, że organy obu instancji nie dokonały wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy, w tym okoliczności, na które powoływał się skarżący dotyczące dotychczasowej praktyki organu ponownego wzywania w odstępie paru dni ze względu na konieczność uzyskania dostępu do zwrotnego potwierdzenia odbioru wezwania. Organ nie wskazał podstawy prawnej takich działań, a praktykę taką należało uznać za nieproporcjonalną w stosunku do ram zakreślonych powołaną wyżej regulacja ustawową.

Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że wezwanie osoby w statusie bezrobotnej ma na celu przedstawienie jej oferty zatrudnienia, a ponad to ma za zadanie sprawdzenie jej gotowości do pracy, dyspozycyjności. W orzecznictwie sądowym zwraca się jednakże uwagę (wyrok NSA z 31.05.2017 r. sygn. akt I OSK 2650/16), że tak zwana "gotowość do podjęcia pracy" nie może być rozumiana jako absolutny, rygorystyczny obowiązek obywatela wyczekiwania na wezwanie powiatowego urzędu pracy i stawienia się w każdym czasie bez względu na jego uwarunkowania chociażby rodzinne, zdrowotne. W tym kontekście organy winny przeanalizować sytuację skarżącego, z uwzględnieniem jego argumentacji. Terminy wynikające z ustawy o promocji zatrudnienia nie są jedynymi terminami, jakie wiążą osobę bezrobotną. Nie na wszystkie również okoliczności bezrobotni mają rzeczywisty wpływ (np. stan zdrowia swój, czy bliskich), co w pewnych sytuacjach może stanowić usprawiedliwienie przyczyn niestawiennictwa w PUP. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że organy badając podstawy usprawiedliwionego niestawiennictwa w PUP przyjmują szeroki zakres tych okoliczności, indywidualizując tę ocenę (np. konieczność zapewnienia ad hoc opieki nad siostrzenicą, gdy rodzice podjęli wcześniej inne zobowiązania, wyrok WSA w Poznaniu z 13.11.2019 r. sygn. akt II SA/Po 261/19). To organ odwoławczy akceptuje zakres okoliczności konwalidujących niestawiennictwo w PUP, a zatem w jego gestii jest ujednolicenie tej praktyki. W tym miejscu podkreślić trzeba, że skarżący zgłosił się w PUP w siedmiodniowym terminie określonym w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy i wskazał przyczyny swego stawiennictwa w takim właśnie terminie. Organ dokonując oceny tego zdarzenia nie wskazał podstawy prawnej ponownego wzywania skarżącego 17 lipca 2018r. z powodu braku zwrotnego poświadczenia odbioru. Z dokumentacji towarzyszącej temu zdarzeniu nie wynika, jaki był powód powtórnego zobowiązania skarżącego do stawiennictwa. Należy również zwrócić uwagę na treść art. 33 ust. 1 ustawy, który to na organ nakłada obowiązek wyznaczenia terminu stawiennictwa w PUP.

Podkreślić jednak należy, że zasadą jest konieczność stawiennictwa osoby bezrobotnej na każde wezwanie organu, a odstępstwo od tej zasady stanowi absolutny wyjątek. Nie do zaakceptowania jest praktyka stosowana przez skarżącego, również w toku postępowania sądowego rejestrowania przebiegu rozmów, czynności, rozprawy bez wiedzy i zgody osób uczestniczących w tych czynnościach, tym bardziej, że stosowne przepisy prawa (np. art. 102 p.p.s.a.) pozwalają na dokonanie w sposób formalny takiej rejestracji. Kwestie związane z możliwością nagrywania przebiegu rozprawy pozostają do decyzji Sądu. a przepis art. 102 p.p.s.a. skierowany jest do Sądu, a nie do strony. Dotyczy bowiem sytuacji, w której to Sąd, a nie strona chce utrwalać przebieg posiedzenia za pomocą aparatury dźwiękowej.

W niniejszej sprawie organy nie poczyniły w tym kierunku żadnych ustaleń, co musiało skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą miały na uwadze powyżej przedstawione wskazania i dokonają oceny okoliczności obrazujących przyczyny usprawiedliwiające nieobecności w wyznaczonym dniu.

W toku postępowania sądowego, na wniosek skarżącego ustanowiono pełnomocnika z urzędu w osobie adw. M.B. Skarżący domagał się jednak ustanowienia w jego miejsce radcy prawnej A.M. (k.19a.s.). Pismem z 12 maja 2020r. Sąd poinformował skarżącego o zasadach zmiany osoby wyznaczonego pełnomocnika. Na rozprawie 5 sierpnia 2020r. skarżący wniosek podtrzymał, a przewodniczący pouczył go o zasadach wyznaczania pełnomocników z urzędu, finalnie skarżący zaakceptował udział wyznaczonego mu pełnomocnika w postępowaniu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na mocy art. 145 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ja decyzje organu pierwszej instancji.