II GSK 50/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-04-28	
Data wpływu	2008-01-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Janusz Zajda
Magdalena Bosakirska
Urszula Raczkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym	
Hasła tematyczne	Transport	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 1763/06	
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 7,  art 15, art. 77 § 1, 68 § 2 i art. 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 125 poz 874; art. 74; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1763/06 w sprawie ze skargi T. R.– F. –H. –U. "A."s.c. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1763/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz utrzymaną nią w mocy decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2006 r., a ponadto orzekł, że przedmiotowe decyzje nie podlegają wykonaniu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...], wydaną w powołaniu na art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, art. 40c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze. zm.), art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.), § 1 - 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262, ze zm.), załącznik 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 marca 2005 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwie lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim (Dz. U. Nr 55, poz. 486), nałożył na przedsiębiorcę - T. R. FHU A. s.c. z siedzibą w Ł. karę pieniężną w kwocie 3000 zł. za przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś pojazdu o 2,32 tony. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] grudnia 2005 r. w miejscowości S. na drodze krajowej nr 92 zatrzymano do kontroli drogowej i ważenia kierowany przez T. R. zespół pojazdów składający się z ciągnika siodłowego RENAULT o nr rej. [...] i naczepy SAMRO o nr rej. [...]. W wyniku ważenia ustalono, że rzeczywisty nacisk na pojedynczą oś napędową pojazdu ciągnącego wynosił 10,32 tony i w protokole kontroli z dnia [...] grudnia 2005 r. stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku o 0,32 tony.

W toku postępowania przed organem I instancji pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. oznaczonym jako postanowienie, poinformowano stronę o potrzebie uzyskania opinii prawnej z biura prawnego urzędu organu II instancji "dotyczącej przebiegu drogi krajowej nr 92 oraz obowiązujących dopuszczalnych nacisków osi na tej drodze". Kolejnym pismem z dnia [...] marca 2006 r. oznaczonym jako postanowienie poinformowano skarżącego o zmianie ustaleń zawartych w protokole kontroli drogowej co do obowiązującego w miejscu kontroli dopuszczalnego nacisku osi, który wynosi nie 10 lecz 8 ton i związanego z tym zwiększenia o 2 tony ustalonego w protokole kontroli przekroczenia tego nacisku.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania T. R., decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., wydaną w powołaniu na art. 61 ust. 1 i 11, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, art. 13g ust. 1 oraz art. 40c ust. 1, art. 41 ust. 4, 5 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, oraz załącznik do tej ustawy (Ip. 6 pkt 7 lit d, e) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ podał, iż droga krajowa nr 92 w miejscowości S., na której dokonano kontroli drogowej, została zakwalifikowana, na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, do dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku na oś pojedynczą do 8 ton. Kontrola wykazała w prowadzonym przez T. R. pojeździe samochodowym nacisk na oś wynoszący 10,32 tony.

Zgodnie z art. 13g ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych za przewóz pojazdem ponadnormatywnym bez zezwolenia pobierane są kary pieniężne, których wysokość określona została w załączniku nr 2 do tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutu braku odpowiedniego oznakowania drogi, organ stwierdził, iż brak ten nie ma znaczenia, gdyż dopuszczalny nacisk nie wynika z oznaczenia, a "kierowca poruszając się po danej drodze, bez względu na długość odcinka tej drogi, który ma zamiar pokonać, musi przestrzegać ograniczeń, które są dla tej drogi wyznaczone przepisami ustawy o drogach publicznych."

T. R. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w uzasadnieniu podając, że w protokole kontroli uznano, iż dopuszczalny nacisk osi pojazdu na drogę wynosił 10 ton i w związku z tym przekroczenie nacisku na oś ustalono na poziomie 0,32 t. Dopiero w wyniku interpretacji Dyrektora Biura Prawnego w Głównym Inspektoracie Transportu Drogowego ustalono, że maksymalny dopuszczalny nacisk osi pojazdu na tym odcinku drogi wynosi 8 t, co w konsekwencji spowodowało naliczenie kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Ponadto skarżący powołał się na brak właściwego oznakowania drogi informującego, że mogą się po niej poruszać pojazdy o nośności do 8 ton.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że podstawę nałożenia kary pieniężnej stanowiły ustalenia dokonane podczas kontroli (ważenia) pojazdu na drodze nr 92 w miejscowości S..

Sąd stwierdził, że w aktach sprawy znajdują się trzy protokoły z zatrzymania i kontroli pojazdu, wszystkie noszą tę samą datę, tj. [...] grudnia 2005 r. Protokoły podają natomiast różne godziny kontroli, a zwłaszcza ustalają różne wysokości przekroczenia nacisku pojedynczej osi napędowej przedmiotowego zespołu pojazdów na drogę nr 92. Wedle protokołu z godziny 15:55:13 przekroczenie wynosiło 5,39 kN, według protokołu z godziny 16:05:33 przekroczenie wynosiło 3,23 kN, zaś w protokole z godziny 16:48 przekroczenie wynosiło 0,32 tony. Jak wynika z akt sprawy, ostatni z wymienionych protokołów został rzeczywiście sporządzony dnia [...] grudnia 2005 r, zaś pozostałe sporządzono (z ta samą datą) już po zawieszeniu i wznowieniu postępowania i po wyjaśnieniu dopuszczalnego nacisku osi na przedmiotowym odcinku drogi nr 92.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego mają charakter szczególny, gdyż nie stwarzają właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło zdarzenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. Ustawa nie określa jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność (możliwość odstąpienia od wymierzenia kary) bądź prowadzących do jej ograniczenia.

W zarysowanym mechanizmie odpowiedzialności podstawowe znaczenie mają ustalenia dotyczące stanu faktycznego, stwierdzone w toku kontroli. Zasadniczo bowiem jedynie na tym etapie postępowania, jeżeli jest ono prowadzone prawidłowo, strona ma możliwość wpływu na ocenę, czy nastąpiło określone naruszenie przepisów powołanej wyżej ustawy oraz na kwalifikację tego przekroczenia.

Sąd I instancji podniósł, iż w rozpatrywanej sprawie strona wykorzystała swoje uprawnienia protestując jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji przeciwko zmianie kwalifikacji prawnej stwierdzonego naruszenia, sprowadzającej się w istocie do ustalenia innego dopuszczalnego obciążenia przedmiotowego odcinka drogi nr 92 w miejscowości S., niż stwierdzono to w pierwszym protokole. Strona motywowała swój sprzeciw brakiem oznakowania drogi nr 92 znakiem drogowym B-19, informującym o zakazie poruszania się pojazdów o dopuszczalnym nacisku osi ponad 8 ton.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. kontrola była przeprowadzona w sposób niewłaściwy, a przeprowadzający ją inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego nie byli przygotowani do jej przeprowadzenia. W szczególności nie mieli oni wiedzy o dopuszczalnym obciążeniu przedmiotowego odcinka drogi i tym samym nie mieli punktu odniesienia dla przeprowadzenia takiej kontroli, gdyż nie byli w stanie stwierdzić wielkości dokonanego przekroczenia.

W ocenie Sądu nie było żadnych podstaw prawnych do uznania wielkości dopuszczalnego obciążenia na przedmiotowym odcinku drogi nr 92, związanego z klasyfikacją tej drogi, za zagadnienie prejudycjalne, mogące skutkować zawieszeniem postępowania w rozpatrywanej sprawie.

W konsekwencji, w wyniku przeprowadzonej - i w sposób oczywisty nieuprawnionej - weryfikacji wyników kontroli, polegającej na prostym określeniu dopuszczalnego obciążenia odcinka przedmiotowej drogi w miejscowości S., przy którym zlokalizowano punkt kontrolny, przygotowano kolejne protokoły kontroli, które nie mają w istocie żadnej mocy dowodowej.

Sąd I instancji wskazał, że Główny Inspektor Transportu Drogowego w zaskarżonej decyzji w zasadzie nie odniósł się do przedstawionych wyżej faktów, skupiając uwagę jedynie na prawidłowości zakwalifikowania przedmiotowego odcinka drogi nr 92 w miejscowości S. jako drogi, na której maksymalny dopuszczalny nacisk osi pojazdu wynosi 8 ton, co w konsekwencji powinno było spowodować - zdaniem tego organu prawidłowo - naliczenie kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. W związku z powyższym zakres kontroli przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przez organ drugiej instancji był w niedopuszczalnym stopniu ograniczony.

W konkluzji Sąd stwierdził, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd zauważył, że organ nie odniósł się do zarzutu strony dotyczącego braku oznakowania tego odcinka drogi, wskazującego na jej dopuszczalne obciążenie. Brak ten miał w sprawie istotne znaczenie, gdyż utrudnił również organom kontroli stwierdzenie wielkości dokonanego naruszenia.

Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, iż organy naruszyły powyższe przepisy postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, a w szczególności tego, jaki był rzeczywisty nacisk na osi pojazdu oraz dozwolony nacisk na osie na drodze, po której poruszał się skarżący, a także poprzez sprzeczność poczynionych ustaleń; a także w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. i art. 68 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie treści protokołu z kontroli z dnia [...] grudnia 2005 r. co do faktów, które urzędowo stwierdzał, a jednocześnie niezasadne przyznanie mu mocy co do ustaleń prawnych w sprawie, oraz uznanie za protokoły dokumentów pozbawionych tej cechy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu orzeczenia wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia, a w szczególności na czym polegać miało naruszenie art. 15 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

3) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nie dokonanie oceny stanu faktycznego na podstawie całości zebranych w sprawie dowodów.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podał, że wyjaśniono ponad wszelką wątpliwość, iż w miejscu gdzie dokonywany był przewóz, zgodnie z obowiązującymi przepisami wykonawczymi do ustawy o drogach publicznych, dopuszczalne było wykonywanie przewozów pojazdami o naciskach na pojedynczą oś do 8 ton (art. 41 ust. 6 ustawy o drogach publicznych).

W wyniku przeprowadzonej kontroli polegającej na zmierzeniu nacisku na oś pojazdu sporządzono protokół, przy czym w aktach znajduje się jeden tylko dokument spełniający wymogi art. 68 § 2 k.p.a., który może być uznany w świetle prawa za protokół (tj. zawierający podpis kontrolowanego kierowcy). Co prawda zawiera on błędne ustalenie prawne, że w miejscu dokonywania kontroli obowiązywała "zwiększona" norma nacisku na oś w wysokości 10 t, tym niemniej wskazuje, jaki był rzeczywisty nacisk na oś i wynosił on 10,32 ton. Karę zatem obliczono prawidłowo w kwocie 3.000 zł, co było wynikiem sumy kwot :1.200 zł, za przekroczenie nacisku pojedynczej osi powyżej 9 ton, do 9,5 ton -1.200 zł oraz 2 razy po 900 zł za każde rozpoczęte przekroczenie powyżej 9,5 (1.200 +900+900 = 3.000), mimo iż w wyniku błędu rachunkowego w uzasadnieniu wskazano że przekroczenie nacisku na oś wynosiło 4,321 tony podczas gdy w rzeczywistości wynosiło ono 2,321 tony.

Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego powyższe okoliczności pozwalające na ustalenie zgodnie z zasadą prawdy materialnej, jaki był rzeczywisty stan rzeczy zostały przez Sąd Wojewódzki pominięte. Sąd I instancji potraktował materiał sprawy pobieżnie, koncentrując się wyłącznie na uchybieniach organów administracji. Wytknięto sporządzenie post factum dwóch dokumentów, które mylnie uznano za protokoły i które stwierdzać miały jakoby inne wartości niż w protokole z dnia kontroli. Dokumenty te, sporządzone po kontroli są jakąś próbą rektyfikacji protokołu z kontroli, w zakresie określenia kategorii drogi, tym niemniej za protokoły być uznane nie mogą, jako że brak na nich podpisu kontrolowanej osoby i sporządzone były już po czasie kontroli. Jak stwierdza Sąd Wojewódzki nie mają żadnej mocy dowodowej. Jednakże na podstawie dokumentów, którym odmówiono jakiejkolwiek wartości dowodowej, podważa się dowód urzędowy - protokół z kontroli. Sprzeczność w rozumowaniu Sądu jest tu oczywista i dowodzi pobieżnego potraktowania akt sprawy.

Kasator podkreślił, że postępowanie administracyjne, choć bez wątpienia dotknięte było pewnymi wadami, to jednak wady te nie były na tyle doniosłe, ażeby uznać, że nie wyjaśniono istotnych okoliczności sprawy i mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zarówno z protokołu z kontroli, jak późniejszego stanowiska samej strony wynika, że przekroczenie nacisków na oś miało miejsce i wartość tego przekroczenia jest znana, a tym samym wielkość kary obliczono prawidłowo. Ustalono zatem wszelkie fakty zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, to co Sąd uznał za nieistotne, stanowiło o istocie całej sprawy. Była to kategoria drogi, którą poruszał się pojazd i kwestia skąd przedsiębiorca powinien czerpać co do tego wiedzę, czy ze znaków drogowych, czyli z przepisów traktujących o pojazdach "wielkotonażowych". W tej kwestii Sąd w ogóle się nie wypowiedział, choć skarżący cały czas podnosił tę kwestię, jako okoliczność ekskulpującą i tym samym zwalniającą go od odpowiedzialności prawnej za niesporny delikt. Co więcej, wadliwie Sąd przypisuje naruszenia, których organ nie popełnił. Sąd I instancji twierdzi, że organ do powyższych zarzutów skarżącego się nie ustosunkował. Jednakże organ jasno wyartykułował, iż przedsiębiorca wiedzę co do kategorii dróg, którymi wykonuje przewóz powinien czerpać z przepisów prawa administracyjnego - o drogach, a nie znaków drogowych ustawianych na mocy Prawa o ruchu drogowym, które określają organizację ruchu. Autor skargi kasacyjnej podniósł także, że profesjonalny licencjonowany przewoźnik nie jest "przeciętnym użytkownikiem dróg", za jakiego się skarżący uważa, tylko profesjonalistą w tym względzie.

Kasator nie zgadza się z twierdzeniem Sądu I instancji jakoby naruszono zasadę dwuinstancyjności. Brak co do tego jakiegokolwiek zrozumiałego wywodu prawnego. Z uzasadnienia nie sposób też wyczytać, dlaczego naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W związku z powyższym uzasadnienie sporządzono z naruszeniem art. 141 § 3 p.p.s.a. i nie sposób ocenić, czym w istocie kierował się Sąd I instancji uchylając zaskarżone decyzje. Wydaje się, że u podstaw orzeczenia legła dezaprobata co do działań faktycznych podejmowanych przez inspektorów. Choć może i słuszna, z organizacyjnego punktu widzenia, to jednak pozbawiona jest ona znaczenia prawnego, skoro z zebranych dowodów można bez większego trudu ustalić stan faktyczny sprawy, a strona go nie kwestionowała.

Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego nieporozumieniem jest przypisywanie ustaleniom zawartym w formularzu protokołu cechy źródła prawa. Protokół służy do dokumentowania faktów, w sprawie niniejszej nacisku na oś, dlatego zawarcie tam twierdzenia jaka jest ta dopuszczalna wartość w miejscu kontroli, w sytuacji gdy wynika to wprost z prawa bezwzględnego, nie wywołuje skutków prawnych. Ustalenie to należy do sfery prawa, a nie faktów. Rozróżnienia tego zdaje się nie dostrzegać Sąd I instancji, skoro za wadę dyskwalifikującą protokół z kontroli, uważa mylne oznaczenie prawej kategorii drogi. Kwestię tę wyjaśniono przecież w toku postępowania, a Sąd jej nie zakwestionował.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. R. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i dlatego istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04, LEX nr 146732).

Przypomnienie zasad, jakie winny być stosowane przy formułowaniu skargi kasacyjnej było konieczne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do formułowania we własnym zakresie domniemań, co do podstaw kasacji i ich uzasadnienia.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie oparta została wyłącznie na drugiej podstawie kasacyjnej, to jest na naruszeniu przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż jest on nietrafny i nie uzasadnia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Kasator zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. "poprzez niezasadne uznanie, iż organy naruszyły powyższe przepisy postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, a w szczególności tego, jaki był rzeczywisty nacisk na oś pojazdu oraz dozwolony nacisk na oś na drodze, po której poruszał się skarżący, a także poprzez sprzeczność poczynionych ustaleń". Naruszenie wymienionego przepisu ustawy procesowej przez niewłaściwe zastosowanie, nastąpiło w ocenie kasatora także w związku z art. 68 i 76 § 1 k.p.a., przez nie uwzględnienie treści protokołu z kontroli z dnia [...] grudnia 2005 r. co do faktów, które urzędowo stwierdzał, a jednocześnie niezasadne przyznanie mu mocy co do ustaleń prawnych w sprawie, oraz uznanie za protokoły dokumentów pozbawionych tej cechy.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku brak jest stwierdzenia, iż naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. nastąpiło poprzez nie ustalenie, jaki był rzeczywisty nacisk na oś pojazdu oraz dozwolony nacisk na oś na drodze, po której poruszał się skarżący oraz poprzez sprzeczność poczynionych ustaleń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną decyzję wskazał natomiast na zasadnicze znaczenie ustaleń stanu faktycznego, dokonanych podczas kontroli. Stwierdził, iż kontrola była przeprowadzona w sposób niewłaściwy, a przeprowadzający ją inspektorzy nie byli przygotowani do jej przeprowadzenia, w szczególności nie mieli wiedzy o dopuszczalnym obciążeniu przedmiotowego odcinka drogi, a tym samym nie mając punktu odniesienia do takiej kontroli nie byli w stanie stwierdzić wielkości przekroczenia w stosunku do dopuszczalnego obciążenia nacisku pojedynczej osi napędowej zespołu pojazdów. Zasadnie zauważył Sąd I instancji, że organ odwoławczy dokonał kontroli instancyjnej decyzji w ograniczony sposób, skupiając się przede wszystkim na prawidłowości zaklasyfikowania drogi nr 92 w miejscowości S., jako drogi na, której maksymalny dopuszczalny nacisk osi pojazdu wynosi 8 ton, a nie odniósł się do uchybień postępowania na etapie przeprowadzania kontroli: braku przygotowania inspektorów Transportu Drogowego do przeprowadzenia kontroli, błędnej kwalifikacji stwierdzonego naruszenia, faktu sporządzenia post factum dwóch projektów protokołów i ich antydatowania.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji co do dostrzeżonych przez ten Sąd naruszeń przez organy administracji przepisów postępowania, zarówno co do prowadzenia kontroli, jak i dalszego postępowania związanego z wymierzeniem kary pieniężnej.

Należy wskazać, wyraźniej niż uczynił to Sąd I instancji, na wagę i znaczenie ustaleń faktycznych dokonanych w toku kontroli, znajdujących oparcie w dowodzie, w postaci protokołu z kontroli. Sporządzenie takiego dokumentu znajduje umocowanie w art. 74 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). W myśl powołanego przepisu z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, a jego kopię doręcza się kontrolowanemu (ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Do protokołu kontroli, kontrolowany może wnieść zastrzeżenia (ust. 2). Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego odnotowuje się w protokole (ust. 3).

Protokół z kontroli drogowej winien odpowiadać wymaganiom z art. 68 k.p.a. Jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania, stanowi dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Wspomniany protokół, jako dokument urzędowy, korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia. Orzecznictwo sądowe przywiązuje istotne znaczenie do funkcji dowodowej protokołu z kontroli drogowej (por. wyrok WSA w W. z 8 września 2005 r., VI SA/Wa 1224/04 (LEX nr 205475).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż ustalenia protokołu z kontroli drogowej, sporządzonego przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego z udziałem przedstawiciela przewoźnika, dotyczące naruszenie przez przewoźnika przepisów ustawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy zagrożone jest to sankcją w postaci administracyjnej kary pieniężnej, wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego, pod względem stanu faktycznego i prawnego. Toteż, jeżeli organ Inspekcji Transportu Drogowego zamierzałby rozszerzyć zakres stawianych zarzutów (np. przez ustalenie większego niż w protokole kontroli przekroczenia nacisku na oś), a to na potrzeby nałożenia na przewoźnika dalej idących sankcji, niż to wynika z ustaleń stwierdzonych w protokole, powinien wówczas spowodować sporządzenie dodatkowego protokołu, z udziałem przedstawiciela przewoźnika, o ile oczywiście taka możliwość wchodzi jeszcze w grę, na przykład nie została naruszona substancja ładunku (przesyłki). Taki protokół nie został sporządzony w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy.

Brak jest natomiast podstaw prawnych do zmiany ustaleń zawartych w protokole kontroli w inny sposób, niż ewentualne sporządzenie w trybie art. 74 ustawy o transporcie drogowym protokołu weryfikującego. Nie można tego uczynić jednostronnie. Procedura administracyjna nie przewiduje by sprawa ustaleń stanu faktycznego lub ich zmiany mogła być rozstrzygana w drodze postanowienia (art. 123 k.p.a.).

Autor skargi kasacyjnej uważa, że skoro protokół służy do dokumentowania faktów, to nieprawidłowe oznaczenie w protokole dopuszczalnego nacisku osi pojazdu w miejscu kontroli nie powinno dyskwalifikować protokołu, gdyż "użycie niewłaściwego formularza protokołu nie przekreśla jego wartości, jeśli ma minimalne cechy takiego dokumentu".

Argumentacja ta jest chybiona, gdyż z zestawienia rzeczywistego nacisku na oś z dopuszczalnym, wynika wielkość przekroczenia i jest ona podstawowym elementem stanu faktycznego, od którego zależy wysokość kary pieniężnej. Nadto podnieść należy, że zapisy w protokole nie wynikały z użycia niewłaściwego formularza, lecz z niewiedzy kontrolującego w zakresie obowiązującego w miejscu kontroli (gdzie ustawiono stały punkt pomiarowy) dopuszczalnego maksymalnego nacisku osi. Jest oczywiste, że tego rodzaju dane winny być znane kontrolującemu w momencie przystępowania do kontroli, a skoro nie były to negatywne tego skutki, nie powinny obciążać przewoźnika.

Sąd uchylając zaskarżoną decyzję dokonał przede wszystkim oceny sposobu przeprowadzenia kontroli i niekompetencji inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. W niniejszej sprawie zarówno przedsiębiorca jak i kontrolujący go inspektorzy przeświadczeni byli, iż na przedmiotowym odcinku drogi maksymalny dopuszczalny nacisk na pojedynczą oś pojazdu wynosi 10 ton. Dopiero po kontroli, zakończonej obustronnie podpisanym protokołem stwierdzającym przekroczenie, organ I instancji podjął działania zmierzające do ustalenia obowiązującego dopuszczalnego nacisku osi pojazdu. Pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. oznaczonym jako postanowienie, poinformowano stronę o potrzebie uzyskania opinii prawnej z biura prawnego urzędu organu II instancji "dotyczącej przebiegu drogi krajowej nr 92 oraz obowiązujących dopuszczalnych nacisków osi na tej drodze".

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sytuacja w której organ I instancji przed wydaniem decyzji zasięga opinii organu wyższego stopnia (odwoławczego), co do ustaleń istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a).

Z całą stanowczością należy także stwierdzić, iż arogancją, nie do pogodzenia z zasadą praworządności i z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 7 i 8 k.p.a.) jest wymaganie od przewoźnika w powołaniu na jego profesjonalizm, takiej wiedzy w zakresie prawa, jakiej nie mają funkcjonariusze działający w ramach organów państwa. Odnośnie do wymienionych powyżej zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, w doktrynie przyjmuje się, iż zasady te nie mają być wcale tylko instrukcyjnym zaleceniem dla praktyki albo wskazówkami "dobrej administracji", a więc wytycznymi o charakterze organizacyjnym, pozaprawnym. Przeciwnie, w perspektywie k.p.a. wszystkie one mają być normami prawnymi, wobec czego ich naruszenie ma być traktowane jako naruszenie prawa, a co za tym idzie naruszeniem praworządności. Oczywiście, ma to bardzo istotne konsekwencje prawne, gdyż dzięki temu organy powołane do czuwania nad legalnością nie tylko mogą, lecz powinny kontrolować stosowanie wszystkich tych zasad jako norm prawnych (vide: S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, s. 889).

Chybiony jest także kolejny postawiony w skardze kasacyjnej zarzut polegający na naruszeniu art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu orzeczenia wyjaśnienia podstawy prawnej, a w szczególności, na czym miało polegać naruszenie art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu można skutecznie zarzucać wtedy, gdy Sąd I instancji nie zawrze w uzasadnieniu wskazanych przez ustawodawcę elementów albo, jeśli poszczególne składniki uzasadnienia nie są sformułowane w sposób wyczerpujący. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest natomiast przydatny jako instrument kwestionowania stanowiska Sądu w części odnoszącej się do sfery ustaleń faktycznych, w tym oceny dowodów. Tymczasem z treści zarzutu nie wynika by twierdzono, że uzasadnienie wyroku nie zawiera któregoś z elementów, jakie ustawodawca określa wart. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawienie zarzutów skargi wraz z odniesieniem się do nich przez Sąd I instancji wskazuje na spełnienie wymogów przewidzianych w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do przedstawienia stanu sprawy i zarzutów skargi.

Wbrew twierdzeniom skargi, uzasadnienie wyroku w dostatecznym stopniu wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja Sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności.

Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny stanu faktycznego na podstawie całości zebranych w sprawie dowodów, gdyż kasator nie wskazuje jakiego dowodu (dowodów) nie wziął pod uwagę Sąd kontrolując decyzję co do jej zgodności z prawem w aspekcie zbierania i oceny materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny, o czym była mowa wyżej, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt FSK 155/04, Lex nr 129843; z dnia 26 października 2004 r. sygn. akt OSK 773/04, Lex nr 164460; z dnia 22 listopada 2004 r. sygn. akt 884/04, Lex nr 286859; z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt FSK 1289/04, Lex nr 147753; z dnia 26 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1436/04, Lex nr 236857; z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt FSK 383/05, Lex nr 187517 i wiele innych).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanie przez Sąd I instancji wniosku o niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem nastąpiło po wnikliwej ocenie zaskarżonej decyzji w kontekście niedopełnienia przez organy administracji prawidłowego sposobu dokonania kontroli i na jej podstawie orzeczenia o karze pieniężnej. Wprawdzie motywy zaskarżonego wyroku nie zawierają wskazań co do dalszego postępowania, ale zaskarżone orzeczenie mimo tego braku odpowiada prawu, a wskazania te wynikają z oceny prawnej zawartej w motywach niniejszego wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.