III OSK 265/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-19	
Data wpływu	2023-02-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Olga Żurawska - Matusiak
Paweł Mierzejewski
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 604/22	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 5 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 604/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] z dnia 10 lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na rzecz [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 604/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej także jako: "wnioskodawca", "Stowarzyszenie", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Spółka", "organ") z dnia 10 lutego 2022 r., nr [...] przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: oddalił skargę.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2022 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Spółki o udostępnienie informacji w zakresie: 1) informacji o tym, czy Spółka była partnerem/sponsorem organizowanego przez [...] S.A. [...], który odbył się 31 grudnia 2021 r. oraz 2) skanu umowy dot. partnerstwa/sponsoringu ww. wydarzenia.

W piśmie z dnia 25 stycznia 2022 r., nr [...] Spółka poinformowała, że była partnerem wskazanego w pkt 1 wniosku wydarzenia. W zakresie pkt 2 wniosku wyjaśniła natomiast, że odniesie się do niego w decyzji administracyjnej wydanej po uzupełnieniu braków formalnych wniosku. Jednocześnie pismem z dnia 25 stycznia 2022 r., nr [...] Spółka wezwała Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, poprzez jego podpisanie podpisem własnoręcznym lub elektronicznym.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 2 lutego 2022 r. (doręczonym Spółce w dniu 7 lutego 2022 r.) Stowarzyszenie uzupełniło braki formalne wniosku w tym zakresie.

Spółka decyzją z dnia 10 lutego 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p.") w zw. z art. 104 k.p.a., w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. 2020 poz. 1913), odmówiła udostępnienia Stowarzyszeniu informacji publicznej w zakresie pkt 2 wniosku z dnia 12 stycznia 2022 r.

Spółka powołała się na ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Spółka stwierdziła, że wnioskowana informacja dotycząca umowy na realizację wzajemnych świadczeń promocyjnych związanych z wydarzeniem "[...]" zawarta z [...] S.A. to szczególnie chronione informacje handlowe, które w jednoznaczny sposób posiadają wartość gospodarczą i ich ujawnienie przez Spółkę wraz z wynikającymi z nich szczegółami dotyczącymi wartości wyceny świadczeń promocyjnych może negatywnie wpłynąć na pozycję Spółki na rynku w przypadku negocjacji handlowych przyszłych umów z podmiotami zewnętrznymi.

Spółka wyjaśniła nadto, że wnioskowane informacje w zakresie ww. umowy odnoszą się do informacji handlowych zawierających szczegółowe dane organizacyjne i biznesowe również [...] S.A., w tym do tworzenia i rozpowszechniania audycji rozrywkowych oraz dają pewien obraz sytuacji tego przedsiębiorstwa. W ocenie Spółki, powyższe w sposób oczywisty uzasadnia poddanie ww. informacji szczególnej ochronie. Dane te stanowią bowiem informacje, które w jednoznaczny sposób stanowią wartość gospodarczą i ich ujawnienie przez Spółkę może negatywnie wpłynąć na pozycję Spółki oraz [...] S.A. Potencjalne wykorzystanie takich danych przez podmioty konkurencyjne mogłoby bowiem zagrozić ich interesom z tego względu, że ww. kontrahenci nie mieliby możliwości uzyskania tożsamych informacji od podmiotów prowadzących konkurencyjną działalność. Jednocześnie Spółka podkreśliła, że ujawnienie informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa mogłoby skutkować także roszczeniami wobec Spółki. Zaznaczając przy tym, że przedsiębiorstwo prowadzone przez [...] S.A. w formie spółki prawa handlowego jest samodzielną, samorządną i samofinansującą się jednostką organizacyjną prowadzącą komercyjną działalność gospodarczą nastawioną na zysk.

Nadto, w odniesieniu do przesłanek pozwalających uznać dane informacje za tajemnicę przedsiębiorstwa, Spółka wskazała na podjęcie przez przedsiębiorcę działań niezbędnych do zachowania ich w poufności. Wyjaśniła, że na etapie postępowania prowadzonego wskutek złożonego wniosku oraz przed udzieleniem odpowiedzi na ten wniosek, zwróciła się do [...] S.A. z prośbą o przedstawienie stanowiska co do możliwości udostępnienia żądanej informacji. W odpowiedzi na powyższe [...] S.A. poinformowała o braku zgody na ujawnienie ww. umowy, która stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. [...] S.A. podkreśliła jednocześnie, że informacje objęte ochroną jako tajemnica przedsiębiorstwa dotyczące umowy, nie są powszechne znane lub nie są łatwo dostępne.

Wobec powyższego Spółka uznała, że dane, których udostępnienia domaga się Stowarzyszenie, wypełniają przesłanki warunkujące zakwalifikowanie ich jako tajemnicę przedsiębiorstwa [...] S.A. oraz Spółki. Umowa jest bowiem poufna i nieujawniona do wiadomości publicznej, ponadto posiada wartość gospodarczą dla [...], a także podjęte zostały zarówno przez [...] S.A., jak i przez Spółkę liczne działania celem zachowania poufności tych informacji.

Skargę na powyższą decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie, domagając się uchylenia w zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy udzielenia informacji wskazanych w pkt 2 wniosku.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Spółki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wniósł też o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z podanych dokumentów na fakty wskazane w uzasadnieniu pisma.

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 604/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie niniejszej nie było kwestią sporną, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oraz, że żądana we wniosku z dnia 12 stycznia 2022 r. informacja w postaci skanu umowy dotyczącej partnerstwa/sponsoringu organizowanego przez [...] S.A. [...], który odbył się 31 grudnia 2021 r., stanowi informację publiczną.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest natomiast kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.

Sąd przeanalizował treść umowy zawartej pomiędzy [...] S.A., a [...] S.A., na realizację wzajemnych świadczeń promocyjnych związanych z wydarzeniem "[...]". W treści tej umowy strony zawarły zastrzeżenie, że informacje przekazywane i wytworzone w trakcie realizacji umowy oraz warunki jej zawarcia i wykonywania, stanowią tajemnicę stron w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz zobowiązały się do zachowania tych informacji i materiałów w poufności w okresie obowiązywania umowy oraz po jej wygaśnięciu lub rozwiązaniu. Za niedotrzymanie zobowiązań w tym zakresie zostały natomiast zastrzeżone kary umowne, a także przewidziana możliwość dochodzenia odszkodowania na zasadach przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Umowa ta została także objęta wewnętrzną procedurą obowiązującą w [...] i wpisana do rejestru umów objętych klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa. Z powyższego wynika, że strony podjęły działania w celu zachowania w poufności informacji o warunkach zawartej umowy.

W ocenie Sądu, uzasadnione jest również stanowisko, że informacja o warunkach na jakich została zawarta przedmiotowa umowa ma dla [...] S.A. wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

[...] S.A. jest wprawdzie spółką prawa handlowego, której 100% akcji należy do Skarbu Państwa, ale jest jednocześnie podmiotem prowadzącym komercyjną działalność gospodarczą nastawioną na zysk.

[...], jako spółka prawa handlowego, nie należy do jednostek sektora finansów publicznych, a przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2022 poz. 1634) mają do niej zastosowanie jedynie w ograniczonym zakresie, w jakim wykorzystuje środki publiczne, lub dysponuje tymi środkami (art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy). Jak wyjaśniła [...] w odpowiedzi na skargę, umowa na realizację wzajemnych świadczeń promocyjnych zawarta z [...] S.A. nie była finansowana ze środków publicznych. Środki publiczne, które otrzymuje Spółka, głównie w formie dotacji, są przeznaczone wyłącznie na określone cele związane ze świadczeniem usług transportowych. Spółka zaznaczyła jednocześnie, że w ramach prowadzonych działań marketingowych, jest partnerem wielu wydarzeń o zasięgu ogólnokrajowym organizowanych przez różne podmioty.

Umowa zawarta przez [...] z [...] S.A. dotyczyła realizacji wzajemnych świadczeń promocyjnych związanych z wydarzeniem "[...]", a zatem w ocenie Sądu, należy zgodzić się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ujawnienie informacji dotyczących wartości wyceny wzajemnych świadczeń promocyjnych oferowanych przez strony tej umowy, może negatywnie wpłynąć na pozycję Spółki na rynku w przypadku negocjacji handlowych przyszłych umów z podmiotami zewnętrznymi dotyczących świadczenia tego typu usług promocyjnych.

Informacje zawarte w umowie posiadają zatem dla [...] wartość gospodarczą, a ich ujawnienie przez Spółkę może negatywnie wpłynąć na pozycję negocjacyjną zarówno Spółki, jak i [...] S.A. Jednocześnie, zgodnie z zapisami zawartymi w tej umowie, ujawnienie zawartych w niej informacji, objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, mogłoby skutkować roszczeniami wobec Spółki ze strony [...] S.A.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych ustaleń jako prawidłowe należy uznać stanowisko [...] S.A., że informacja w postaci skanu umowy zawartej przez Spółkę dotyczącej partnerstwa/sponsoringu organizowanego przez [...] S.A. [...], który odbył się 31 grudnia 2021 r., nie mogła zostać udostępniona z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Pomimo bowiem, że stronami tej umowy są [...] jako spółka Skarbu Państwa oraz [...] S.A. jako nadawca publiczny, to okoliczność ta nie wyłączała obowiązku badania, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w tym przepisie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło skarżące Stowarzyszenie zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a. art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji podmiotu pełniącego funkcje publiczne w sposób, który naruszę istotę tego prawa;

b. art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p.") w zw. z art. 11 ust. 2 i 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej: "u.z.n.k.") w zw. z art. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 ustawy z 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (dalej: "u.f.p."), poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że informacje objęte zakresem wniosku skarżącego 12 stycznia 2022 roku, jako informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy spełniają przesłanki odmowy udzielenia informacji w związku z ograniczeniem prawa do informacji publicznej, podczas gdy informacje objęte wnioskiem skarżącego nie mogą zostać uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa, a ponadto informacje te – jako dotyczące wydatkowania środków publicznych – stanowią informację jawną zgodnie z u.f.p.;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia, tj.:

a. art. 133 § 1 w. zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że środki finansowe służące finansowaniu przez organ działań marketingowych w związku z umową zawartą z [...] S.A., nie stanowiły środków publicznych, podczas gdy z akt sprawy nie wynika, aby oświadczenia składane przez organ w tym zakresie były udowodnione,

b. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd administracyjny, że organ w omawianej sprawie nie naruszył ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego, co mogłoby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji organu;

c. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję organu złożonej przez, na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że organ w sposób uzasadniony odmówił udzielenia informacji publicznej w sytuacji gdy w omawianym stanie faktycznym i prawnym nie zaszły przesłanki ograniczające możliwość udzielenia, a w konsekwencji wadliwe uznanie przez Sąd, że decyzja organu została wydana z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa;

d. art. 141 § 4 p.p.s.a. w ten sposób, iż uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd w sposób pobieżny odniósł się do zarzutów naruszenia przez organ przepisów postępowania podniesionych przez skarżącego w skardze na decyzję organu, faktycznie przedstawiając szczątkową argumentację faktyczną i prawną odnoszącą się do zasadności zarzutów podnoszonych przez skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak wskazano, ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22, CBOSA).

Najdalej idący zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania sprowadza się do uchybienia dyspozycji normy art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2718/23). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09).

Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niemożliwe jest także skuteczne kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Dodać także należy, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd I instancji odniósł się do materialnego i formalnego elementu tajemnicy przedsiębiorcy – Sąd I instancji wyjaśnił, jak należy je definiować i postrzegać, a ponadto wskazał powody, dla których poczynił co do nich pozytywne ustalenia w niniejszej sprawie. "Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Co więcej, również brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co istotne – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie" (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., II GSK 1073/22). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.

Natomiast o nieskuteczności zarzutu naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przemawia jego wadliwa konstrukcja. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684).

Niezależnie od powyższego wskazać również należy, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu bądź uwzględnieniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (...). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału, niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie może też zostać naruszony przez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę prawną okoliczności sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2025 r., III OSK 5450/21). Ponadto Sąd administracyjny, co do zasady, nie prowadzi postępowania dowodowego, ale sprawuje kontrolę legalności w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przez organy administracji publicznej. Kontrola ta opiera się w głównej mierze na ocenie czynności organu, w tym przeprowadzonego postępowania dowodowego, co pozwala następnie sądowi na stwierdzenie czy postępowanie to było przeprowadzone prawidłowo bądź nie, w tym czy nie naruszono reguł postępowania dowodowego. W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie wystąpiła.

Natomiast odnosząc się do wskazanego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., należy wyjaśnić, iż przepis ten przewiduje, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym związany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, CBOSA), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12, CBOSA), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12 i wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie wystąpiła.

Odnosząc się do kolejnego naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. wskazać należy, że kompetencja wynikająca z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. łączy się z przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a. Są to przepisy ogólne o charakterze kompetencyjnym stanowiące, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym kontrole wydanych przez nie decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie. Normy te określają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanych przepisów nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu rozstrzygnięcia sprawy przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08, pub. w Lex nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach lub wyjdzie poza przedmiot tej kontroli określony w § 2. Natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, pub. w Lex nr 2450637). Żadna z powyższych sytuacji nie zaistniała w tej sprawie. Dalej, wskazać należy, że strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia przepisów p.p.s.a. z zarzutem naruszenia przepisów k.p.a. kwestionując na tej podstawie prawidłowość odmowy udostępnienia informacji publicznej w związku z tajemnicą przedsiębiorstwa. Powiązanie ww. przepisów nie mogło okazać się skuteczne w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji. Dla skuteczności podważenia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do uznania za prawidłową wydaną w sprawie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a jej uzasadnienia za wystarczające konieczne było bowiem nie tylko przywołanie właściwej podstawy orzekania przez Sąd pierwszej instancji, tj. art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami k.p.a., ale przede wszystkim wskazanie odpowiednich przepisów postępowania zawierających unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym: "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. Tymczasem sprawa, której przedmiotem jest kwestia udostępnienia informacji publicznej, jest z tego względu sprawą specyficzną, bowiem dotyczy oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli organu, jakie jest właściwe dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., a przewidziana w u.d.i.p. forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej służy przede wszystkim zagwarantowaniu praw procesowych, w tym zwłaszcza prawa do odwołania na drodze administracyjnej. Z tego względu konieczna stała się wyraźna deklaracja ustawodawcy wyrażona w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. o dopuszczalności stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji dla skuteczności zarzutu wadliwego oddalenia skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej konieczne jest wskazanie na naruszenie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez zastosowanie w sprawie określonych przepisów k.p.a., z wyjaśnieniem, w jaki sposób odnoszą się one do specyfiki sprawy dostępu do informacji publicznej. Skoro rozpoznawana skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, to czyni to rozpatrywane zarzuty nieskutecznymi.

Przechodząc do ostatniego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji przyjął prawidłowy stan faktyczny sprawy zasadnie akceptując ustalenia poczynione przez organy w toku postępowania. Wszystkie okoliczności faktyczne istotne z perspektywy zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., który stanowił podstawę wydania kwestionowanej skargą decyzji zostały ustalone.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji.

Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Konstrukcja zarzutu naruszenia prawa materialnego, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji niezastosowanie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przemawia o jego wadliwości i bezzasadności. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska (tak: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 600/23, CBOSA). Autor skargi kasacyjnej nie sprostał temu wymogowi, co tym samym czyni podnoszony zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nieskutecznym.

Odnosząc się do drugiego (i zarazem ostatniego) zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 i 4 u.z.n.k. w zw. z art. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 u.f.p., zauważyć trzeba, że błędne (niewłaściwe) zastosowanie prawa materialnego na ogół jest wynikiem albo błędnej wykładni tego prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r., III OSK 102/21), albo wadliwych ustaleń faktycznych (por. np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2024 r., III OSK 1027/23). Może ono też mieć charakter niejako samoistny, jeżeli nieprawidłowość tkwi w samej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę wchodzącej w rachubę normy (por. np. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2638/23). Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie w ogóle nie sformułowało zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego. W tej sytuacji Sąd I instancji – ustaliwszy, że informacje objęte zaskarżoną decyzją stanowią tajemnicę Spółki – prawidłowo zastosował (w procesie kontroli działania organu) dyspozycję art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zarzut, o którym mowa, nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Nawiązując do treści tego zarzutu, w ramach której skarżąca kasacyjnie formułuje twierdzenie, że "informacje objęte wnioskiem skarżącego nie mogą zostać uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa" – warto zauważyć, iż zmierza ono w istocie do podważenia ustaleń faktycznych Sądu I instancji w zakresie elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy. Tymczasem "ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy" (tak: wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa stanowiska, jeśli idzie o rozumienie użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Zgodnie z pierwszym z nich, pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, o jakiej mowa wart. 5 ust. 2 u.d.i.p., utożsamia się z pojęciem tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak drugie stanowisko, zgodnie z którym pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zwiera art. 11 ust. 2 u.z.n.k. i przyjmuje się, że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, ale w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. Tajemnica przedsiębiorcy w istocie zawiera się w tajemnicy przedsiębiorstwa, a jedyna różnica polega na złagodzeniu wymogów formalnych tajemnicy przez brak konieczności wystąpienia przesłanki jej gospodarczego znaczenia dla przedsiębiorcy. Skoro tajemnicę przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji to odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu. Przy czym organ administracji publicznej lub inny podmiot zobowiązany, wydając decyzję odmową z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, winien uwzględnić to, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji tego pojęcia.

Pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa jest uregulowane w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a przepis ten uległ zmianie z dniem 4 września 2018 r. Z uzasadnienia do zmiany ww. przepisu wynika, że aktualna treść przepisu jest transpozycją do prawa polskiego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych (tajemnic przedsiębiorstwa) przed ich bezprawnym pozyskaniem, wykorzystaniem i ujawnianiem. W poprzednim stanie prawnym definicję tajemnicy przedsiębiorstwa zawierał art. 11 ust. 4 ustawy, który to przepis nie zapewniał zgodności polskiego prawa z art. 2 pkt 1 dyrektywy 2016/943/UE. W świetle aktualnego brzemienia art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji należy przyjmować, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Zgodnie z tym przepisem, określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji.

Tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust 2 u.d.i.p. stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 192/13 i z 5 lipca 2013 r., sygn. I OSK 511/13).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się łącznie dwa elementy: formalny - rozumiany jako wyrażenie woli utajnienia danych informacji, przejawiającej się w formie podjętych czynności, przedsięwziętych przez przedsiębiorcę w celu zapewnienia poufności określonych danych - oraz kolejny element równie istotny - aspekt materialny. (odnoszący się do charakteru informacji i wynikającej z niego konieczności zachowania jej poufności). Do wykazania przesłanki formalnej nie jest wystarczające przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że dane te mają charakter poufny, ale konieczne jest wykazanie faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę poufności danych. Przesłanka materialna odnosi się natomiast do treści informacji (danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą), których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy.

Dokonując analizy elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy wypada także wskazać, że stanowić ją mogą z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy i nie są składnikiem wiedzy powszechnej, ogólnie lub łatwo dostępnej. Informacja staje się tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa, czy też osoby ściśle z przedsiębiorstwem współpracujące przy realizowaniu określonej umowy). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania, lecz w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne. Jednocześnie nie są tajemnicą przedsiębiorstwa informacje, z którymi można się bez przeszkód zapoznać.

Tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. Michalak, "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński, "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", pub. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r., I CKN 89/01, LEX nr 583717). Zatem w aspekcie materialnym z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wynika, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (dotycząca szeroko rozumianej organizacji przedsiębiorstwa - jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wyliczenie ustawowe zawarte w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. nie jest przy tym wyczerpujące. Jak już jednak podano wyżej rodzaj informacji chronionych przez art. 11 ust. 2 u.z.n.k. i w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest jednak różny. Tajemnica przedsiębiorstwa jest węższa niż tajemnica przedsiębiorcy, przy której kwalifikacji nie jest wymagane aby miała też wartość gospodarczą. Przy czym, kwalifikując informację publiczną jako objętą tajemnicą przedsiębiorcy, można powołać się także na wartość gospodarczą, jako wartość rozumianą szeroko, określoną w każdej wymiernej postaci.

Wyjaśnić należy, że pod pojęciem informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. Wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które odnoszą się do szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, jak i szczegółów organizacyjnych, technicznych czy technologicznych dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej. W tym zakresie należy odwołać się również do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa, co oznacza, że chodzi o taką informację, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski.

Jakkolwiek przepisy u.d.i.p. gwarantują ochronę danych stanowiących np. tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji, jeżeli ich upublicznienie mogłoby spowodować naruszenie tej tajemnicy, to jednak ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną (art. 5 u.d.i.p.) ma charakter wyjątku od zasady. Istnienie tej tajemnicy musi być w konkretnym przypadku rzeczywiste, precyzyjnie określone i niewątpliwe. Należy podkreślić, że tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego podmiotu. Nie wystarczy bowiem, aby żądana informacja dotyczyła podmiotu, tj. aby odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności i aby z jego woli była objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych np. przez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź przez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu (por. wyrok NSA z 1 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1301/21; wyrok NSA z 13 kwietnia 2016, sygn. akt I OSK 2950/14; wyrok NSA z 7 kwietnia 2022, sygn. akt III OSK 1258/21). Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazuje, że przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1993/16).

Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą. Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach decyzji powinno być więc wyjaśnione, na czym w danym przypadku tajemnica przedsiębiorcy polega, a podmiot zobowiązany nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy co do istnienia tajemnicy przedsiębiorcy, lecz samodzielnie powinien dokonać weryfikacji wskazanych przez przedsiębiorcę okoliczności pod kątem istnienia tej tajemnicy. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością samą w sobie, ma wszak chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać ujawnienie określonych informacji publicznych, żądanych w trybie u.d.i.p. Muszą one zatem obiektywnie zaistnieć.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Spółka wykazała przesłanki formalne i materialne niezbędne do zakwalifikowania żądanej informacji jako objętej tajemnicą przedsiębiorcy w przedstawionym wyżej rozumieniu. W konsekwencji przedmiotowy zarzut naruszenia prawa materialnego jest bezzasadny.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 2. sentencji wyroku, na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.