II SA/Kr 172/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-03-29	
Data wpływu	2011-02-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Ewa Rynczak /przewodniczący sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Wojciech Jakimowicz	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Gospodarka gruntami	
Sygn. powiązane	IIOSK 1285/11
II OSK 1285/11	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1998 nr 133 poz 872; art. 73 ust. 4; Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak (spr.) Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi D.J. i K.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 26 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania. skargę oddala	
Uzasadnienie
Starosta K. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] , sprostowaną postanowieniem z dnia [...] listopada 2010r,, działając na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, póz. 872 ze zm.), art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261 póz. 2603 ze zm.) i art. 104 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku D.J.-B. i K.B. , orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz D.J.-B. c. L .i J. oraz K.B. s. K. i J. , za nieruchomość oznaczoną jako działki: nr 1 o pow. 0,0598 ha i nr 2 o pow. 0,0329 ha, pół. w obr. W. jedn. ewid. M. , powiat [...] , objętą w dniu 31 grudnia 1998 r. księgą wieczystą [.,..] , zajętą pod drogę powiatową nr [...] (d. nr 3 ) relacji [...] , przejętą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat K. na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] . W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, że oparł się na regulacji art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, ustalanym i wypłacanym według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa.

Organ wskazał, iż wnioskodawcy złożyli stosowny wniosek w dniu 2 lutego 2009 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w K. ) tj. po upływie wspomnianego terminu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli D.j.-B. i K.B. zarzucając naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Uzasadniając zarzut wskazano, iż organ l instancji zastosował przepis, który jest sprzeczny z art. 21 Konstytucji. Zgodnie z treścią tego przepisu wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Konstytucja w związku z powyższym ustanawia kardynalną dla ochrony własności zasadę, iż własność jest chroniona, przymusowe pozbawienie zaś własności nie może nastąpić bez spełnienia przesłanek określonych w art. 21 ust. 2 Konstytucji, a więc na cele inne niż publiczne lub bez odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] Wojewoda , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję,

W uzasadnieniu organ wskazał w szczególności, iż wniosek D.J.-B. i K.B. o ustalenie odszkodowania, za przedmiotową nieruchomość złożony został z uchybieniem terminu określonego w art. 73 ustawy z

dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, póz. 872 ze zm.). Dochowanie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie jest jedną z przesłanek, od zaistnienia której zależy pozytywne rozstrzygnięcie sprawy przez organ. W tej sytuacji brak spełnienia choćby jednej z przesłanek powoduje niemożność ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Powyższe wynika wprost z treści w/w przepisu i nie budzi żadnych wątpliwości, na co wskazuje również ugruntowane i jednoznaczne w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn akt l OSK 394/06: "wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, póz. 872 ze zm.) terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło". Wyraźne brzmienie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie pozostawia wątpliwości, że wniosek o odszkodowanie może być skutecznie złożony tylko w terminie, wprost wskazanym przez ustawę. Skutkiem niezłożenia wniosku w okresie

pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r. jest wygaśnięcie roszczenia, co nakazuje uznać, że termin ten ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy. Z faktem upływu określonego czasu ustawodawca powiązał skutek w postaci braku roszczenia o odszkodowanie. Roszczenie przestaje przy tym przysługiwać niezależnie od tego, z jakiego powodu uprawniona osoba nie złożyła stosownego wniosku (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z 15 stycznia 2009 roku, sygn. akt II SA/Po 558/08, Lex Omega nr 531041 oraz w Lublinie z 9 października 2008 roku, sygn. akt II SA/Lu 366/08, Lex Omega nr 565972). Organ wskazał także, iż na uwagę zasługuje również pogląd prawny przedstawiony w dniu 15 września 2009 r. (sygn. akt P 33/07) przez Trybunał Konstytucyjny, który udzielał odpowiedzi na pytanie prawne przedstawione przez WSA w Gliwicach w przedmiocie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 73 ust. 4 w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "z art. 73 wynika, że wszystkie osoby, które utraciły własność nieruchomości na podstawie tego przepisu miały możliwość zgłoszenia w określonym terminie (pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r.) roszczenia odszkodowawczego, niezależnie od tego czy została w tym okresie wydana decyzja wojewody. Dlatego kwestionowane przepisy nie naruszają wskazanych w pytaniu prawnym wzorców konstytucyjnych". Trybunał wskazał, że wniosek byłego właściciela nieruchomości o odszkodowanie ma dwojaki charakter. Po pierwsze stanowi oświadczenie, że były właściciel jest i domaga się odszkodowania za wywłaszczenie. Po drugie stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie jest potrzebne wcześniejsze uzyskanie decyzji wojewody.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli D.J.-B. i K.B. zarzucając naruszenie art. 2 i 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Uzasadniając powyższy zarzut skarżący powołali się na stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, który pismem z dnia 16 czerwca 2009r. wystąpił do TK z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację

publiczną. W stanowisku tym wyrażono pogląd, iż wprowadzenie nieprzywracalnego terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie, którego przekroczenie jest sankcjonowane utratą roszczenia odszkodowawczego, w sytuacji gdy organy administracji publicznej nie są zobowiązane przed tym terminem do wydania orzeczenia potwierdzającego przejście prawa własności na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, wykracza poza ramy dozwolonego przez art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa do słusznego odszkodowania. Zdecydowanie nieproporcjonalne są skutki, jakie przedmiotowa regulacja wiąże z niezłożeniem w terminie wniosku o odszkodowanie przez dotychczasowego właściciela. Należy bowiem pamiętać o specyficznym charakterze deklaratoryjnej decyzji wojewody opartej o art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, która jednak zawiera także element konstytutywności, polegający na tym, że dopiero jej wydanie powoduje dopiero konkretyzację zarówno podmiotowych jak i przedmiotowych skutków prawnych określonych w art. 73 ust. 1 tej ustawy. Postępowanie administracyjne w przedmiocie potwierdzenia przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego służy zindywidualizowaniu nieruchomości podlegającej normie zawartej w art. 73 ust. 1. Jedną z funkcji postępowania administracyjnego jest zagwarantowanie stronie tego postępowania możliwości ochrony swoich praw i interesów w toku tego postępowania. Szczególnego znaczenia nabiera w tym kontekście zd. 2 art. 9 k.p.a., nadkładające na organy administracji publicznej obowiązek czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a także udzielania im w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Urzeczywistnieniu tej zasady służy m.in. art. 61 § 4 k.p.a., który nakłada obowiązek zawiadomienia wszystkich stron postępowania o jego wszczęciu. Regulacja ta ma bardzo istotne znaczenie w kontekście normy zawartej w art. 73 ust. 1 i 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną , gdyż powoduje konieczność ustalenia przez wojewodę w toku postępowania administracyjnego wszystkich podmiotów, na których prawa lub obowiązki wywrze wpływ decyzja potwierdzająca przejście własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Podmiotami takimi niewątpliwie są właściciele nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r.

W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art.1§ 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala.

Skarga jest nieuzasadniona.

Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu l instancji uznał, że decyzje te nie n a ruszaj ą prawa.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowi przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną/ Dz. U. 1998, Nr 133, póz. 872 ze zm. /. Stosownie do tego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne - z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego - za odszkodowaniem ustalonym i wypłaconym wg zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Skarżący D.W.-B. i K.B. złożyli wniosek o

ustalenie i wypłatę odszkodowania w dniu 30.01.2009 r. ( vide: prezentata poczty na liście poleconym do organu- k. [...] akt administracyjnych), który wpłynął do Starostwa Powiatowego w K. w dniu 2.02. 2009 r. Oznacza to, że wniosek ten nie został złożony w terminie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 cyt. ustawy, a więc w terminie od 1.01. 2001 do 31.12.2005 r. W związku z tym, skoro wniosek był spóźniony to organy obu instancji zasadnie odmówiły ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość nr 4 ,2 w obr. W. jedn. ewid. M. , powiat [...] objętą w dniu 31.12.1998 r. księgą wieczystą [...], zajętą pod drogę powiatową nr [...], przejętą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat K. , na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...].12.2008 r. nr [...].

Termin określony w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13. 10. 1998 r. cytowanej ustawy jest przepisem materialnoprawnym, oznacza to, że nie może być przywrócony i wniosek złożony po terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość wygasa. Zachowanie terminu do złożenie wniosku jest jedną z przesłanek do ustalenia i wypłaty odszkodowania, o których mowa w przepisie art. 73 ust. 4 cyt. ustawy. W tym zakresie orzecznictwo sądów

*

administracyjnych jest jednolite i ugruntowane, poza tym przepis art. 73 cyt. ustawy był też wielokrotnie przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny. Roszczenie to wygasa niezależnie od tego z jakich powodów strona nie dochowała temu terminowi. Zasadnie organ odwoławczy przywołał wyroki WSA w Poznaniu z dnia 15.01. 2009 r. sygn. akt IISA/Po 558/08, Lex Omega nr 531041, w Lublinie z dnia 9.10.2008 r. sygn. akt IISA/Lu 366/08 Lex Omega nr 565973, a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15.09. 2009 r. sygn.akt P 33/07. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15.09.2009 r. wskazał, że wniosek byłego właściciela nieruchomości o odszkodowanie ma dwojaki charakter. Po pierwsze stanowi oświadczenie, że były właściciel jest i domaga się odszkodowania za wywłaszczenie. Po drugie stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. W związku z tym, dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania nie jest potrzebne wcześniejsze uzyskanie decyzji Wojewody, o jakiej mowa w przepisie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13.10.1998r. Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyżej wyroku z dnia 15.09.2009' r. sygn. P 33/07 orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10. 1998 r. - Przepisy wprowadzające

ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, póz. 872 z późn. zm.) w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W ocenie sądu organy obu instancji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, gdyż zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa. W oparciu o ten materiał dokonały ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, o którym mowa w art. 107 § 3 kpa, gdyż organy, wskazały i wyjaśniły w sposób prawidłowy zastosowanie norm prawa materialnego stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, to wszystkie zarzuty należy uznać za nieuzasadnione.

Skarżący zarzucają, że przepis art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. narusza przepisy Konstytucji RP - art. 2 i art.21 ust.2 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3. W ocenie Sądu brak jest podstaw do takiego przyjęcia stanowiska skarżących. W ich ocenie 5-letni termin (1 -01.2001-31.12.2005r.) wygaśnięcia odszkodowania jest niewspółmierny i nieproporcjonalny co do celów, które miały zostać osiągnięte poprzez tę regulację oraz fakt, że zezwala on na wygaśnięcie roszczenia jeszcze przed wydaniem decyzji potwierdzającej nabycie własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Skarżący zarzucają też, że nie ponoszą winy za złożenie wniosku po terminie.

W ocenie Sądu, co podkreślił TK w wyroku z dnia 15.09. 2009, P 33/07, wymogi wniosku o odszkodowanie określone są w przepisach ogólnych - art. 63 § 2 kpa. Wniosek ten powinien zawierać dane nadawcy oraz treść żądania. Ustawodawca nie wprowadził innych niezbędnych elementów wniosku, które wnioskodawca miałby spełnić, jak np. dołączenia decyzji Wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 13.10.1998 r. A zatem, w ocenie tut. Sądu nie można mówić aby 5- letni termin do złożenia wniosku, którego złożenie nie jest skomplikowane, jest niewspółmierny i nieproporcjonalny do celów, które miały zostać osiągnięte poprzez taką regulację prawną.

Nietrafny jest też zarzut, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy z 13.10.1998 r. zezwala na wygaśnięcie roszczenia jeszcze przed wydaniem decyzji potwierdzającej

nabycie własności nieruchomości. W tym zakresie TK w wyroku z dnia 15.09. 2009 r. P 33/07, również stwierdził, że w sytuacji kiedy strona złożyła wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania a nie została wydana jeszcze decyzja Wojewody, w trybie art. 73 ust. 3 cytowanej ustawy, to Starosta rozpatrujący wniosek byłego właściciela nieruchomości zobowiązany jest do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a następnie do wystąpienia do Wojewody z wnioskiem w trybie art. 100 § 1 kpa o wydanie decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 cyt. ustawy. Co do braku winy skarżących w uchybieniu terminu, to Sąd wyżej już omówił, że 5 letni termin do złożenia wniosku o odszkodowanie jest terminem prawa materialnego nie podlegającym przywróceniu i w przypadku złożenia wniosku po terminie, niezależnie od winy w uchybieniu tego terminu, roszczenie określone w przepisie art. 73 ust. 4 cyt. ustawy wygasa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. 2002r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.), w myśl którego Sąd w razie nieuwzględnienia skargi, skargę oddala.