I FPS 3/22 - Uchwała

Data orzeczenia	2023-04-03	
Data wpływu	2022-12-07	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Cudak /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Jan Rudowski /przewodniczący/
Małgorzata Korycińska
Małgorzata Niezgódka - Medek
Paweł Miładowski
Piotr Pietrasz	
Symbol z opisem	6110 Podatek od towarów i usług	
Hasła tematyczne	Wyłączenie sędziego	
Skarżony organ	Dyrektor Izby Administracji Skarbowej	
Treść wyniku	Podjęto uchwałę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 19; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2492; art. 5a; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U.UE.C 2007 nr 303 poz 1; 47; Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01).
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 45 ust. 1;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1993 nr 61 poz 284; art. 6 ust. 1; Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.	
Publikacja w u.z.o.	ONSAiWSA 2023 r., Nr 4, poz. 52	
Tezy
Zakres przedmiotowy normy art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) nie obejmuje badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu, o których mowa w art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492).	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Arkadiusz Cudak (sprawozdawca), Sędzia NSA Elżbieta Kremer (współsprawozdawca), Sędzia NSA Piotr Pietrasz (współsprawozdawca), Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Małgorzata Niezgódka-Medek, Sędzia NSA Małgorzata Korycińska, Protokolant Anna Świech, z udziałem Prokuratora delegowanego do Prokuratury Krajowej P.S. w sprawie ze skargi kasacyjnej K. sp. j. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Wa 2212/17 w sprawie ze skargi K. sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2017 r. nr 1401-ION-2.4103.8.2017.MK w przedmiocie podatku od towarów i usług za poszczególne okresy rozliczeniowe 2013 r. po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Finansowej zagadnienia prawnego przedstawionego w trybie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) przez skład orzekający Izby Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I FSK 922/19: "Czy zakres przedmiotowy normy art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) obejmuje również badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu, o których mowa w art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.)?". podjął następującą uchwałę: Zakres przedmiotowy normy art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) nie obejmuje badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu, o których mowa w art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492).	
Uzasadnienie
Postanowieniem z 7 grudnia 2022 r., w sprawie o sygn. akt I FSK 922/19, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", postanowił przedstawić do rozpoznania składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości:

"Czy zakres przedmiotowy normy art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) obejmuje również badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu, o których mowa w art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.)?"

Powyższe zagadnienie prawne wyłoniło się w toku rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej K. sp. j. (dalej "Skarżąca") od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 2212/17. Wskazanym wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę Skarżącej na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z 28 kwietnia 2017 r. w przedmiocie podatku od towarów i usług za poszczególne okresy rozliczeniowe od stycznia do października 2013 r.

1. Stan sprawy

1.1 Postępowanie przed organami podatkowymi

Jak wynika z akt sprawy, Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Białymstoku, decyzją z 16 grudnia 2016 r., określił Skarżącej zobowiązanie podatkowe w podatku od towarów i usług za poszczególne miesiące od stycznia do października 2013 r. oraz kwotę podatku do zapłaty na podstawie art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054, ze zm.), dalej "ustawa o VAT", z tytułu faktur VAT wystawionych w okresie od maja do października 2013 r. Wydanie przedmiotowej decyzji było wynikiem zakwestionowania w toku postępowania kontrolnego rzetelności faktur VAT mających dokumentować zakup i sprzedaż przez Skarżącą paliw płynnych.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z 28 kwietnia 2017 r. Organ odwoławczy w pełni podzielił bowiem ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną, poczynione przez organ pierwszej instancji.

1.2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji

1.2.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Białymstoku oraz umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwagi na naruszenie przez organy podatkowe przepisów postępowania - art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201, ze zm.), dalej "O.p." oraz prawa materialnego - art. 7 ust. 1 i 8 w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 88 ust. 3a pkt 4 lit. a) ustawy o VAT.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie wniósł o oddalenie skargi.

1.2.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy podatkowe dochowały wymogów wynikających z przepisów proceduralnych, w szczególności z tych, których naruszenie Skarżąca wywodziła w skardze. Sąd nie znalazł też powodów do stwierdzenia, że w zaskarżonej decyzji naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

1.3. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym

1.3.1. W skardze kasacyjnej Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie, podnosząc zarzuty naruszenia:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej (art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 2 P.p.s.a w zw. z art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 180 § 1, art. 181, art. 187 § 1, art. 191, art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 O.p. w zw. z art. 151 P.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z przepisami prawa materialnego (art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 i 8 w zw. z art. 86 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. a), art. 99 ust. 12, art. 86 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. a), art. 88 ust. 3a pkt 4 lit. a), art. 108 ustawy o VAT oraz art. 203 Dyrektywy 2006/112/WE Rady z 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej [Dz. Urz. UE z 2006 r. L Nr 347/1 ze zm.]).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1.3.2. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2022 r. w sprawie wyznaczono termin rozprawy zdalnej na 15 listopada 2022 r. oraz skład orzekający w osobach: sędzi Danuty Oleś, sędziego Arkadiusza Cudaka oraz sędziego Mariusza Goleckiego, o czym powiadomiono strony postępowania (data doręczenia zawiadomienia Skarżącej - 15 września 2022 r.).

1.3.3. Pismem z 14 listopada 2022 r. Skarżąca (reprezentowana przez jednego ze wspólników uprawnionych do samodzielnego występowania w jej imieniu) złożyła wniosek o wyłączenie sędziego NSA Mariusza Goleckiego od rozpoznania sprawy, odwołując się do art. 19 P.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284), dalej "EKPC", oraz wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej "ETPCz") z 22 lipca 2021 r. w sprawie Reczkowicz przeciwko Polsce, skarga nr 43447/19.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że tryb powołania do pełnienia urzędu sędziego NSA Mariusza Goleckiego wskazuje na istnienie uzasadnionych wątpliwości co do posiadania przez niego legitymacji formalnej do orzekania na stanowisku służbowym sędziego NSA. Zwrócono uwagę, że ww. sędzia został powołany na wniosek organu ukształtowanego w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3), w sposób naruszający standardy niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), dalej "Konstytucja RP", art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C z 2007 r. Nr 303/1), dalej "KPP", oraz art. 6 ust. 1 EKPC. Tymczasem ETPCz w wyroku z 22 lipca 2021 r. (skarga nr 43447/19, Reczkowicz przeciwko Polsce) stwierdził, że w kontekście procesu nominacyjnego Krajowa Rada Sądownictwa nie zapewnia wystarczających gwarancji niezależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej.

Oprócz zastrzeżenia co do posiadania przez sędziego Mariusza Goleckiego legitymacji formalnej do orzekania na stanowisku służbowym sędziego NSA podniesiono również wątpliwości co do niezależności i bezstronności ww. sędziego. Wątpliwości te autor wniosku wyraził m.in. ze względu na dotychczas zajmowane stanowiska przez sędziego Mariusza Goleckiego w instytucjach państwowych na szczeblu centralnym, wskazując, że ww.:

– w okresie od 23 lutego 2016 r. do 16 stycznia 2017 r. był zatrudniony w Ministerstwie Finansów na stanowisku Dyrektora Departamentu Prawnego;

– 15 września 2016 r. został powołany na członka Rady do Spraw Przeciwdziałania Unikaniu Opodatkowania, gdzie pełnił funkcję Przewodniczącego tej Rady,

– w okresie od maja do czerwca 2018 r. był ekspertem w Ministerstwie Finansów, gdzie koordynował prace nad projektami Nowej Ordynacji Podatkowej oraz ustawy o Rzeczniku Praw Podatnika,

– w okresie od września 2018 r. do września 2019 r. pełnił funkcję stałego eksperta sejmowej Komisji Śledczej SK VAT,

– 7 grudnia 2021 r. został powołany na stanowisko Wiceministra Rozwoju i Technologii, z którego to stanowiska ustąpił w momencie nominacji na stanowisko sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

W ocenie Skarżącej przywołane okoliczności budzą uzasadnione wątpliwości co do niezależności oraz bezstronności sędziego Mariusza Goleckiego, albowiem był on osobą, która ściśle współpracowała z obecną władzą wykonawczą, zajmując stanowiska w Ministerstwie Finansów oraz w Ministerstwie Rozwoju i Technologii, co jednoznacznie świadczy o istnieniu powiązań i zależności pomiędzy sędzią Mariuszem Goleckim a obecną władzą wykonawczą. Obawę co do braku niezależności, a zwłaszcza bezstronności sędziego Mariusza Goleckiego uzasadnia również fakt, że brał on czynny udział w pracach nad ustawami dotyczącymi m.in. Ordynacji podatkowej.

Skarżąca zwróciła również uwagę na kalendarium związane z nominacją sędziego Mariusza Goleckiego na stanowisko sędziego NSA. Prezydent RP wydał postanowienie o powołaniu Mariusza Goleckiego na stanowisko sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym 15 lutego 2021 r. Następnie 7 grudnia 2021 r. Mariusz Golecki został Wiceministrem Rozwoju i Technologii i piastował to stanowisko aż do 6 czerwca 2022 r., tj. do dnia wręczenia mu nominacji na sędziego NSA przez Prezydenta RP. Zatem Mariusz Golecki, pomimo że wiedział już, że będzie orzekał w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, przyjął nominację na stanowisko Wiceministra Rozwoju i Technologii, które to stanowisko piastował aż do momentu rozpoczęcia orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Powyższe, zdaniem Skarżącej, rodzi uzasadnione wątpliwości co do bezstronności i niezależności Mariusza Goleckiego, albowiem aż do momentu rozpoczęcia orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pracował on w organie administracji rządowej.

2. Uzasadnienie postanowienia o przekazaniu w trybie art. 187 § 1 P.p.s.a. zagadnienia prawnego do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając wniosek Skarżącej o wyłącznie sędziego Mariusza Goleckiego od rozpoznania sprawy, uznał, że w sprawie z tego wniosku występują wątpliwości interpretacyjne związane ze wskazanymi w uzasadnieniu wniosku przesłankami wyłączenia, które nawiązują do trybu powołania do pełnienia urzędu sędziego NSA Mariusza Goleckiego przez niekonstytucyjny organ oraz okoliczności, że po powołaniu 15 lutego 2021 r. Mariusz Golecki został Wiceministrem Rozwoju i Technologii i piastował to stanowisko aż do 6 czerwca 2022 roku, tj. do dnia wręczenia mu nominacji na sędziego NSA przez Prezydenta RP.

Skład pytający zwraca uwagę, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące wyłączenia sędziego (art. 18-24 P.p.s.a.) przewidują wyłączenie sędziego od rozpoznania sprawy z mocy samej ustawy (art. 18 P.p.s.a.) oraz wyłączenie przez sąd - na żądanie sędziego lub na wniosek strony (art. 19 P.p.s.a.). Na mocy art. 193 P.p.s.a. przepisy te mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Instytucja wyłączenia sędziego jest zaś istotną gwarancją procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sąd w takim składzie orzekającym, którego sędziowie nie pozostają w relacjach osobistych ze stronami oraz nie mieli określonych wcześniej związków z rozpoznawaną sprawą. Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego we wszystkich procedurach sądowych sprowadza się do eliminowania przyczyn, które mogą skutkować wątpliwościami, co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznaniu określonej sprawy (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2018 r., sygn. akt I OZ 1022/18).

Jednocześnie, w nawiązaniu do argumentów podniesionych we wniosku Skarżącej związanych z okolicznościami towarzyszącymi powołaniu sędziego oraz jego postępowaniu po powołaniu, skład pytający zauważa, że 15 lipca 2022 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1259), wszedł w życie art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), dalej "P.u.s.a.". Przepis ten przewiduje możliwość zbadania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, przy uwzględnieniu dalszych wymienionych w § 1 tego przepisu okoliczności. Badania dokonuje się na wniosek strony skarżącej lub uczestnika postępowania na prawach strony (art. 5a § 3), a uwzględniając wniosek, sąd wyłącza sędziego od rozpoznania sprawy (art. 5a § 13).

Skład pytający zauważa, że przepis art. 5a P.u.s.a. wprowadza szczególną podstawę wyłączenia sędziego, związaną ściśle z okolicznościami jego powołania na stanowisko, oraz reguluje postępowanie w tym przedmiocie. Zaznacza przy tym, że w postanowieniu z 22 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1396/22, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie to jest postępowaniem odrębnym od postępowania o wyłączenie sędziego z art. 18-24 P.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie, co podkreśla skład pytający, autor wniosku jako podstawę prawną wyraźnie wskazał art. 19 P.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 EKPC, co wyłączało stosowanie art. 5a P.u.s.a. Zastosowanie trybu badania przewidzianego w art. 5a § 1 P.u.s.a. nie było również możliwe z tego tytułu, że wniosek nie spełniał wymogów formalnych określonych w art. 5a § 4 P.u.s.a. (nie został złożony w przewidzianym prawem terminie oraz nie spełniał warunków określonych w art. 175 P.p.s.a.).

Dalej w kwestii, czy na gruncie art. 19 P.p.s.a. dopuszczalne jest objęcie przez stronę skarżącą, czy uczestnika postępowania wnioskiem o wyłączenie sędziego konieczności zbadania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, skład pytający odnotowuje, że art. 19 P.p.s.a. w sposób otwarty odwołuje się do pojęcia "uzasadnionej wątpliwości co do jego bezstronności w danej sprawie". Natomiast art. 5a § 1 P.u.s.a. dopuszcza "badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu". Sama analiza treści obu powołanych przepisów pozwala - zdaniem składu pytającego - uznać, że art. 19 P.p.s.a. nie ogranicza badania bezstronności w ten sposób, że wyłącza przesłanki badania, o których mowa w art. 5a § 1 P.u.s.a. Za takim stanowiskiem przemawia również to, że ustawodawca nie zdecydował się umieścić przesłanek badania bezstronności i niezawisłości, o których mowa w art. 5a § 1 P.u.s.a., poprzez wprowadzenie kolejnego dotyczącego tej kwestii przepisu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co pozwoliłoby na ustalenie wzajemnych relacji pomiędzy tymi przepisami w ramach wykładni systemowej wewnętrznej.

Z drugiej jednak strony, jak wskazuje skład pytający, należy mieć na względzie okoliczność, że art. 5a P.u.s.a. stanowi nową i szczególną instytucję procesową umożliwiającą badanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem wskazanych w tym przepisie przesłanek w zakresie szczegółowego określenia terminów do złożenia wniosku, katalogu uprawnionych do złożenia wniosku, warunków formalnych wniosku i skutków ich niezachowania, a także procedury rozpatrywania wniosków oraz postępowania odwoławczego. Przepis ten wprowadza zatem szczególną podstawę wyłączenia sędziego - związaną ściśle z okolicznościami jego powołania na stanowisko - oraz reguluje postępowanie w tym przedmiocie.

Skład pytający wskazuje jednocześnie na kształtujące się już rozbieżności w orzecznictwie na gruncie stosowania tej nowej regulacji.

Z jednej bowiem strony Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym już postanowieniu z 22 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1396/22, zajął stanowisko, że postępowanie, o którym mowa w art. 5a P.u.s.a., jest postępowaniem odrębnym od postępowania o wyłączenie sędziego z art. 18-24 P.p.s.a.

Z drugiej jednak w orzecznictwie tego Sądu dokonywano już badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności w aspekcie okoliczności towarzyszących jego powołaniu, w sytuacji, kiedy wniosek o wyłączenie sędziego został złożony na podstawie art. 19 P.p.s.a. Przykładowo w postanowieniu z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1639/22, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując wniosek o wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 P.p.s.a. w zw. z art. 47 KPP i art. 6 ust. 1 EKPC, nie podzielił oceny, że podstawą wyłączenia sędziego mogą być potencjalne wątpliwości strony w odniesieniu do statusu sędziego sprawozdawcy. Wątpliwość co do bezstronności sędziego musi bowiem mieć charakter realny, a nie potencjalny. Wątpliwość co do tego, czy wymogi bezstronności spełnia sędzia powołany na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa z naruszeniem Konstytucji RP "wskutek niezapewnienia wybierania piętnastu członków Krajowej Rady Sądownictwa w wyborach powszechnych przez Naród oraz możliwości zgłaszania przez wyborców, a nie tylko przez polityczne podmioty organizacyjne, kandydatów na posłów i senatorów", można by odnieść do wszystkich sędziów sądów administracyjnych, a nie tylko do sędziów powołanych na wniosek nowej Krajowej Rady Sądownictwa.

Z tego orzeczenia wynika, zdaniem składu pytającego, że Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że okoliczność związana z powołaniem sędziego, jako okoliczność, która mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie, może być badana w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 19 P.p.s.a.

W ocenie składu pytającego wydaje się jednak, że okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego nie mogą pozostawać przedmiotem odrębnego badania. Art. 5 ust. 1c P.u.s.a. stanowi bowiem, że okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego sądu administracyjnego nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do podważenia orzeczenia wydanego z udziałem tego sędziego lub kwestionowania jego niezawisłości i bezstronności. Jednakże w rozpatrywanej sprawie, we wniosku o wyłączenie sędziego, zostały wskazane zarówno okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego, jak i jego postępowania po powołaniu.

Konstatując, w świetle zaprezentowanych rozważań skład pytający stawia pytanie, czy zakres przedmiotowy normy art. 19 P.p.s.a. obejmuje również badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności w aspekcie okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu, o których mowa w art. 5a P.u.s.a.

Odpowiedź na to pytanie jest zaś kluczowa w rozpatrywanej sprawie. W sytuacji bowiem opowiedzenia się za trafnością poglądu, zgodnie z którym wniosek złożony na podstawie art. 19 P.p.s.a. nie może dotyczyć przesłanek wymienionych w art. 5a P.u.s.a., przedmiotowy wniosek o wyłączenie sędziego może zostać zbadany jedynie w zakresie, w jakim nie odnosi się do okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego i jego postępowania po powołaniu. W pozostałym natomiast zakresie wniosek powinien podlegać odrzuceniu.

3. Stanowisko Prokuratora

Na tak sformułowane zagadnienie prawne Prokurator Prokuratury Krajowej, w piśmie z 30 marca 2023 r., zaproponował udzielenie odpowiedzi o następującej treści: "Zakres przedmiotowy normy art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) nie obejmuje badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu, o których mowa w art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.)."

4. Stanowisko Skarżącej

Pismem z 29 marca 2023 r. Skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w przedmiocie zagadnienia prawnego objętego pytaniem skierowanym do składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o podjęcie uchwały, że zakres przedmiotowy normy wynikającej z art. 19 P.p.s.a. obejmuje również badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu na stanowisko sędziego sądu administracyjnego.

5. Stanowisko Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie.

Pełnomocnik organu w toku rozprawy wniósł o podjęcie uchwały o treści tożsamej, jak zaproponowana przez Prokuratora Prokuratury Krajowej w piśmie z 30 marca 2023 r.

6. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w przedmiocie przedstawionego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego zważył, co następuje:

6.1. W przedmiocie dopuszczalności podjęcia uchwały

Uchwały wydawane na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. są podejmowane, jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu (art. 187 § 1 P.p.s.a.).

Dopuszczalność wydania takiej uchwały uzależniona jest więc od wystąpienia łącznie dwóch przesłanek. Po pierwsze, w sprawie zachodzi poważna wątpliwość prawna. Po drugie, rozstrzygnięcie owej wątpliwości prawnej jest niezbędne do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Poważne wątpliwości prawne występują, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znacznych trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawa.

Jak wynika z uzasadnienia postanowienia z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I FSK 922/19, w sprawie zachodzą istotne wątpliwości co do wykładni, a przede wszystkim co do wzajemnej relacji wskazanych przez Sąd pytający przepisów prawa. Wprowadzenie do systemu prawnego, i to w ustawie o charakterze ustrojowym, nowej instytucji dopuszczającej badanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu rodzi podstawową wątpliwość w zakresie relacji tego uregulowania do dotychczas obowiązującej instytucji wyłączenia sędziego. Jak wskazał skład Sądu przedstawiający zagadnienie prawne, w zakresie wykładni tych norm prawnych zarysowały się dwa przeciwne stanowiska. Wprawdzie rozbieżności zachodzące w orzecznictwie sądów administracyjnych są, zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., przesłanką do podejmowania uchwał abstrakcyjnych na wniosek uprawnionych podmiotów, określonych w art. 264 § 2 P.p.s.a., jednakże owa rozbieżność stanowi potwierdzenie tego, że występuje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości.

Od rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przedstawionego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2022 r. bez żadnych wątpliwości zależy również wynik sprawy. Słusznie bowiem wskazano w uzasadnieniu postanowienia przedstawiającego zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia, że w sytuacji opowiedzenia się za trafnością poglądu, zgodnie z którym wniosek złożony na podstawie art. 19 P.p.s.a. nie może dotyczyć przesłanek wymienionych w art. 5a P.u.s.a., przedmiotowy wniosek może zostać zbadany jedynie w zakresie, w jakim nie odnosi się do okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego i jego postępowania po powołaniu. W pozostałym natomiast zakresie wniosek ten powinien podlegać odrzuceniu.

Należy zatem uznać, że obie przesłanki dopuszczalności wydania uchwały konkretnej, określonej w art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a., zostały w niniejszej sprawie zrealizowane.

Za potrzebą i dopuszczalnością podjęcia uchwały przemawia również to, że problematyka wzajemnej relacji obu wyżej wskazanych unormowań występuje we wszystkich procedurach sądowych. Na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw, dopuszczalność badania spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu wprowadzono również do aktów prawnych regulujących ustrój Sądu Najwyższego, sądów powszechnych oraz sądów wojskowych. Jest to instytucja nowa, a zatem wszelkie wątpliwości interpretacyjne powinny być wyjaśnione wcześniej, prewencyjnie, po to aby ujednolicić stosowanie przedmiotowych norm prawnych.

6.2. Ramy prawne

Przywołane w treści pytania prawnego przepisy stanowią:

Art. 19 P.p.s.a. - Niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie.

Art. 5a P.u.s.a.

§ 1. Dopuszczalne jest badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, na wniosek uprawnionego, o którym mowa w § 3, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy.

§ 2. Wniosek o stwierdzenie przesłanek, o których mowa w § 1, może być złożony wobec sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wyznaczonego do składu sądu rozpoznającego sprawę co do istoty lub skargę kasacyjną.

§ 3. Uprawnionym do złożenia wniosku jest skarżący oraz uczestnik postępowania na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach, o których mowa w § 2, a w postępowaniu dyscyplinarnym - obwiniony.

§ 4. Wniosek składa się w terminie tygodnia od dnia zawiadomienia uprawnionego do złożenia wniosku o składzie rozpoznającym sprawę. Po upływie terminu, o którym mowa w zdaniu pierwszym, prawo do wniesienia wniosku wygasa. Sąd przy doręczeniu pierwszego pisma w sprawie zawiadamia uprawnionego do złożenia wniosku o składzie rozpoznającym sprawę, a przy każdym kolejnym - jeżeli skład rozpoznający sprawę uległ zmianie. Do wniosku rozpoznawanego przez Naczelny Sąd Administracyjny przepis art. 175 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, 655, 1457 i 1855) stosuje się.

§ 5. Wniosek powinien czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma procesowego, a ponadto zawierać:

1) żądanie stwierdzenia, że w danej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w § 1;

2) przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie wraz z dowodami na ich poparcie.

§ 6. Wniosek niespełniający wymagań, o których mowa w § 5, podlega odrzuceniu bez wezwania do usunięcia braków formalnych. Odrzuceniu podlega również wniosek złożony po upływie terminu albo z innych przyczyn niedopuszczalny.

§ 7. O odrzuceniu wniosku niespełniającego wymagań, o których mowa w § 5, Naczelny Sąd Administracyjny zawiadamia właściwy organ samorządu zawodowego, do którego należy pełnomocnik.

§ 8. Do czasu rozpoznania wniosku sędzia, którego wniosek dotyczy, nie może podejmować dalszych czynności, chyba że dotyczy to czynności niecierpiącej zwłoki.

§ 9. Jeżeli uprawniony do złożenia wniosku złożył wnioski wobec więcej niż jednego sędziego wyznaczonego do składu rozpoznającego sprawę lub wnioski zostały złożone w tej samej sprawie przez kilku uprawnionych do złożenia wniosku, sąd administracyjny może zarządzić połączenie wniosków w celu ich łącznego rozpoznania. W przypadku łącznego rozpoznania wniosków, wnioski rozpoznaje skład sądu administracyjnego wyznaczony do rozpoznania wniosku, który został złożony jako pierwszy.

§ 10. Wniosek rozpoznaje sąd administracyjny, przed którym toczy się postępowanie w sprawie w składzie 3 sędziów losowanych spośród całego składu tego sądu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje wniosek w składzie 5 sędziów losowanych spośród całego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sędzia, którego wniosek dotyczy, jest wyłączony z losowania. W razie gdy sąd administracyjny, o którym mowa w zdaniu pierwszym, nie może rozpoznać wniosku z powodu braku dostatecznej liczby sędziów, Naczelny Sąd Administracyjny wyznacza inny sąd do rozpoznania wniosku.

§ 11. Sąd rozpoznaje wniosek na posiedzeniu niejawnym w terminie 2 tygodni od dnia jego złożenia po wysłuchaniu sędziego, którego wniosek dotyczy, chyba że jest to niemożliwe albo bardzo utrudnione. Wysłuchanie może nastąpić na piśmie.

§ 12. Sąd oddala wniosek, jeżeli jest on bezzasadny.

§ 13. Uwzględniając wniosek sąd wyłącza sędziego od rozpoznania sprawy. Wyłączenie sędziego od udziału w danej sprawie nie może stanowić podstawy do wyłączenia tego sędziego w innych sprawach rozpoznawanych z jego udziałem.

§ 14. Sąd z urzędu sporządza w terminie 3 dni uzasadnienie postanowienia wydanego na skutek rozpoznania wniosku.

§ 15. Odpis postanowienia wydanego na skutek rozpoznania wniosku wraz z uzasadnieniem doręcza się składającemu wniosek oraz sędziemu, którego orzeczenie dotyczy.

§ 16. Od postanowienia wydanego na skutek rozpoznania wniosku podmiotowi, który złożył wniosek i sędziemu, którego orzeczenie dotyczy, przysługuje zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Termin do wniesienia zażalenia wynosi tydzień i biegnie dla każdego uprawnionego do wniesienia zażalenia od dnia doręczenia postanowienia wraz z uzasadnieniem. Przepis art. 175 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się.

§ 17. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zażalenie na posiedzeniu niejawnym w składzie 7 sędziów losowanych spośród całego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 2 tygodni od dnia wniesienia zażalenia. Sędzia, którego orzeczenie dotyczy oraz sędzia, który brał udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia są wyłączeni z losowania.

§ 18. W sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania toczącego się na skutek wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o zażaleniu.

§ 19. Od prawomocnego postanowienia wydanego na skutek rozpoznania wniosku nie przysługuje skarga o wznowienie postępowania.

6.3. W przedmiocie przedstawionego w pytaniu zagadnienia prawnego

6.3.1. Zasadniczym problemem prawnym, który jest przedmiotem rozważań składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest kwestia tego, czy w ramach wniosku o wyłączenie sędziego, wywiedzionego na podstawie art. 19 P.p.s.a., dopuszczalne jest badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, które to badanie zostało przewidziane w art. 5a P.u.s.a.

Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, którym przedstawiono do rozpoznania składowi poszerzonemu powyższe zagadnienie, w tym zakresie istnieje rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wniosek ten potwierdza kwerenda poglądów judykatury, wyrażonych już pomimo krótkiego obowiązywania przepisu art. 5a P.u.s.a. Można bowiem w tym zakresie wyodrębnić dwa stanowiska prezentowane w orzecznictwie.

Według pierwszego poglądu postępowanie, o którym mowa w art. 5a P.u.s.a., jest postępowaniem odrębnym od postępowania o wyłączenie sędziego z art. 18-24 P.p.s.a. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1396/22).

Natomiast według drugiego stanowiska okoliczność związana z powołaniem sędziego, jako okoliczność, która mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie, może być badana w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 19 P.p.s.a. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1639/22).

6.3.2. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W umowach międzynarodowych prawo to zagwarantowano w art. 6 ust. 1 EKPC oraz w art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 38, poz. 167). O prawie do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy stanowi także art. 47 KPP. Z kolei Traktat o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, dalej "TUE") w art. 19 ust. 1 stanowi, że Państwa Członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii.

6.3.3. Jedną z najważniejszych gwarancji procesowych bezstronności sądu jest instytucja wyłączenia sędziego. Wprawdzie wyróżnia się wiele innych gwarancji procesowych, takich jak: kolegialność orzekania, jawność postępowania, tajność narady i głosowania, zdanie odrębne sędziego, losowanie składu orzekającego. Przyznanie stronom możliwości inicjowania postępowania o wyłączenie sędziego orzekającego w jego sprawie jest jednak najbardziej widoczną gwarancją procesową. Umożliwia ono bowiem stronie realny wpływ na ukształtowanie składu orzekającego. Jest to właściwie jedyna sytuacja, gdy czynności procesowe strony mogą w sposób bezpośredni doprowadzić do zmian personalnych w składzie orzekającym. Instytucja wyłączenia sędziego, zarówno z mocy prawa, jak i na wniosek strony, jest istotną gwarancją procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sąd w takim składzie orzekającym, którego sędziowie nie pozostają w relacjach osobistych ze stronami oraz nie mieli określonych wcześniej związków z rozpoznawaną sprawą.

Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. SK 19/02 (OTK-A 2004, nr 7, poz. 67), ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego jest oczywista i sprowadza się do eliminowania wszelkich przyczyn mogących skutkować w otoczeniu jakimikolwiek wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznawaniu określonej sprawy. Ponadto w orzecznictwie Trybunału wskazuje się, że podstawowym celem instytucji wyłączenia sędziego jest przede wszystkim ochrona bezstronności sędziego i eliminacja wpływu, jaki może wywierać występowanie pewnej kategorii powiązań (osobistych, ekonomicznych, służbowych itp.) na orzekanie w postępowaniu sądowym lub administracyjnym na każdym jego etapie (wyrok z 13 grudnia 2005 r., OTK-A 2005, nr 11, poz. 134).

6.3.4. Instytucja wyłączenia sędziego jest powszechna. Uregulowana została w każdej procedurze sądowej. Wyłączenie sędziego unormowano w art. 48-54 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm., dalej "K.p.c."), w art. 40-44 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1375 ze zm., dalej "K.p.k.") oraz w art. 18-24 P.p.s.a. Przewidziano również wyłączenie pracownika, a nawet organu w art. 24-27 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) oraz w art. 130-132a O.p.

Oczywiście szczegółowe uregulowania w poszczególnych procedurach w sposób istotny się różnią, co uzasadnione jest przede wszystkim specyfiką postępowań. Jest to widoczne zwłaszcza w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Różnice występujące na gruncie tej procedury w zestawieniu z innymi rodzajami postępowań są konsekwencją kategorii spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne. Zgodnie bowiem z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 P.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Z kognicji sądów administracyjnych wynika więc, że w każdej ze spraw stroną postępowania sądowoadministracyjnego jest organ administracji publicznej, a więc - odnosząc to do wyrażonej w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady podziału władzy - organ władzy wykonawczej.

Ponadto specyfika regulacji dotyczącej wyłączenia sędziego sądu administracyjnego związana jest z wymaganymi kompetencjami sędziów tych sądów. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 7 P.u.s.a. sędzią wojewódzkiego sądu administracyjnego może zostać m.in. osoba, która oprócz pozostałych warunków ustawowych przewidzianych w art. 6 ust. 1 tej ustawy, przez dziesięć lat pozostawała w instytucjach publicznych na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa administracyjnego. W przypadku kandydatów na asesora sądowego okres ten wynosi 6 lat (art. 6a ust. 1 pkt 2 P.u.s.a.).

Zatem wielu sędziów sądów administracyjnych swoje doświadczenie zawodowe wywodzi z wcześniejszej pracy w organach administracji publicznej.

6.3.5. Omawiana instytucja prawna jest przedmiotem licznych wypowiedzi w doktrynie, jak też na jej kanwie wydano szereg orzeczeń sądowych.

Przykładowo można wskazać poświęcone tej tematyce następujące monografie: J. Derlatka, Wyłączenie sędziego w postępowaniu cywilnym (Warszawa 2016), R. Reiwer, Wyłączenie sędziego w procesie cywilnym (Warszawa 2016), W. Jasiński, Bezstronność sądu i jej gwarancje w polskim procesie karnym (Warszawa 2009), Z. R. Kmiecik, Wyłączenie pracownika organu od udziału w ogólnym postępowaniu administracyjnym (Warszawa 2020).

Bardzo bogaty dorobek judykatury świadczy ponadto o tym, że instytucja ta jest niezwykle istotna dla stron postępowań sądowych.

6.3.6. Przyczyny wyłączenia sędziego tradycyjnie dzieli się na dwie grupy.

Po pierwsze, sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy jako iudex inhabilis. Wyłączenie sędziego z mocy ustawy może nastąpić tylko w razie zaistnienia jednej z enumeratywnie wymienionych przyczyn wskazanych w art. 18 P.p.s.a, art. 283 w zw. z art. 18 § 3 P.p.s.a. oraz art. 285i § 2 P.p.s.a. Wykładnia tych przepisów musi być ścisła, niedozwolona jest interpretacja rozszerzająca. Przesłanki te dotyczą związków sędziego z przedmiotem lub podmiotami postępowania.

Po drugie, wyłączenie sędziego może nastąpić na wniosek, gdy bezstronność sędziego może budzić wątpliwości (jako iudex suspectus).

6.3.7. Przedmiotem zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego jest właśnie ten drugi przypadek. Przepis art. 19 P.p.s.a. stanowi, że niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie.

W pierwotnym stanie prawnym przepis jako przesłankę wyłączenia wskazywał zachodzący pomiędzy sędzią a jedną ze stron lub jej przedstawicielem ustawowym stosunek osobisty tego rodzaju, że mógłby wywoływać wątpliwości co do bezstronności sędziego. Było to uregulowanie wzorowane na obowiązującym wówczas art. 49 K.p.c. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 13 grudnia 2005 r., sygn. akt SK 53/04 (OTK-A nr 11, poz. 134), orzekł, że art. 19 P.p.s.a. w zakresie, w jakim ogranicza przesłankę wyłączenia sędziego jedynie do stosunku osobistego, pomijając inne okoliczności, które mogą mieć wpływ na ocenę bezstronności sędziego, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał wskazał, że gwarancje bezstronności sędziowskiej nie mogą być ograniczone jedynie do stworzenia możliwości wyłączenia sędziego ze względu na istnienie bezpośrednich relacji o charakterze osobistym, ale muszą być pojmowane szerzej - jako umożliwiające wyłączenie w wypadku okoliczności (zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych), które w sytuacji konkretnego sędziego mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do wydania orzeczenia opartego na w pełni zobiektywizowanych przesłankach. Zdaniem Trybunału do okoliczności powodujących konieczność wyłączenia sędziego należy zaliczyć i te, w których sędzia orzekający miał wcześniej związki z rozpatrywaną sprawą, polegające na pozostawaniu przez niego w stosunku służbowym lub urzędowym, którego wykonywanie wymagało podejmowania odpowiednich czynności urzędowych, odnoszących się do przedmiotu rozstrzygnięcia w danym postępowaniu.

Warto przy tym podkreślić, że orzeczenie to zapadło na skutek skargi konstytucyjnej strony postępowania sądowoadministracyjnego.

W celu realizacji zaleceń Trybunału Konstytucyjnego sformułowanych w powyższym wyroku, 22 września 2006 r. uchwalono ustawę o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 208, poz. 1536), która weszła w życie 6 grudnia 2006 r. W wyniku tej nowelizacji przepis art. 19 P.p.s.a. przybrał aktualne brzmienie.

6.3.8. Przesłanką wyłączenia sędziego na podstawie art. 19 P.p.s.a. jest istnienie okoliczności tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Niewątpliwie, jak wynika z pierwszej części tej normy, przepis art. 19 P.p.s.a. dotyczy okoliczności innych niż te wymienione enumeratywnie w art. 18 P.p.s.a. Ponieważ ustawodawca nie jest w stanie w sposób wyczerpujący wyliczyć wszystkich rodzajów związków sędziego ze sprawą, czy to podmiotowych, czy też przedmiotowych, niezbędne było wprowadzenie pojemnej i zarazem elastycznej przesłanki wyłączenia sędziego. Ustawodawca posłużył się tu pojęciem niedookreślonym. Wspomniana niedookreśloność tej przesłanki jest niezbędna ze względu na złożoność relacji społecznych oraz specyfikę spraw sądowoadministracyjnych. Każdorazowo sąd orzekający w zakresie wniosku strony o wyłączenie sędziego będzie rozstrzygał, czy przesłanka ustawowa określona w tym przepisie w danym stanie faktycznym występuje.

Niedookreśloność przesłanki wyłączenia sędziego wymienionej w art. 19 P.p.s.a. sprawia, że znaczenia nabiera konieczność prawidłowej subsumcji tej normy prawnej w konkretnym stanie faktycznym. Warto więc wskazać na wypracowane na gruncie tej normy prawnej orzecznictwo sądów administracyjnych, które wielokrotnie zmierza się z problemem zdefiniowania okoliczności mogących wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyraził pogląd, że sam fakt, iż sędzia sądu administracyjnego, którego wyłączenia domaga się skarżący, był sprawozdawcą w innej sprawie z jego udziałem, nie stanowi wystarczającej przesłanki uzasadniającej w myśl art. 19 P.p.s.a. wyłączenie sędziego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 września 2005 r., sygn. akt OZ 939/05: z 22 lutego 2008 r., sygn. akt II FZ 60/08; z 29 lipca 2016 r., sygn. akt II FZ 446/16; z 30 października 2018 r., sygn. akt I GSK 918/18; z 26 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 262/18; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt II FSK 1373/06; z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 392/08; z 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 2754/18).

Odmienny pogląd wyrażono w natomiast postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2006 r., sygn. akt I FZ 182/06.

Z kolei w postanowieniu z 18 października 2007 r., sygn. akt II FZ 546/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wniosku o wyłączenie sędziego nie można uzasadniać zarzutami dotyczącymi prowadzenia przez niego sprawy z naruszeniem przepisów postępowania. Nie jest to bowiem okoliczność, która może samodzielnie świadczyć o stosunku sędziego do sprawy (może co najwyżej wskazywać na brak rzetelności). Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w postanowieniu z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I OZ 954/07, wskazując, że przyczynami wyłączenia sędziego nie mogą być domniemane, ogólnikowe zarzuty dotyczące braku jego profesjonalizmu, czy też rozczarowanie sposobem prowadzenia postępowania sądowego.

Warto również zwrócić uwagę na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 441/08, w którym to orzeczeniu stwierdzono, że okoliczności dotyczące sposobu prowadzenia rozprawy nie mieszczą się w kategorii przyczyn powodujących wątpliwości co do bezstronności sędziego. Również okolicznością uzasadniającą wyłączenie sędziego nie może być wydanie przez niego orzeczeń w innych postępowaniach sądowoadministracyjnych, z którymi skarżący się nie zgadza. Rozczarowanie co do sposobu prowadzenia postępowania sądowego, czy też podjętych w jego ramach rozstrzygnięć nie może stanowić podstawy do wyłączenia sędziego na podstawie przesłanek wymienionych w art. 18 czy 19 P.p.s.a. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OZ 113/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1053/19).

Przepis art. 19 P.p.s.a. stanowi, że niezbędnym jest istnienie wątpliwości co do bezstronności sędziego. Dlatego też trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 lutego 2009 r., sygn. akt I OZ 100/09, że podstawą wyłączenia sędziego nie mogą być jedynie gołosłowne twierdzenia i subiektywne przekonanie skarżącej, że dany sędzia dyskryminuje stronę wobec organu administracyjnego, nadużywa władzy sądowej i działa w zmowie z organem administracji. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żądanie wyłączenia sędziego opierać się musi na konkretnej przyczynie uprawdopodobnionej poprzez powołanie okoliczności lub dowodów wskazujących na istnienie tej przyczyny. Przyczyna wyłączenia musi mieć postać konkretnych faktów, które mogłyby wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego. Osobiste przeświadczenie skarżącej o działaniu sędziego naruszającym jej prawo do sprawiedliwego i jawnego procesu i rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd nie uzasadnia wniosku o wyłączenie (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 października 2007 r., sygn. akt II OZ 1054/07; z 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OZ 863/16). Z kolei w wyroku z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3249/17, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że fakt, że dany sędzia może być stroną innego postępowania toczącego się lub zakończonego przed tym samym organem administracji, nie świadczy jeszcze o braku jego bezstronności i nie stanowi również okoliczności tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności.

W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że wyłączenie sędziego na podstawie art.19 P.p.s.a. powinno odwoływać się do zobiektywizowanych przesłanek, tak aby wątpliwość co do bezstronności sędziego mogła zostać uznana za mającą realne podstawy. Nie wystarcza do zastosowania wskazanego przepisu występowanie u strony podejrzenia co do braku bezstronności sędziego, czy subiektywne przekonanie strony co do negatywnego nastawienia sędziego do strony (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 40/15). Z kolei w postanowieniu z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1063/14, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że praca sędziego nad projektami ustaw dotyczącymi reformy Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też udział sędziego w wydawaniu niekorzystnych dla organów administracji publicznej wyroków nie spełniają kryteriów określonych w art. 19 P.p.s.a., albowiem zarówno pierwsza, jak i druga przesłanka jest wynikiem prowadzonej przez sędziego działalności zawodowej, czy też dopuszczalna jest z punktu widzenia przepisów Prawa o ustroju sądów administracyjnych działalność sędziego w zakresie legislacyjnym. To, że strona skarżąca w istocie nie zgadza się z poglądem sędziego, nie oznacza, że może skutecznie kwestionować rozstrzygnięcia wydane w jej sprawie z tego tylko powodu, że wydał je sędzia, w stosunku do którego bezskutecznie składała wniosek o jego wyłączenie, i twierdzić, że wydane zostały przez "osobę nieuprawnioną" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GZ 923/14).

Reasumując powyższe rozważania, skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza, że nie da się stworzyć jednej definicji okoliczności, które mogą budzić wątpliwości co do bezstronności sędziego sądu administracyjnego. Każdorazowo sąd rozpoznający wniosek o wyłączenie sędziego lub żądanie samego sędziego zobowiązany będzie w oparciu o konkretne okoliczności faktyczne rozważyć, czy w sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia przewidziane w art. 19 P.p.s.a.

6.3.9. Wyłączenie sędziego z powodu okoliczności mogących wywołać wątpliwości co do jego bezstronności (art. 19 P.p.s.a.) może być zainicjowane przez stronę, ale także przez samego sędziego. Wyłączenie sędziego poddane jest innym rygorom, gdy z inicjatywą wyłączenia występuje sędzia i innym, gdy z taką inicjatywą występuje strona. Przy czym z woli ustawodawcy wniosek strony został poddany surowszym wymaganiom niż wniosek ("żądanie") sędziego.

Legitymację do złożenia wniosku o wyłączenie sędziego posiada strona. Wniosek taki może zostać zgłoszony bądź w formie pisma procesowego, bądź też ustnie do protokołu posiedzenia. W przypadku pisma procesowego muszą być zachowane wymogi formalne przewidziane w art. 46 i 47 P.p.s.a. Ponadto wniosek taki powinien zawierać:

a) wskazanie sędziego (gdy wniosek dotyczy większej liczby sędziów, wszyscy oni powinni być oznaczeni przez wskazanie imion i nazwisk),

b) podanie przyczyny uzasadniającej wyłączenie,

c) powołanie okoliczności lub dowodów uprawdopodabniających istnienie tej przyczyny.

Wniosek o wyłączenie sędziego, który nie spełnia powołanych wyżej wymagań nie może otrzymać prawidłowego biegu na skutek niezachowania warunków formalnych, a tym samym - stosownie do treści art. 49 § 1 P.p.s.a. - na wezwanie przewodniczącego podlega uzupełnieniu lub poprawieniu w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Wniosek złożony ustnie do protokołu posiedzenia podobnie powinien zawierać trzy wyżej wskazane elementy.

Wniosek o wyłączenie sędziego składa się do sądu, w którym sprawa się toczy. Sformułowanie to wyznacza również termin do złożenia wniosku. Momentem początkowym jest złożenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Już bowiem w piśmie inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne może być zawarty ten wniosek. Natomiast momentem końcowym jest w zasadzie przystąpienie strony do rozprawy. Wówczas to najpóźniej strona powinna złożyć pisemnie lub ustnie wniosek o wyłączenie sędziego. Przyjmuje się, że wniosek o wyłączenie sędziego powinien być zgłoszony zanim strona powołująca się na przesłanki wyłączenia sędziego wda się w spór co do istoty sprawy, a nawet zanim zgłosi wnioski formalne. W orzecznictwie wskazuje się, że takie rozwiązanie ma sprawić, że sędzia, co do którego istnieją przyczyny wyłączenia, nie będzie podejmował żadnych czynności procesowych zanim nie nastąpi ocena, czy istnieją co do niego przesłanki wyłączenia (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 171/12). Nie jest to jednak termin prekluzyjny. Zgodnie bowiem z § 2 art. 20 P.p.s.a. po przystąpieniu strony do rozprawy dopuszczalne jest złożenie wniosku o wyłączenie tylko wówczas, gdy przyczyna wyłączenia dopiero później powstała lub stała się stronie znana. Taki wniosek wówczas musi zawierać, oprócz wyżej wskazanych elementów, również uprawdopodobnienie okoliczności związanych z późniejszym złożeniem wniosku.

Wniosek o wyłączenie sędziego wnosi się zatem w toku postępowania. Ma on zagwarantować stronie rozpoznanie sprawy przez sąd w takim składzie orzekającym, którego sędziowie nie pozostają w relacjach osobistych ze stronami oraz nie mieli określonych wcześniej związków z rozpoznawaną sprawą. Nie jest dopuszczalny wniosek o wyłączenie sędziów od udziału w sprawie złożony po prawomocnym zakończeniu postępowania. Za spóźniony należy także uznać wniosek o wyłączenie sędziego orzekającego w pierwszej instancji złożony w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Wniosek o wyłączenie sędziego zgłoszony przez stronę powinien zawierać wskazanie "przyczyn uprawdopodobniających" wyłączenie. Jest to najważniejszy wymóg formalny takiego wniosku. Należy zatem podać fakt lub okoliczność uzasadniającą istnienie przesłanki z art. 18 lub 19 P.p.s.a. Składający wniosek zobowiązany jest również uprawdopodobnić swoje żądanie. Nie wymagane jest zatem udowodnienie twierdzeń.

W aktualnym stanie prawnym, zgodnie z art. 22 § 4 P.p.s.a., ponowny wniosek o wyłączenie sędziego niezawierający podstaw wyłączenia albo oparty na tych samych okolicznościach, podlega odrzuceniu bez składania wyjaśnień przez sędziego, którego dotyczy.

6.3.10. Genezy wprowadzonej 15 lipca 2022 r. nowej instytucji procesowej umożliwiającej badanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności można dopatrywać się w tzw. "testach niezawisłości" wypracowanych wcześniej w judykaturze.

W orzecznictwie ETPCz został sformułowany tzw. test Ástráðsson, zwany także testem islandzkim (zob. wyrok Wielkiej Izby ETPC z 1 grudnia 2020 r., nr sprawy 26374/18, Guðmundur Andri Ástráðsson przeciwko Islandii). Składa się on z trzech punktów i ma na celu ustalenie, czy pogwałcenie prawa krajowego przy powołaniu sędziego skutkuje naruszeniem prawa do rzetelnego procesu zagwarantowanego w art. 6 EKPC, tj.:

1) czy doszło do oczywistego naruszenia prawa krajowego;

2) czy miało ono poważny charakter, tzn. czy realnie wpływa ono na niezależność sądu;

3) czy zostało ono efektywnie zbadane i naprawione przez sądy krajowe.

Również w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej "TSUE") wypracowano pewne zasady oceny niezawisłości sędziego. W wyroku z 6 października 2021 r., w sprawie C-487/19 W.Ż. (EU:C:2021:798), Trybunał orzekł, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE oraz zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że sąd krajowy rozpoznający wniosek o wyłączenie sędziego zgłoszony w związku z odwołaniem, w którym sędzia sądu umocowanego do dokonywania wykładni i stosowania prawa Unii kwestionuje decyzję o przeniesieniu go bez jego zgody, powinien - gdy taka konsekwencja jest z punktu widzenia danej sytuacji procesowej nieodzowna dla zagwarantowania pierwszeństwa prawa Unii - uznać za niebyłe postanowienie, na mocy którego organ orzekający w ostatniej instancji i w składzie jednego sędziego odrzucił to odwołanie, jeżeli z całokształtu warunków i okoliczności, w jakich został przeprowadzony proces powołania tego sędziego orzekającego jednoosobowo, wynika, że owo powołanie nastąpiło z rażącym naruszeniem podstawowych norm stanowiących integralną część ustroju i funkcjonowania rozpatrywanego systemu sądownictwa oraz że zagrożona jest prawidłowość skutku, do którego doprowadził wspomniany proces, przez co w przekonaniu jednostek mogły powstać uzasadnione wątpliwości co do niezawisłości i bezstronności sędziego, o którym tu mowa, wobec czego owego postanowienia nie można uznać za wydane przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy w rozumieniu przywołanego powyżej art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.

Odwołując się do oceny obiektywnych warunków postrzegania sądu jako niezawisłego i bezstronnego, zgodnie z kryteriami wskazanymi w wyroku TSUE z 19 listopada 2019 r. w sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18, Sąd Najwyższy w uchwale składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt BSA I-4110-1/20, przedstawił koncepcję indywidualnego testu niezawisłości sędziego, a tezy te zostały później rozwinięte w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 2 czerwca 2022 r., sygn. akt I KZP 2/22 (OSNK 2022, nr 6, poz. 22)..

We wspomnianej uchwale połączonych trzech Izb Sądu Najwyższego uznano, że nienależyta obsada sądu w rozumieniu art. 439 § 1 pkt 2 K.p.k. albo sprzeczność składu sądu z przepisami prawa w rozumieniu art. 379 pkt 4 K.p.c. zachodzi także wtedy, gdy w składzie sądu bierze udział osoba powołana na urząd sędziego w sądzie powszechnym albo wojskowym na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, jeżeli wadliwość procesu powoływania prowadzi, w konkretnych okolicznościach, do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 KPP oraz art. 6 ust. 1 EKPC (teza 2).

W uzasadnieniu Sąd Najwyższy podkreślił, że mechanizm kontroli standardu niezawisłości i bezstronności powinien polegać na ocenie zarówno stopnia wadliwości poszczególnych postępowań konkursowych, jak też okoliczności odnoszących się do samych sędziów biorących w nich udział oraz charakteru spraw, w których orzekają (orzekały) sądy z ich udziałem. Przy ocenie wpływu wadliwości procesu powołania na urząd sędziego na dochowanie standardu bezstronności i niezawisłości sądu orzekającego z udziałem takiego sędziego konieczne jest uwzględnienie całego zespołu rozmaitych kryteriów. I tak zdaniem Sądu Najwyższego:

– w przypadku sądów wyższego szczebla w strukturze organizacyjnej organów wymiaru sprawiedliwości za obowiązujący trzeba przyjąć wyższy poziom wymagań w zakresie minimalnych warunków bezstronności i niezawisłości;

– rozróżnić należy sytuacje, w których oceniane powołanie nastąpiło po raz pierwszy na urząd sędziego, oraz w których wiązało się z objęciem kolejnego urzędu przez sędziego, w sądzie wyższego rzędu (uwzględnienie charakteru awansu - jak szybko do niego doszło, na jakie stanowisko awansował dany sędzia); ;

– przy dokonywaniu ww. oceny znaczenie mogą mieć szczególne okoliczności dotyczące samego sędziego (np. zaangażowanie sędziego bezpośrednio przed powołaniem na urząd w jednostkach podległych Ministrowi Sprawiedliwości lub innych organach władzy wykonawczej lub Krajowej Radzie Sądownictwa - w okresie, w którym kierownictwo organów zwierzchnich tych jednostek kształtowane było przez większość parlamentarną uchwalającą ustawę z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw; stosunek sędziego do dokonywanych zmian, publicznie wyrażany zarówno w procedurze konkursowej, jak i później, zwłaszcza w zakresie akceptacji niekonstytucyjnych działań organów władzy wykonawczej wobec sądów, czy akceptacji utraty przez Krajową Radę Sądownictwa przymiotu niezależności);

– wpływ na ocenę bezstronności i niezawisłości sędziego może mieć również stwierdzenie innych wadliwości postępowania konkursowego, takich jak np.: zaniechanie wyłączenia się poszczególnych członków Krajowej Rady Sądownictwa z postępowania prowadzonego wobec osób z nimi powiązanych; pozytywne rozstrzyganie konkursów na urząd sędziego na rzecz osób uzyskujących awanse o charakterze administracyjnym w strukturze sądownictwa w drodze arbitralnych decyzji Ministra Sprawiedliwości; szczególny brak transparentności procedur konkursowych; uzyskanie wskazania Rady na urząd sędziego przy braku opinii organów samorządu sędziowskiego lub po uzyskaniu opinii wyraźnie ukazującej brak poparcia kandydatury lub wskazanie osoby o oczywiście mniejszych kompetencjach w stosunku do innych osób startujących w konkursie;

– ze względu na strukturalne uzależnienie Krajowej Rady Sądownictwa od władzy politycznej, większe wątpliwości co do dochowania standardów bezstronności i niezawisłości będą występować wówczas, gdy w danej sprawie sąd miałby orzekać w kwestiach istotnych z punktu widzenia tej władzy.

Równocześnie Sąd Najwyższy podkreślił jednak, że pewne okoliczności mogą wskazywać, że mimo wadliwości procedury powołania co do konkretnego sędziego zachowany został minimalny standard warunkujący postrzeganie sądu jako bezstronnego i niezawisłego, w szczególności w sytuacji, w której dana osoba spełniałaby obowiązujące kryteria wskazania na urząd sędziego także w poprawnie ukształtowanej procedurze postępowania przed Krajową Radą Sądownictwa.

6.3.11. Od 15 lipca 2022 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw. Ten akt prawny wprowadził nową instytucję procesową umożliwiającą badanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu oraz postępowaniu sędziego po powołaniu, jeżeli w okolicznościach konkretnej sprawy zostaną podniesione wątpliwości co do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy. Instytucja ta została umiejscowiona we wszystkich aktach prawnych regulujących ustrój sądów, tj. w ustawie z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1904), ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2250), ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 217) oraz w ustawie Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

W uzasadnieniu do projektu zmian wskazano, że "celem tej instytucji jest zapewnienie uczestnikom postępowania sądowego lub sądowo-administracyjnego gwarancji procesowych, że nie występują jakiekolwiek wątpliwości odnośnie bezstronności i niezawisłości sędziego orzekającego w sprawie". Niewątpliwie jednak przyczyną wprowadzenia do systemu prawnego powyższej instytucji było podważanie statusu sędziów, którzy zostali powołani przez Krajową Radę Sądownictwa w składzie ukształtowanym ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. W wyniku przywołanej nowelizacji w skład tego organu wchodzi obecnie 19 osób wybranych przez Sejm (w tym 15 sędziów), 2 osoby wybrane przez Senat, po jednej wybranej przez Prezydenta RP i przez Radę Ministrów oraz z urzędu Prezes Sądu Najwyższego i Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Legalność powołania sędziów na wniosek tak ukształtowanego podmiotowo organu zakwestionowano w orzecznictwie, tj.: w wyroku Wielkiej Izby TSUE z 19 listopada 2019 r. w sprawach połączonych C-585/18, C-624/18 i C-625/18, A.K. przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa i C.P. i D.O. przeciwko Sądowi Najwyższemu (EU:C:2019:982); w wyrokach ETPCz: z 22 lipca 2021 r., skarga nr 43447/19, Reczkowicz przeciwko Polsce (HUDOC); z 8 listopada 2021 r., skargi nr 49868/19 i 57511/19 Dolińska-Ficek i Ozimek przeciwko Polsce (HUDOC); z 3 lutego 2022 r., skarga nr 1469/20, Advance Pharma sp. z o.o. przeciwko Polsce (HUDOC).

6.3.12. W stanie prawnym obowiązującym od 15 lipca 2022 r. istnieją zatem dwie instytucje umożliwiające prewencyjne badanie bezstronności sędziego, a mianowicie wniosek o wyłączenie sędziego, przewidziany w art. 19 P.p.s.a., oraz wniosek z art. 5a P.u.s.a. Pytanie do składu poszerzonego zmierza do wyjaśnienia wzajemnych relacji pomiędzy tymi dwiema instytucjami. W celu rozwiania tych wątpliwości niezbędna jest analiza zakresu przedmiotowego powodów wyłączenia na podstawie wskazanych wyżej norm prawnych. Potrzebne będzie również przeanalizowanie trybu rozpoznawania tych wniosków.

6.3.13. Jak już wcześniej wspomniano, przesłanką wyłączenia sędziego na podstawie art. 19 P.p.s.a. jest istnienie okoliczności tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Chodzi tu o wszystkie powiązania podmiotowe i przedmiotowe ze stronami postępowania oraz ze sprawą.

Natomiast na podstawie art. 5a P.u.s.a. przedmiotem wniosku jest badanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy. Ustawodawca w cytowanej normie prawnej, oprócz pojęcia bezstronności, posługuje się określeniem niezawisłości.

Ustrojodawca oba te pojęcia odnosi do sądu. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z kolei w art. 186 ust. 1 Konstytucji RP pojęcie niezależności odniesiono do sądów, zaś niezawisłość do sędziów. Natomiast art. 178 § 1 Konstytucji RP stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.

Pojęcie "niezawisłości sędziego" nie jest zdefiniowane ani przez ustrojodawcę ani przez ustawodawcę. W piśmiennictwie podkreśla się, że na pojęcie "niezawisłości" składa się wiele elementów, takich jak: 1) bezstronność w stosunku do uczestników postępowania, 2) niezależność wobec organów pozasądowych, 3) samodzielność sędziego wobec władzy, 4) niezależność od czynników politycznych, 5) wewnętrzna niezależność sędziego (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo do sądu w świetle Konstytucji RP, Państwo i Prawo 1997, nr 11-12, s. 99-100).

Można więc przyjąć, że określenie "niezawisłość" jest szersze niż "bezstronność". To drugie pojęcie odnosi się bowiem wyłącznie do braku jakichkolwiek powiązań, pozytywnych i negatywnych, w stosunku do stron postępowania lub przedmiotu sprawy. Ustawodawca definiuje pojęcie "bezstronności sędziego" i jest to definicja negatywna, zawarta w przepisach o wyłączeniu sędziego.

W przypadku postępowania sądowoadministracyjnego należy uznać, że bezstronnym sędzią sądu administracyjnego jest taki sędzia, który nie jest powiązany ze stronami postępowania lub ze sprawą w sposób określony w art. 18, art. 19 lub art. 285i § 2 P.p.s.a. Natomiast "niezawisłość" obejmuje swym zakresem bezstronność, ale także odnosi się do braku jakiegokolwiek podporządkowania sędziego w procesie sprawowania urzędu czynnikom administracyjnym, politycznym, ale także poglądom opinii społecznej. Sędzia jest podporządkowany jedynie Konstytucji oraz ustawom.

Zakres przedmiotowy wniosku z art. 5a P.u.s.a. jest zatem nieco szerszy niż tego z art. 19 P.p.s.a. Stąd też, pomimo, że w stanie prawnym sprzed 15 lipca 2022 r. wykorzystywano instytucję wyłączenia sędziego do oceny możliwości orzekania w danej sprawie przez sędziego powołanego w wadliwej procedurze, to jednak w literaturze przedmiotu wskazuje się na nieadekwatność tej instytucji z uwagi na brak przesłanki wyłączenia w postaci niezawisłości (zob. S. Steiborn, Tryb uprzedniej weryfikacji w procesie karnym wątpliwości dotyczących niezawisłości sędziowskiej wynikających z wadliwości powołania sędziego [w]: Bezstronność sędziego w sprawach karnych w świetle zarzutu wadliwości jego powołania, red. P. Wiliński, R. Zawłocki, Legalis 2022).

6.3.14. Należy też odnotować, że ustawodawca w art. 5a § 1 P.u.s.a. ściśle powiązał badanie bezstronności i niezawisłości z okolicznościami towarzyszącymi powołaniu sędziego i jego postępowaniu po powołaniu. Podkreślenia wymaga jednak, że tą samą ustawą nowelizującą wprowadzono art. 5 § 1c P.u.s.a., który stanowi, że okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego sądu administracyjnego nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do podważenia orzeczenia wydanego z udziałem tego sędziego lub kwestionowania jego niezawisłości i bezstronności. Naruszenie tego zakazu stanowi delikt dyscyplinarny.

Postanowieniem z 14 lipca 2021 r. wiceprezes TSUE postanowił zobowiązać Rzeczpospolitą Polską, do chwili wydania wyroku kończącego postępowanie w sprawie C-204/21 Komisja Europejska przeciwko Polsce, m.in. do zawieszenia stosowania przepisów art. 5 §§ 1a i 1b P.u.s.a. w zmienionym brzmieniu, jak również art. 8 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim uznają za niedopuszczalne, aby sądy krajowe badały spełnienie wymogów Unii dotyczących niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy w rozumieniu art. 19 ust. 1 TUE w zw. z art. 47 KPP. Jednakże w reakcji na to zabezpieczenie 15 lipca 2022 r. zaczął obowiązywać cytowany wyżej art. 5 § 1c P.u.s.a., który nie jest objęty powyższym zabezpieczeniem.

W tym kontekście regulacje art. 5a i art. 5 § 1c P.u.s.a. są wzajemnie sprzeczne. Może to świadczyć bądź o wadliwym, a wręcz niechlujnym procesie legislacyjnym, bądź też o zakładanej iluzoryczności wprowadzonej 15 lipca 2022 r. instytucji procesowej. Sprzeczność pomiędzy tymi normami prawnymi można usunąć poprzez zastosowanie wykładni prounijnej i prokonstytucyjnej. Przyjęcie tezy, że nadal obowiązuje przewidziany w art. 5 § 1c P.u.s.a. zakaz kwestionowania niezawisłości i bezstronności sędziego wskutek okoliczności towarzyszących jego powołaniu oznaczałoby, że zakres przedmiotowy wniosku z art. 5a P.u.s.a. byłby niezwykle zawężony.

6.3.15. Zatem przedmiotem wniosku o wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 P.p.s.a. jest jedynie badanie okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Natomiast przedmiotem wniosku składanego na podstawie art. 5a § 1 P.u.s.a. jest badanie niezawisłości i bezstronności sędziego w kontekście okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, w okolicznościach danej sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy.

Reasumując ten fragment rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym stwierdza, że zakresy przedmiotowe okoliczności stanowiących podstawy do wyłączenia sędziego przewidziane w art. 19 P.p.s.a. oraz art. 5a § 1 P.u.s.a. są rozłączne.

6.3.16. Powyższa teza znajduje swoje potwierdzenie również w odrębnościach dotyczących procedury rozpoznawania obu wniosków. Trzeba podkreślić, że nowo wprowadzona instytucja wyłączenia sędziego na skutek badania jego bezstronności i niezawisłości przewidziana została nie w ustawie procesowej, lecz w akcie prawnym regulującym ustrój sądów administracyjnych. Niewątpliwie takie umiejscowienie miało pokazać znaczenie i wyjątkowość tej instytucji, a przede wszystkim odrębność od instytucji wyłączenia sędziego przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 5a § 3 P.u.s.a. legitymację do złożenia wniosku ma skarżący oraz uczestnik postępowania na prawach strony, a w postępowaniu dyscyplinarnym – obwiniony. W tym trybie wniosku nie może składać sam sędzia w stosunku do siebie, ani pozostali członkowie składu orzekającego. Na podstawie art. 19 P.p.s.a. żądanie wyłączenia może natomiast złożyć również sędzia. W tym trybie wniosku o wyłączenie nie może złożyć inny członek składu orzekającego.

Bardzo duża różnica zachodzi w przypadku terminu do złożenia wniosków. Ten składany w trybie art. 19 P.p.s.a. może być zgłaszany aż do zakończenia postępowania w danej instancji. Natomiast art. 5a § 4 P.u.s.a. przewiduje bardzo krótki termin prekluzyjny, który wynosi tydzień od dnia zawiadomienia uprawnionego do złożenia wniosku o składzie rozpoznającym sprawę. Po upływie terminu prawo do wniesienia wniosku wygasa. Ten bardzo krótki termin nie podlega zatem przywróceniu w razie niezawinionego jego uchybienia.

Stosownie do treści art. 5a § 5 P.u.s.a. wniosek musi spełniać bardzo precyzyjnie określone warunki formalne. Spośród nich najbardziej trudne do realizacji jest przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie wraz z dowodami na ich poparcie. Ustawodawca zobowiązał zatem podmiot wnoszący wniosek do udowodnienia okoliczności dotyczących niezawisłości i bezstronności sędziego. W każdej procedurze sądowej poprzestano zaś na obowiązku uprawdopodobnienia okoliczności wyłączających sędziego.

Wniosek niespełniający wymogów formalnych określonych w art. 5a § 5 P.u.s.a. nie podlega procedurze konwalidacji. Jedyną konsekwencją procesową tego uchybienia jest odrzucenie wniosku, które następuje niezaskarżalnym postanowieniem (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 września 2022 r., sygn. akt II GSK 1396/22; z 19 grudnia 2022 r., sygn. akt III FZ 573/222). Rozwiązanie takie może budzić istotne wątpliwości w zakresie zgodności z Konstytucją RP, albowiem w sposób nieuzasadniony ogranicza prawo do rzetelnej procedury sądowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2008 r., sygn. akt SK 40/07; OTK-A 2008, nr 6, poz. 101). Warto dodać, że dodatkową sankcją w przypadku odrzucenia wniosku z art. 5a P.u.s.a. jest obowiązek Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiadomienia o tym właściwego organu samorządu zawodowego, do którego należy pełnomocnik będący autorem odrzuconego wniosku.

Ustawodawca przewidział też bardzo rozbudowany skład orzekający w zakresie takich wniosków. Wprawdzie trzyosobowy skład losowany spośród całego składu wojewódzkiego sądu administracyjnego nie budzi wątpliwości i jest analogiczny do składu orzekającego w sprawie wyłączenia sędziego na skutek wniosku z art. 19 P.p.s.a. Jednakże przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przewidziano rozpoznanie wniosku w składzie aż 5 sędziów losowanych spośród całego składu tego Sądu (art. 5a § 10 P.u.s.a.), a w przypadku rozpoznawania zażalenia przewidziano skład 7 sędziów (art. 5a § 17 P.u.s.a.). Określono również krótkie dwutygodniowe terminy rozpoznania wniosku i zażalenia.

Warto podkreślić, że w art. 5a § 16 P.u.s.a. przyznano legitymację do wniesienia zażalenia również sędziemu, którego orzeczenie dotyczy. Jest to niespotykane rozwiązanie w procedurach sądowych. W szczególności sędzia wyłączony od orzekania na podstawie art. 19 P.p.s.a. oczywiście nie ma legitymacji do kwestionowania postanowienia w tym przedmiocie.

6.3.17. Wyżej opisany tryb wnoszenia oraz rozpoznawania wniosku o zbadanie wymogów niezawisłości i bezstronności sędziego jest niezwykle trudny do efektywnego zainicjowania, a także skutecznego rozpoznania zgodnie z intencją wnioskodawcy. Znaczące sformalizowanie tej procedury przez ustawodawcę, zwłaszcza w porównaniu z postępowaniem w przedmiocie wyłączenia sędziego na podstawie art. 19 P.p.s.a., jednoznacznie potwierdza tezę o rozłączności obu procedur wyłączeniowych. W tym kontekście zgłoszenie w ramach wniosku składanego w trybie art. 19 P.p.s.a. okoliczności związanych z powołaniem sędziego i jego postępowaniem po powołaniu mogłoby stanowić obejście bardzo sformalizowanego trybu przewidzianego w art. 5a P.u.s.a. Zatem odrębność proceduralna tych dwóch instytucji potwierdza tezę przyjętą w niniejszej uchwale.

6.3.18. Dodatkowo należy podkreślić, że w każdym postępowaniu sądowym obowiązuje zasada braku konkurencyjności środków ochrony prawnej, określana jako zasada jednotorowości obrony swych praw. Oznacza ona, że określonemu podmiotowi znajdującemu się w danej sytuacji procesowej przysługuje tylko jeden środek prawny. W aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział dwie bardzo podobne instytucje prawne, które w sposób prewencyjny umożliwiają kontrolę bezstronności sędziego. Instytucje te, jak wyżej wskazano, różnią się zarówno zakresem przedmiotowym, jak i procedurą stosowania. W konsekwencji takich regulacji unormowania te powinny być stosowane w odmiennych okolicznościach. Ustawodawca, dostosowując się do powyższej zasady, przyznał podmiotom uprawnionym prawo składania wniosku o wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 P.p.s.a. w przypadku braku bezstronności sędziego wynikającej z powiązania z podmiotami lub przedmiotem postępowania. Natomiast w sytuacji kwestionowania niezawisłości i bezstronności sędziego na skutek okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu przyznano uprawnienie do składania wniosku w trybie art. 5a P.u.s.a.

6.4. Konkluzja

Uwzględniając całokształt przedstawionych argumentów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 i art. 264 § 1 i § 2 P.p.s.a., podjął uchwałę o następującej treści: "Zakres przedmiotowy normy art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) nie obejmuje badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu, o których mowa w art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492)".