Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych uchyla zaskarżone postanowienie

Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., orzekając na podstawie art.134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: K.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania złożonego przez H. K.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Wójt Gminy R. w listopadzie 2019 r. orzekł dwiema decyzjami odnośnie prawa H. K. do świadczenia wychowawczego na dzieci:

- decyzją z [...] listopada 2019 r. znak [...] "uchylił wypłatę" świadczeń wychowawczych przyznanych na troje dzieci strony;

- decyzją z [...] listopada 2019 r. znak [...] ustalił zwrot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 31 października 2019 r. w wysokości 6 000 zł wraz z ustawowymi odsetkami do dnia spłaty.

Powodem wydania powyższych decyzji było ustalenie, że strona wraz z całą rodziną przebywa poza granicami Polski (na terytorium [...]), dlatego świadczenie z Polski nie przysługuje.

Decyzje zostały doręczone na wskazany przez stronę adres w Polsce w dniu [...] listopada 2019 r.

W dniu [...] listopada 2019 r. na adres poczty elektronicznej GOPS wpłynął plik dokumentów, w tym dwa scany podpisanych przez H. K. odwołań od decyzji Wójta z [...] listopada 2019 r. Na okoliczność wpływu tych dokumentów pracownik organu sporządził notatkę urzędową (k. 23 akt adm.).

W aktach sprawy znajduje się także pismo Wicekonsula RP w C. z [...] grudnia 2019 r. kierowane do GOPS, przy którym przesłano organowi oryginały dwóch odwołań z [...] listopada 2019 r. zawierające podpisy strony. W piśmie wskazano, że odwołania wpłynęły do Konsulatu [...] listopada 2019 r. Z datowanych pieczątek znajdujących się na dokumentach wynika, że pismo Wicekonsula nadano w urzędzie pocztowym w Warszawie [...] stycznia 2020 r., a wpłynęło do organu [...] stycznia 2020r.

Dwoma postanowieniami z [...] stycznia 2020 r. SKO w B. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołań od decyzji pierwszoinstancyjnych:

- postanowienie Kolegium o nr [...] dotyczy decyzji Wójta z [...] listopada 2019 r. znak [...];

- postanowienie Kolegium o nr [...] dotyczy decyzji Wójta z [...] listopada 2019 r. znak [...].

W identycznych uzasadnieniach obydwu postanowień Kolegium wywiodło, że termin czternastodniowy na wniesienie odwołań rozpoczął bieg w wyniku doręczenia decyzji w dniu [...] listopada 2019 r. na adres w Polsce wskazany przez stronę (z uwagi na przebywanie w [...] z zamiarem dłuższego pobytu). Termin ten upłynął [...] listopada 2019 r. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie tego, że przesłanie pisma procesowego na adres skrzynki mailowej, w świetle treści art. 63 i § 3a K.p.a. nie jest prawidłowym złożeniem pisma w formie dokumentu elektronicznego. W konsekwencji, termin czternastodniowy na złożenie odwołania w sprawie nie został dotrzymany. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo pouczył stronę o możliwości i terminie złożenia odwołania. Strona nie złożyła prośby o przywrócenie terminu.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] marca 2020 r. do SKO w B. wpłynęło pismo Wicekonsula RP w C. o przesłaniu "2xskargi na postanowienia SKO w B. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania". Konsul wskazał, że pisma wpłynęły do Konsulatu [...] lutego 2020 r. Z treści dokumentów nadesłanych przez Kolegium wynika, że Wicekonsul przesłał dwa egzemplarze "Skargi na postanowienie SKO w B. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania". Egzemplarze te są identyczne co do treści (k. 3 i 24). Jako przedmiot skargi wskazano w nich postanowienie SKO w B. z [...] stycznia 2020 r. o sygn. akt [...] "o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. Nr [...], wydanej z upoważnienia Wójta gminy R. w sprawie ustalenia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego od dnia 01.07.2019 do 31.10.2019 r. w wysokości 6000,00 zł. Wraz z odsetkami ustawowymi obliczonymi do dnia zapłaty". Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca zarzuca błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na pominięciu faktu nadania odwołania w polskiej placówce pocztowej z zachowaniem terminu 14-dniowego. Wyjaśniła, że z powodu przebywania w [...] odwołanie wniosła za pośrednictwem Konsula RP w C. w dniu [...] listopada 2019 r. Na dowód tej okoliczności załączyła do skargi "Wezwanie do usunięcia braków formalnych" będące pismem Konsula z [...] listopada 2019 r. Wskazała, że zgodnie z art. 73 § 1 ustawy Prawo konsularne datą wszczęcia postępowania na wniosek strony jest dzień doręczenia wniosku konsulowi. Uczyniła to [...] listopada 2019 r., ale ponieważ złożenie pisma wymagało uiszczenia opłaty, została o to wezwana i opłatę uiściła stosownie do art. 77 ustawy Prawo konsularne. W tych okolicznościach ustalenie przez Kolegium, że odwołanie wniosła [...] listopada 2019 r. jest nieprawidłowe, bowiem odwołanie złożyła [...] listopada 2019 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na wstępie, że w jego ocenie skarżąca złożyła jedną skargę, bowiem do pisma przewodniego Konsula dołączono dwa egzemplarze tej samej skargi na jedno postanowienie znak: [...]. W pozostałym zakresie Kolegium podtrzymało stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wskazało, że pismo Konsula RP w C. z [...] listopada 2019 r. stanowiące "Wezwanie do usunięcia braków" nie stanowi potwierdzenia daty wpływu odwołań do Konsulatu RP w C., bowiem z jego treści nie wynika data doręczenia wniosku do Konsulatu jako [...] listopada 2019 r. Konsul nie potwierdzał i nie odnosił się do kwestii doręczenia, zaś posłużył się sformułowaniem "W nawiązaniu do Pani wniosku z dnia [...] listopada 2019 r." nie wskazując jednak, kiedy wniosek trafił do Konsulatu. Zdaniem Kolegium, wynika z powyższego, że strona obok odwołań opatrzonych datami [...] listopada 2019 r. złożyła do Konsulatu także wniosek opatrzony datą [...] listopada 2019 r. o doręczenie wnoszonych odwołań do GOPS. Jednakże wniosek o takie doręczenie nie znajduje się w aktach sprawy. W ocenie organu odwoławczego, pismo na podstawie którego ustalić należy datę wpływu odwołań - to pismo Konsulatu RP w C. z [...] grudnia 2019 r., w którym Konsulat poinformował o dacie wpływu odwołań i jednocześnie przesłał odwołania opatrzone datą [...] listopada 2019 r. W przesyłce znajduje się także pismo (bez podpisu) z [...] listopada 2019 r. zaadresowane do GOPS wymieniające dwa numery oraz datę składanych odwołań. W tych okolicznościach Kolegium wywiodło, że brak jest podstaw do ustalenia daty [...] listopada 2019 r. jako daty złożenia odwołań, co należy wyprowadzić z art. 57 § 5 pkt 3 K.p.a., zgodnie z którym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało złożone w polskim urzędzie konsularnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd w sprawie niniejszej rozpoznał skargę od postanowienia Kolegium z [...] stycznia 2020 r. o numerze stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (z [...] listopada 2019 r. znak [...]). Jak wynika expressis verbis z treści dwóch nadesłanych przez skarżącą egzemplarzy skargi (k. 3, 24), przedmiotem zaskarżenia skarżąca uczyniła to właśnie postanowienie SKO (o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń), treść tych dwóch egzemplarzy skarg jest co do określenia przedmiotu zaskarżenia identyczna oraz wskazano, że składana skarga zawiera "odpis skargi" a nie że przesłano dwie skargi. Dlatego sąd ocenił, że skarżąca kwestionuje tylko jedno z postanowień wydanych przez Kolegium w dniu [...] stycznia 2020 r. Co prawda skarżąca w skardze wskazała numer zaskarżonego postanowienia jako [...], jednakże nie może być wątpliwości, że chodzi o postanowienie o numerze [...], bowiem wynika to z jednoznacznie określonego w skardze przedmiotu zaskarżenia jako zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Co więcej, drugie z wydanych w dniu [...] stycznia 2020 r. przez SKO postanowień także nie posiada numeru wskazanego przez skarżącą (vide egzemplarze postanowień Kolegium znajdujące się w aktach sprawy).

Skarga co do meritum jest natomiast uzasadniona. Trafnie zarzuca skarżąca, że Kolegium błędnie ustaliło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Nie ulega wątpliwości, że termin ten upływał [...] listopada 2019 r. (art. 129 § 2 K.p.a.). Z kolei w dniu [...] listopada 2019 r. na skrzynkę poczty elektronicznej organu wpłynęły scany odwołań, oryginały odwołań wpłynęły do organu [...] stycznia 2020 r. a wcześniej do Konsulatu - [...] listopada 2019 r.

Zgodnie z art. 128 K.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Stosownie natomiast do treści art. 63 § 1 K.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Zgodnie z § 3 tego przepisu, podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a stosownie do treści § 3a pkt 1, podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej.

Powyższe oznacza, że w K.p.a. obowiązuje zasada ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania, a zatem także i odwołania. Nadto, odwołanie (podanie) może być wniesione pisemnie lub za pomocą form zapewniających komunikację na odległość (przy wykorzystaniu elektronicznej skrzynki organu administracji) oraz powinno być podpisane.

Zasadą jest także, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Ta zasada ma zastosowanie nie tylko do podań inicjujących postępowanie przed organem pierwszej instancji, ale również do środków zaskarżenia takich jak odwołanie, z tym że w tym przypadku ze skutkiem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przy nieuzupełnieniu braków (art. 134 K.p.a.). Brakiem formalnym odwołania jest niewątpliwie brak podpisu, w tym bezpiecznego podpisu elektronicznego jeśli podanie zostało wniesione na elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1901/17 (dostępnym na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), nałożenie obowiązku wezwania do usunięcia braków formalnych jest związane z przyjętą w K.p.a. ochroną jednostki przed negatywnymi skutkami nieznajomości prawa. Konsekwentnie do zasady ogólnej przyjętej w art. 9 K.p.a., braki co do treści podania nie mogą powodować od razu jego bezskuteczności. Dlatego też brak bezpiecznego podpisu na podaniu wniesionym drogą elektroniczną jest brakiem formalnym, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 K.p.a. przez przesłanie podania opatrzonego już bezpiecznym podpisem elektronicznym lub złożenie go w formie pisemnej czy też ustnie do protokołu.

Skoro zatem w sprawie niniejszej termin na wniesienie odwołania upływał [...] listopada 2019 r., zaś dokument odwołania na skrzynkę poczty mailowej organu pierwszej instancji wpłynął [...] listopada 2019 r. (przed upływem terminu), to Kolegium powinno było wezwać stronę w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia odwołania obarczonego brakiem formalnym (brakiem podpisu). Powtórzyć należy za NSA w sprawie II OSK 1901/17, że nie ma podstaw do stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, jeśli Kolegium nie uczyniło zadość obowiązkowi wskazanemu w art. 64 § 2 K.p.a. i nie wezwało do uzupełnienia braku formalnego odwołania. W takich okolicznościach podpisane odwołanie złożone Konsulowi [...] listopada 2019 r. powinno było zostać uznane za złożone przez stronę z samodzielnie uzupełnionym brakiem formalnym, a w konsekwencji powinno skutkować merytorycznym rozpoznaniem tego środka zaskarżenia.

Kolegium zauważyło także, że "organ I instancji prawidłowo pouczył stronę odnośnie możliwości i terminu do wniesienia odwołania". Zauważyć jednak należy, że pouczenie zawarte w decyzji Wójta nie zawiera informacji o zasadach wnoszenia pism w postępowaniu administracyjnym drogą elektroniczną. Także i z tego powodu nie sposób skarżącej czynić zarzutu, że nie opatrzyła wniesionego środka zaskarżenia właściwym podpisem, skoro pouczenie w tym zakresie nie było wyczerpujące, zaś po wniesieniu odwołania nie została wezwana do uzupełnienia braku formalnego.

W tych okolicznościach rozważania czy odwołanie wpłynęło do Konsulatu [...] czy [...] listopada 2019 r. pozostają bezprzedmiotowe dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Wniesienie przez stronę drogą elektroniczną (zwykłą pocztą elektroniczną lub na elektroniczną skrzynkę podawczą organu) nieopatrzonego podpisem pisma nie wyłącza zastosowania przepisu art. 64 § 2 K.p.a. i wezwania do uzupełnienia braków formalnych. Wymóg taki wynika z zasady informowania stron (art. 9 K.p.a.), zgodnie z którą organ jest obowiązany udzielić stronom pełnej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Z uwagi na wyżej wskazane naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Był do tego uprawniony na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., gdyż przedmiotem zaskarżenia było postanowienie kończące postępowanie administracyjne w sprawie.