Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 388/20 w sprawie ze skargi Miasta L. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 października 2020 r. oddalił skargę Miasta L. na decyzję Ministra Rozwoju z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Miasto L., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Dodatkowo Miasto zrzekło się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1) art. 141 § 4 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez ograniczenie kontroli legalności postępowania administracyjnego do części materiału dowodowego, przy jednoczesnym pominięciu innych dokumentów, jak również treści dokumentu urzędowego – mapy [...], przywołanej ponadto w treści postanowienia Sądu Wojewódzkiego w L. z [...] kwietnia 1998 r. w sprawie o sygn. III Ca 719/97, a tym samym brak dostatecznego uzasadnienia wyroku, oraz pisma [...];

2) art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że brak było przesłanki zajęcia działki [...] pod drogę publiczną oraz pozostawania w związku z tym we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, gdy tymczasem przeczą temu załączniki do opracowania geodezyjnego z [...] lipca 2018 r., przywołane w opisie pkt II. 3 i 4, pkt III. 4, poz. 5 i poz. 8 (mapa [...] z [...] maja 1996 r. oraz pismo [...]);

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. art. 4 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.), dalej: udp, w zw. z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872, z późn. zm.), dalej: przepisy wprowadzające, przez błąd w subsumcji, polegający na niewłaściwym uznaniu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada hipotezie wskazanej normy prawnej, podczas gdy dokumenty urzędowe potwierdzają wykorzystywanie nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania H.M. i D.M. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa dotyczy odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną kategorii krajowej położonej w L. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Orzekające w sprawie organy ustaliły, że sporna nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, a według opinii geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego działka ta nie była zajęta pod drogę publiczną.

W ocenie Miasta L. opinia ta nie pokrywa się ze stanem rzeczywistym. Jego zdaniem przeczą temu znajdujące się w aktach sprawy dokumenty takie jak sporządzona [...] maja 1996 r. mapa [...] przywołana w treści postanowienia Sądu Wojewódzkiego w L. z [...] kwietnia 1998 r. oraz pismo Zarządu Dróg i Transportu z [...] listopada 2015 r. potwierdzające, że na dzień 31 grudnia 1998 r. sporna działka zajęta była pod drogę publiczną.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że przywołana mapa z [...] maja 1996 r. nie jest dokumentem pozwalającym na ustalenie przebiegu drogi publicznej ul. [...]. Jak prawidłowo odnotował to autor odpowiedzi na skargę kasacyjną, mapa ta wskazuje przebieg ulicy oraz granice działek, ale nie zawiera naniesień pozwalających na ustalenie umiejscowienia i przebiegu pozostałych urządzeń wchodzących w skład pasa drogowego. Oznacza to, że mapa nr [...] nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy sporna działka została faktycznie zajęta pod drogę publiczną, umożliwiając nabycie jej własności w trybie art. 73 przepisów wprowadzających.

Z treści opracowania geodezyjnego sporządzonego na zlecenie [...] Urzędu Wojewódzkiego w L. Wydział Gospodarki Nieruchomościami wynika, że mapa nr [...], będąca w ocenie autora skargi kasacyjnej koronnym dowodem na to, że przedmiotowa działka pozostawała we władaniu jednostki samorządu terytorialnego pod drogę publiczną, była przedmiotem wnikliwej analizy dokonanej przez geodetę uprawnionego M.Z. i analiza ta doprowadziła do wniosku, iż działka [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną. W ocenie Miasta L. ekspertyza ta dotknięta jest jednak subiektywną i niejednoznaczną oceną osoby ją sporządzającej.

Tymczasem pismo Zarządu Dróg i Transportu z [...] listopada 2015 r. zostało sporządzone po blisko 17 latach po dacie, na którą miało zaświadczać określony sposób wykorzystania spornej działki. Z treści tego pisma wynika, że w dacie jego sporządzenia dokumenty, które potwierdzałyby ilość i zakres prac zrealizowanych na spornej działce, a także nakładów finansowych dotyczących utrzymania drogi publicznej w należytym stanie technicznym, z uwagi na przypisaną im kategorię archiwalną, zostały poddane procedurze brakowania. Oczywiście dokumenty urzędowe korzystają ze szczególnej mocy dowodowej, ponieważ stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jednakże przepis art. 76 § 3 kpa nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak dokumentów, na podstawie których sporządzono pismo z 3 listopada 2015 r., a także zaświadczenia Zastępcy Dyrektora ds. Inwestycji i Remontów Zarządu Dróg i Transportu w L. z [...] października 2015 r. przesądza, iż dokumenty te nie mogą posiadać decydującej mocy dowodowej i jako takie zasadnie zostały uznane przez Sąd pierwszej instancji za pozbawione kluczowego znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów dokonanej przez organ, która jest przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, jest to, aby organ ten ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności. Dla Miasta L. dowód w postaci tych pism oraz mapy nr [...] ma szczególną wartość dowodową, zaś dowód w postaci opracowania geodezyjnego wartości takiej nie posiada. Tymczasem aprobata przez organ administracji publicznej na marginalizowanie pewnych dowodów przez stronę, a podwyższanie wartości innych winno być potraktowane jako postępowanie nie dające się pogodzić z wymogami art. 80 kpa. W konsekwencji powyższego nie można uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok naruszył art. 7, art. 77 § 1 ani art. 80 kpa. Powoduje to też, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie może być uznane za niepełne z punktu widzenia art. 141 § 4 ppsa.

Skoro zatem, jak wskazano to powyżej, w rozpoznawanej sprawie nie wykazano, że sporna nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, to brak było podstaw do zastosowania art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających. Zgodnie bowiem z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten do nabycia własności wymaga zatem nie tylko, aby nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, ale także, aby znajdowała się we władztwie tych podmiotów i była zajęta pod drogę publiczną. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do spełnienia co najmniej ostatniego z wymienionych warunków, co uniemożliwiło Wojewodzie [...] wydanie decyzji stanowiącej podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia spornej nieruchomości na własność Miasta L. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 udp w zw. z art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających.

W świetle powyższych ustaleń za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten mógłby zostać naruszony wyłącznie w sytuacji, w której ustalony stan faktyczny sprawy wskazywałby na konieczność zastosowania art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ustalono, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania tego przepisu. W sytuacji takiej wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa własności spornej nieruchomości nie mogło odbyć się z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników podstępowania, gdyż przepis art. 204 ppsa przewiduje wyłącznie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę) albo skarżącego (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę). Tym samym uczestnicy postępowania, choćby ponieśli jakiekolwiek koszty związane z postępowaniem kasacyjnym, nie znaleźli się z woli ustawodawcy w kręgu podmiotów, na których rzecz możliwe jest zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.