Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca) Sędzia WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2024r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 października 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. M. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi jest decyzja Nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8.12.2023 r., po rozpatrzeniu odwołania M. M. (dalej: skarżący), od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...] z 19.10.2023 r. umarzającej postepowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku gospodarczo-magazynowego (stodoły) zlokalizowanego na działce o nr ew. [...]w miejscowości S. gm. K.. W/w decyzją MWINB utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż 04.08.2023r. do Powiatowego lnspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. wpłynął wniosek M. M. o wszczęcie postępowania w zakresie nielegalnego wzniesienia budynku stodoły na działce nr [...] w miejscowości S., której właścicielem jest l. L.. Podczas czynności kontrolnych, w dniu 30.08.2023r. ustalono, że na działce o nr ew. [...] usytuowany jest budynek gospodarczo-magazynowy, murowany z dachem jednospadowym, kryty papą obornicką. Konstrukcja dachu jest stalowa, ściany murowane z białej cegły, budynek ocieplony z trzech stron styropianem, ściana szczytowa w granicy działki jest nieocieplona. Wymiary budynku wynoszą ok. 20,10 m x 10,00 m, wysokość ok.4,82 m - 6,23 m. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, wentylacja zapewniona jest przez otwory w ścianach. W obiekcie wydzielone jest pomieszczenie z płyt wiórowych. W budynku znajduje się posadzka betonowa. lnspektorzy organu powiatowego dokonujący kontroli stwierdzili, że stan techniczny obiektu jest dobry. Według oświadczenia l. L. obiekt powstał ok. 1972r. a inwestorami byli jej dziadkowie S. i B. M.. Ocieplenie budynku zostało wykonane w 2023r. W trakcie kontroli l. L. nie przedstawiła dokumentów potwierdzających legalność obiektu, ale z informacji uzyskanych od jej rodziców wynika, że wydane było pozwolenie na budowę w/w obiektu.

Pismem z 1.09.2023r., PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy budynku gospodarczo-magazynowego (stodoły) zlokalizowanego jw. l. L. złożyła wyjaśnienia zawarte w piśmie z 8.09.2023r., przy którym załączyła plan sytuacyjny działki dotyczący innego obiektu, na którym widnieje informacja dot. numeru pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku stodoły Nr [...]. Jednocześnie organ ustalił, że w zasobach Urzędu Gminy K. nie ma dokumentacji dotyczących pozwoleń wydawanych przed rokiem 1975r., a w zespole Prezydium Powiatowej Rady Narodowej i Urzedu Powiatowego w K. z lat 1931-1950, 1950-1975, 1976-1977 przechowywana jest przykładowo zachowana dokumentacja dotycząca wydawania pozwoleń na budowę wyłącznie z 1958 roku., natomiast brak jest tego rodzaju dokumentacji dla okresu późniejszego oraz ewidencji ruchu budowlanego.

PINB w/w decyzją Nr [...] z dnia 19.10.2023r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku gospodarczo – magazynowego (stodoły) zlokalizowanego jw.

W odwołaniu skarżący zarzucił, że umorzenie postępowania jest niezasadne i co najmniej przedwczesne; brak analizy stanu faktycznego w kierunku przesłanek czy budynek stodoły zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej bądź niezgodnie z obowiązującymi przepisami; powołanie się w uzasadnieniu na przepisy prawa budowlanego w brzmieniu ustawy z 24.10.1974 r. w sytuacji, gdy organ powołuje się na rzekome pozwolenie na budowę z 1973 r., a dodatkowo wg oświadczenia strony obiekt powstał w 1972 r.; powoływanie się na nieokreślony bliżej dokument w postaci pozwolenia [...] w sytuacji braku jakichkolwiek danych, czego miałby dotyczyć ten dokument, jakie ewentualnie parametry wyznaczał dla budynku, jego usytuowania; dowolne ustalenia faktyczne iż inwestycja zrealizowana została w 1973 r.; umorzenie postępowania mimo braku niezbędnego ustalenia na podstawie jakiego aktu, jakiego organu została wybudowana przedmiotowa stodoła; pominiecie okoliczności iż bliżej nieokreślone pozwolenie na które powołuje się organ dotyczyło stodoły, podczas gdy przedmiotowy budynek jest budynkiem gospodarczo – magazynowym, pominięcie okoliczności, iż pozwolenie na które powołuje się organ miało dotyczyć stodoły usytuowanej w pewnej odległości od granicy z działka sąsiednią, o zupełnie innych wymiarach zewnętrznych, gdy przedmiotowy obiekt wybudowany został w granicach działki, ma zupełnie inne wymiary, co wskazuje na fakt iż nie dotyczy tego samego obiektu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie jako odpowiadające przepisom prawa organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi w dacie budowy przepisami ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane w rozdziale 8 o utrzymaniu obiektów budowlanych właściciel nie był zobligowany do przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów związanych z jego realizacją. Zdaniem MWINB w przypadku braku obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej przez inwestora budynku, brak jest możliwości żądania tych dokumentów od aktualnego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Żaden przepis Prawa budowlanego nie wprowadza domniemania samowoli budowalnej tylko dlatego, ze inwestor lub jego następca po kilkudziesięciu latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów. Brak posiadania przez właściwe organy zbiorów, w których znajdowałaby się dokumentacja dotycząca pozwoleń na budowę wydawanych ok. 1972r., nie może przesądzać o samowoli budowlanej. Ponadto l. L. przedstawiła kserokopię planu sytuacyjnego dotyczącego innego obiektu, na którym widnieje informacja dot. numeru pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku stodoły Nr [...]. Zdaniem organu w świetle wyjaśnień złożonych w toku postępowania przez obecnego właściciela działki nr ew. [...] wskazany numer pozwolenia [...] potwierdza legalność omawianego obiektu budowlanego. W związku z powyższym MWINB nie znalazł podstaw do dalszego prowadzenia postepowania i nakładania na obecnego właściciela obiektu obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego, a braku możliwości odnalezienia całej dokumentacji dotyczącej budowy spornego budynku stodoły nie można interpretować na niekorzyść właściciela. Aby organ mógł zastosować wobec inwestora czy tez jego następców prawnych konsekwencje, jakie prawo wiąże ze zrealizowaną niezgodnie z projektem budową, w pierwszej kolejności powinien w sposób jednoznaczny wykazać, w oparciu o istniejące w sprawie dowody, że niezgodne z prawem działania inwestora rzeczywiście miały miejsce. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające nie wykazało takich faktów, a zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na postawienie zarzutów co do wybudowania przedmiotowego obiektu samowolnie. M. M. nie przedłożył żadnych dokumentów na poparcie swoich zarzutów zawartych w odwołaniu. Odnosząc się do zarzutów dot. powołania się przez organ powiatowy na przepisy Prawa budowlanego z 1974r., w sytuacji gdy pozwolenie na budowę pochodzi z 1973r., organ wojewódzki wskazał, że w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.12.2013r. sygn. akt ll OPS 2/13 wskazano, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ podobne regulacje obowiązywały również przed dniem 1.01.1975r.

W skardze na w/w decyzję skarżący powtórzył zarzuty z odwołania. Podniósł też, że organ nie odniósł się do zarzutu z zażalenia dotyczącego pominięcia przez organ I instancji okoliczności, iż pozwolenie na budowę miało dotyczyć stodoły usytuowanej w pewnej odległości od granicy z działka sąsiednią, o zupełnie innych wymiarach zewnętrznych, gdy przedmiotowy obiekt budowlany wybudowany został w granicy działki, ma zupełnie inne wymiary, co wskazuje na fakt, iż nie dotyczyło to tego samego obiektu.

Stawiając powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowa argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U z 2023 r., poz. 1634) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ww. ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Nadto, zgodnie z art. 135 p.p.s.a Sąd uprawniony jest do wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonego aktu ale także innych aktów podjętych w granicach sprawy, jeżeli uzna, że jest to konieczne dla doprowadzania sprawy do stanu zgodnego z prawem.

Poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję zgodnie z opisanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ nadzoru budowlanego przedwcześnie stwierdził bowiem, że postępowanie prowadzone w sprawie legalności budowy budynku gospodarczo-magazynowego (stodoły) stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy, podjętych przez organy czynności wyjaśniających i treści uzasadnienia decyzji Sąd uznał, że okoliczności faktyczne i istota sprawy nie zostały wyjaśnione i ocenione w sposób wymagany obowiązującymi przepisami procedury administracyjnej. W konsekwencji nie zostało wykazane, że przedmiotowe postępowanie, na obecnym jego etapie stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji dotknięte jest wadami polegającymi na nierozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz braku pełnej oceny materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 80 K.p.a. Nie można również pomijać, że uzasadnienie decyzji zawiera poważne niedostatki w zakresie motywowania stanowiska organu, co uniemożliwia ocenę poprawności rozumowania i narusza art. 107 § 3 oraz art. 11 K.p.a., a w konsekwencji prowadzi także do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a.

Wyjaśniając bliżej powyższe stanowisko, zauważyć wypada, że w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a zatem wówczas, gdy nie istnieje ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Jeśli istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe.

W niniejszej sprawie stanowisko organu co do zasadności umorzenia postępowania, jest co najmniej przedwczesne. Będący podstawą ustaleń załączony do protokołu z kontroli z 30.08.2023 r. szkic sytuacyjny (k. 4b akt administracyjnych) nie poddaje się kontroli Sądu. Sporządzony został ołówkiem, w sposób nieczytelny, nie zawiera numerów ewidencyjnych działek – w szczególności działki na której znajduje się sporny obiekt budowlany stodoły bądź budynku gospodarczo – magazynowego, nie zawiera też oznaczenia stron świata, nie jest podpisany przez kogo został sporządzony, nie jest opatrzony datą, zatem nie stanowi dokumentu mogącego być podstawą procedowania w postępowaniu administracyjnym. Zauważyć należy, że usytuowanie budynku nie zostało w żaden sposób opisane w protokole z kontroli z 30.08.2023 r., który w tym przedmiocie odwołuje się do szkicu sytuacyjnego. Kwestii tej nie wyjaśniają też załączone do protokołu zdjęcia, nie opatrzone podpisami. Podobnie, nie sposób odkodować znajdującego się w aktach sprawy (k. 9b akt administracyjnych) projektu przystosowania stodoły, na którym widnieje wskazywany przez organy numer pozwolenia na budowę przedmiotowej stodoły [...] – stodoła projekt sąsiada. Załączony w kserokopii dokument nie zawiera naniesionych numerów działek, jedynie mało czytelne nazwiska (prawdopodobnie właścicieli nieruchomości), wskazuje usytuowanie budynków, ale nie sposób skontrolować w oparciu o jakie dane i czy prawidłowo poczyniono ustalenia, że zapis o stodole projekcie sąsiada pozwolenie [...] dotyczy spornej działki.

W tym miejscu podkreślić należy, że podkreślić, że Sąd podziela stanowisko MWINB, iż w przypadku braku obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej przez inwestora budynku, brak jest możliwości żądania tych dokumentów od aktualnego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Żaden przepis Prawa budowlanego nie wprowadza domniemania samowoli budowalnej tylko dlatego, ze inwestor lub jego następca po kilkudziesięciu latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów. Nie zwalnia to jednak organu nadzoru budowlanego od przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powinny też prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto jak wynika z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy organy nie sprostały obowiązkom wynikającym z przytoczonych powyżej przepisów k.p.a., przy czym związane z tym naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu przedstawione wyżej stanowisko organu odwoławczego nie może być akceptowane, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi obowiązkami wiążącymi organy administracji w postępowaniu jurysdykcyjnym, mającymi swoje oparcie przywołanych zasadach postępowania administracyjnego.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem. Należy wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy; następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie - odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne - w każdej rozpoznanej sprawie - a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw. Poddana kontroli sądowej decyzji organu odwoławczego tego rodzaju rozważań w odniesieniu do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie zawiera. Nadto MWINB w sposób lakoniczny w uzasadnieniu odniósł się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu, co skutkuje naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. i wynikającego z tego przepisu wymogu, wedle którego wskazując fakty, które organ uznał za udowodnione należy wskazać dowód, na którym organ się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów prawa budowlanego z 1974 roku należy wskazać, iż zarzut ten nie jest zasadny, w sytuacji gdy pozwolenie na budowę pochodzi z 1973 roku zgodnie z cyt. w decyzji MWINB-u uchwałą 7 sędziów NSA sygn. akt II OPS 2/13.

W ocenie Sądu wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania zachodzi konieczność uchylenia kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł, orzeczono na podstawie art. 200, 205 p.p.s.a.

Wskazania co dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań.