Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Będzińskiego z dnia 26 kwietnia 2022 r., nr BGN-I.6821.1.2022 o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Będzińskim a Prezydentem Miasta Będzina w przedmiocie wskazania organu właściwego do odtworzenia akt postępowania administracyjnego – zaświadczenia Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 7 września 1961 r., nr 191/61 i decyzji o lokalizacji szczegółowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 26 czerwca 1969 r., nr BOA 440/Łag/Sar/B-63/69 postanawia: oddalić wniosek.

Starosta [...] (dalej również: "Starosta", "organ wnioskujący", "wnioskodawca") zwrócił się o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta [...] (dalej również: "Prezydent", "uczestnik"), poprzez wskazanie Prezydenta Miasta [...], jako organu właściwego do odtworzenia zaginionych akt postępowania administracyjnego w postaci zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1961 r., nr [...] i decyzji o lokalizacji szczegółowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1969 r., nr [...].

W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że w piśmie z 4 marca 2022 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie z 14 lutego 2022 r., nr [...] do usunięcia braku formalnego, B. P. wniosła o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie odtworzenia zaświadczenia WRN

w [...] oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej PPRN w [...],

w zakresie dotyczącym wydzielonej parceli nr [...], włączenia do akt postępowania w sprawie odtworzenia dokumentacji geodezyjno - kartograficznej przekazanej przez GDDKiA, dotyczącej wyznaczenia trasy S. - Ł. i wyznaczenia czynności rekonstrukcyjnych zakresie ww. zaświadczenia WRN w [...] oraz decyzji PPRN w [...] w części wydzielonej parceli nr [...]. Wniosek został złożony w nawiązaniu do prowadzonego przez Starostę [...] w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021r., poz. 1899 ze zm., dalej: "ugn") postępowania, wszczętego na wniosek G. Ż., K. T. i B.P. z 12 maja 2020 r. o zwrot nieruchomości, oznaczonej dawnym nr [...] o pow. 936 m², położonej w jednostce ewidencyjnej [...], nabytej przez Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w [...] umową sprzedaży z 22 kwietnia 1971 r., Rep A [...]. Z treści powyższej umowy wynikało, że nieruchomość nr [...] została zajęta przez Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w [...], na dowód czego zostało okazane zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej nr [...] z 7 września 1961 r. PWRN w [...].

Organ wnioskujący wskazał, że w Archiwum Zakładowym [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], jak i w Archiwum Państwowym w [...] nie odnaleziono dokumentacji na podstawie której zostało wydane ww. zaświadczenie i decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] czerwca 1969 r. Podobnie brak było dokumentacji budowlanej dotyczącej drogi krajowej nr [...] (obecnie [...]) Ł. - K., realizowanej na odcinku S. - Ł. Ponadto organowi nie udało się dokonać identyfikacji ww. nieruchomości, oznaczonej dawnym nr [...] z działkami obowiązującymi w operacie ewidencyjnym.

Starosta przywołał wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 lutego 2015 r., sygn. akt II OW 191/14 pogląd, że "organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych jest organ, w którym sprawa toczyła się w I instancji, z zastrzeżeniem, że w sytuacji, w której w strukturze organów administracyjnych właściwych do załatwienia sprawy określony organ już nie istnieje, właściwym dla odtworzenia akt będzie organ I instancji aktualnie właściwy w sprawie". Wskazał, że organami przed którymi toczyło się postępowanie w sprawie wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej były Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] i Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Zauważył, że organy te już nie istnieją w strukturze organów administracji publicznej, wobec czego podjął działania zmierzające do ustalenia, jaki organ jest obecnie rzeczowo właściwy do załatwienia sprawy. Powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) stwierdził, że w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim - wójt, burmistrz albo prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa. Podniósł również, że w świetle powyższego, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku B. P. w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie odtworzenia zaświadczenia WRN w [...] oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej PPRN w [...] w zakresie dotyczącym wydzielonej parceli nr [...], organem właściwym jest Prezydent Miasta [...], któremu przekazano niniejszy wniosek w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"), zawiadomieniem z 18 marca 2022 r.

Pismem z 11 kwietnia 2022 r., uczestnik zwrócił wniosek Staroście, wskazując, że Prezydent Miasta [...] nie ma podstaw do wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie odtworzenia akt. Wyjaśnił, że objęte wnioskiem dokumenty powinny zostać ustalone w ramach prowadzonego przez Starostę [...] postępowania o zwrot nieruchomości - nr [...].

Konkludując, organ wnioskujący wskazał, że postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie odtworzenia akt, które to postępowanie winien przeprowadzić organ, w którym sprawa toczyła się

w pierwszej instancji. Wskazał, że w sytuacji, w której w strukturze organów administracyjnych właściwych dla danej sprawy określony organ już nie istnieje, właściwym dla odtworzenia akt będzie organ I instancji aktualnie właściwy w sprawie.

W odpowiedzi na wniosek z 26 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zawiadomieniu z 11 kwietnia 2022 r. wskazując, że organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości winien odtworzyć ww. dokumenty. Podniósł, że przepisy kpa nie przewidują wszczęcia odrębnej sprawy administracyjnej, celem odtworzenia określonego dokumentu. Przywołał pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2018 r., sygn. akt II OW 9/18 i wskazał, że odtworzenie akt postępowania administracyjnego lub niektórych dokumentów, stanowiących część takich akt, nie jest sprawą administracyjną, gdyż brak jest przepisu prawa, który stanowiłby, że takie odtworzenie następuje poprzez wydanie decyzji lub postanowienia. Nie jest to także działanie organów administracji podejmowane poprzez wydanie innego aktu lub dokonanie innej czynności z zakresu administracji publicznej, ponieważ brak jest również przepisu prawa, który by tak stanowił. Ustalenie treści danego dokumentu powinno nastąpić w konkretnej sprawie administracyjnej, w której dany dokument jest częścią akt administracyjnych i jest niezbędny jako istotny dowód w sprawie. Prezydent podkreślił, że właściwym do dokonania tych czynności jest ten organ administracji, który jest właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej, w której zaginiony dokument ma istotne znaczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art.15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór, o którym mowa w art. 4 ppsa i art. 22 kpa, należy rozumieć sytuację, w której organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy.

Kognicję Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sporów o właściwość należy rozpatrywać w powiązaniu z regulacją zamieszczoną w art. 22 § 1 pkt 1 kpa. Stanowi on, że spory o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Z przepisu tego wynika więc, że w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego, położonych na terenie właściwości tego samego Samorządowego Kolegium Odwoławczego – to właśnie Kolegium jest władne rozstrzygnąć spór. Kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego w tych sprawach ma miejsce tylko wówczas, gdy spór toczą organy samorządu terytorialnego położone na terenie właściwości różnych samorządowych kolegiów odwoławczych.

W pierwszej kolejności należało więc odnieść się do zagadnienia właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu. Zauważyć bowiem należy, że zarówno Starosta [...], jak i Prezydent Miasta [...] są organami jednostek samorządu terytorialnego (por. art. 5 § 2 pkt 6 kpa). Miasto [...] znajduje się w Powiecie [...] (por. załącznik do obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów z 23 sierpnia 2017 r. w sprawie wykazu gmin i powiatów wchodzących w skład województw - M.P. z 2017 r., poz. 853). Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (z wyjątkiem spraw opisanych w pkt 2-4, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie) rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa, organami wyższego stopnia w rozumieniu kpa w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.

W ocenianej sprawie przedmiotem prowadzonego przez Starostę wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej postępowania jest zwrot nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3 ugn. Przy wskazaniu organu wyższego stopnia, będą więc miały zastosowanie przepisy tej ustawy. Stosownie do art. 9 a ugn, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołany art. 9 a ugn stanowi lex specialis w stosunku do art. 17 pkt 1 kpa. Zatem w zakresie gospodarki nieruchomościami oba wskazane wyżej organy, to znaczy Starosta [...] jak i Prezydent Miasta [...] posiadają wspólny organu wyższego stopnia – Wojewoda [...].

Bezsprzecznym jest, że odtworzenie akt administracyjnych (czy też ich części) nie wymaga wydania odrębnego aktu administracyjnego, wobec czego uznać należy, że na gruncie ocenianej sprawy Wojewoda [...] nie może zostać potraktowany, jako organ wyższego stopnia. Sprawa więc podlega ocenie sądu administracyjnego (art. 22 § 1 pkt 1 kpa).

Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Z istoty sporu o właściwość wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym (zob. postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., II OW 79/05), podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Spór taki może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu.

Wobec powyższego, podstawową przesłanką dla ustalenia właściwości rzeczowej, jest przedmiot sprawy administracyjnej. W tym miejscu przywołać należy glosę aprobującą K. Defecińskiej - Tomczak (OSP 2007/7-8/80 s. 488 i n.) do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.12.2005 r. II OW 60/05, gdzie podkreślono, że przedmiot sporów o właściwość między organami wymienionymi w art. 4 ppsa należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Zatem jedynie dopatrzenie się funkcjonalnego związku pomiędzy zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem sporów o właściwość pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 ppsa. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje.

W tym miejscu istotnym wydaje się być dokonanie oceny, czy spór o odtworzenie akt administracyjnych jest sporem o właściwość lub sporem kompetencyjnym. W kpa brak jest regulacji dotyczącej sposobu odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy, czy poszczególnych ich części w postaci dokumentów, tak jak ma to miejsce w Kodeksie postępowania cywilnego oraz w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powstaje więc pytanie, czy w niniejszej sprawie zaistniała "materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej", uzewnętrzniona w postaci odrębnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o odtworzeniu wnioskowanego zaświadczenia WRN w [...] i decyzji PPRN w [...]. W wyroku z 15 stycznia 2016 r., I OSK 1013/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kpa nie przewiduje odrębnej procedury dotyczącej odtworzenia zaginionych akt sprawy. Odtworzenie takie powinno następować w oparciu o przepisy rozdziału 4 działu II k.p.a. Sąd wyjaśnił, że "mając na uwadze brzmienie art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w sprawie, w tym dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia (...), należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym do obiektywnego ustalenia, czy orzeczenie to w ogóle zapadło, a co nie jest sprzeczne z prawem. Dowodami tymi mogą być m.in. dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego, hołdując zasadzie prawdy obiektywnej, zawiera rozbudowaną regulację dotyczącą postępowania dowodowego, która znajduje zastosowanie w każdym tego rodzaju postępowaniu, nie wyłączając odtworzenia zaginionych akt sprawy. Przyjmując pogląd przeciwny należałoby uznać, że w przepisach o postępowaniu administracyjnym mamy do czynienia z luką konstrukcyjną. W obecnym stanie prawnym nie ma podstaw ku rozciąganiu w omawianym zakresie na obszar postępowania administracyjnego, z natury rzeczy hołdującego zasadzie umiarkowanego formalizmu procesowego, regulacji dotyczącej postępowań sądowych, toczących się przed organami władzy sądowej, a nie wykonawczej. Zastosowanie w tym zakresie analogii nie byłoby uzasadnione, a wręcz przez niektórych jest ono wykluczane na obszarze prawa i postępowania administracyjnego (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 72). Ustalenie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy powinno było nastąpić w oparciu o istniejącą regulację procesową k.p.a., która umożliwiała Ministrowi wyczerpujące zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego."

Podzielając wyżej przywołany pogląd stwierdzić należy, że skoro w kpa nie przewidziano odrębnej procedury dotyczącej odtworzenia zaginionych akt sprawy (uwieńczonej wydaniem stosownego aktu), a ewentualne odtworzenie powinno odbywać się w ramach prowadzonego przez organ postępowania (w oparciu o przepisy rozdziału 4 działu II kpa), brak jest podstaw do stwierdzenia, że złożony w sprawie wniosek Starosty [...] w tym zakresie stanowi negatywny spór o właściwość.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.