Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 2 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. P. (zwaną dalej również skarżącą) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 2 czerwca 2017 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim (dalej w skrócie: PINB) z dnia 12 kwietnia 2017 r., nr [...], nakładającą na D. K. (zwaną dalej również inwestorką) obowiązek zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia 17 lipca 2015 r. skarżąca, reprezentowana przez A. D., wniosła do PINB o sprawdzenie czy D. K., będąca właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] w [...], posiada pozwolenie na założenie olejowego centralnego ogrzewania z wypustem kominowym na zewnątrz budynku w dolnej części elewacji zewnętrznej, zamurowanie drzwi wejściowych do mieszkania z klatki głównej budynku oraz wstawienie drzwi w ścianie nośnej budynku, a także na zmniejszenie wymiarów okna.

W dniu 20 lipca 2015 r. inwestorka zgłosiła Staroście Nyskiemu zamiar przystąpienia do wykonania otworu drzwiowego w miejscu istniejącego otworu okiennego - wyjście na zewnątrz budynku oraz zamurowanie istniejących drzwi wejściowych z klatki schodowej do lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym na nieruchomości położonej w [...] [...] na działce oznaczonej nr ewidencyjnym gruntów [...], określając termin rozpoczęcia robót na 21 sierpnia 2015 r. Zgłoszenie to zostało przyjęte przez Starostę Nyskiego bez sprzeciwu 25 sierpnia 2015 r, na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2a i art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.]), zwanej dalej Prawem budowlanym.

W dniu 26 sierpnia 2015 r. PINB przeprowadził kontrolę wyjaśniającą, ustalając, że inwestorka na zamurowanie drzwi wejściowych do mieszkania z klatki schodowej (korytarza wejściowego do budynku) i wstawienie drzwi w miejscu okna dokonała skutecznego zgłoszenia, które nie obejmowało jednak częściowego zamurowania okna.

Pismem z dnia 4 września 2015 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych polegających na częściowym zamurowaniu okna, wstawieniu drzwi wejściowych zewnętrznych i zamurowaniu drzwi wejściowych wewnętrznych do lokalu oraz rozpoczęciu robót związanych z wykonaniem centralnego ogrzewania olejowego.

W dniu 5 października 2015 r. PINB przeprowadził oględziny, które potwierdziły ustalenia z kontroli z dnia 26 sierpnia 2015 r. Ponadto pełnomocnik inwestorki oświadczył, że w Starostwie Powiatowym w Nysie prowadzone jest postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę schodów zewnętrznych i komina w kotłowni.

Decyzją z dnia 13 października 2015 r., nr [...], PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, orzekł o odstąpieniu od nakazania inwestorce działań naprawczych w sprawie samowolnego częściowego zamurowania zewnętrznego otworu okiennego. W uzasadnieniu organ powiatowy wskazał, że analizując całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należało stwierdzić, że wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, wobec czego nałożenie na inwestorkę obowiązku wykonania określonych robót lub czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego byłoby niezasadne.

Decyzją z dnia 29 lipca 2016 r., nr [...], OWINB, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność decyzji PINB nr [...] z powodu rażącego naruszenia prawa. Organ stwierdził, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte nie tylko w kwestii samowolnego wykonania okien i drzwi, ale dotyczyło również wykonania instalacji centralnego ogrzewania olejowego, co pominął organ powiatowy. W ocenie OWINB, prace te świadczą o wykonaniu przebudowy budynku, na co wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którym D. K. się nie legitymuje.

W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestorki, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 września 2016 r. utrzymał w mocy decyzję OWINB z dnia 29 lipca 2016 r., nr [...].

W dniu 13 marca 2017 r. PINB w powiecie nyskim przesłuchał w charakterze świadka A. D., która wskazała, że była naocznym świadkiem prowadzonych przez inwestorkę robót budowlanych rozpoczętych w 2013 r. i zakończonych w 2014 r. Roboty te polegały na wykonaniu otworu drzwiowego, częściowym zamurowaniu okna, zamurowaniu okna w piwnicy, zamurowaniu otworu drzwiowego z klatki schodowej. Świadek wyjaśniła, że w miejscu, gdzie obecnie znajduje się otwór drzwiowy, wcześniej znajdowało się okno. Ponadto wskazała, że piec w pomieszczeniu piwnicznym był użytkowany już w sezonie grzewczym 2014/2015, jednak przewód wyprowadzony od pieca przez ścianę zewnętrzną aktualnie został zdemontowany. W tym samym dniu PINB w charakterze strony przesłuchał D. K., która wskazała, że jest właścicielką lokalu nr [...] w budynku nr [...] w [...] od 2012 r. Wyjaśniła, że wszelkie roboty budowlane wykonała po 21 sierpnia 2015 r. Nie pamiętała kiedy dokonano robót budowlanych w pomieszczeniu piwnicznym i oświadczyła, że piec w piwnicy nigdy nie był eksploatowany. Zaznaczyła również, że wcześniej mieszkanie nr [...] budynku było ogrzewane piecem kaflowym, który został rozebrany. Odnosząc się do tych zeznań A. D. oświadczyła, że wszystkie roboty budowlane zostały wykonane przez inwestorkę w 2014 r., co potwierdza protokół sporządzony w 2014 r. przez E. P. PINB przesłuchał również w charakterze strony D. D., która wyjaśniła, że w budynku nr [...] w [...] mieszka od 2016 r., jednak budynek był jej znany już wcześniej. Wskazała, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane przed 2015 r., a kotłownia eksploatowana była już na przełomie 2014/2015 r.

Pismem z dnia 20 marca 2017 r. J. P. skierował do PINB oświadczenie, w którym wskazał, że inwestorka wykonała w 2014 r. roboty budowlane polegające na zamurowaniu drzwi wejściowych z klatki schodowej, częściowym zamurowaniu okna, wstawieniu drzwi wejściowych w miejsce istniejącego okna w ścianie zewnętrznej budynku, zamurowaniu okna w piwnicy i wykuciu otworu w ścianie zewnętrznej budynku, w którym umieszczono rurę spalinową. Powyższe zostało potwierdzone podczas przesłuchania w dniu 5 kwietnia 2017 r.

Następnie decyzją z dnia 12 kwietnia 2017 r., nr [...], PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nałożył na D. K. - inwestorkę robót realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, obowiązek zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] polegających na częściowym zamurowaniu okna, wykuciu otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku, zamurowaniu drzwi wejściowych do lokalu nr [...] oraz rozpoczęciu robót związanych z wykonaniem centralnego ogrzewania olejowego w pomieszczeniu piwnicznym przynależnym do ww. lokalu. W ustaleniach stanu faktycznego organ podał m.in., że w pomieszczeniu piwnicznym zamontowany jest piec c.o. na olej opałowy typu "[...]" o nieustalonej powierzchni grzewczej (z uwagi na brak tabliczki znamionowej), bez palnika i bez podłączenia do komina z zaworem bezpieczeństwa oraz naczyniem przeponowym - tzn. układ c.o. w systemie zamkniętym-ciśnieniowym. Brak jest doprowadzenia do pieca zasilania w paliwo oraz rozwiązania technicznego przyłącza do tankowania paliwa - oleju opałowego do zbiornika. Organ wskazał też, że wykonane roboty budowlane związane z przebudową polegały na zamurowaniu wejścia do lokalu z klatki schodowej. Korytarz, który znajdował się za wejściem do lokalu z klatki schodowej został przeznaczony na kuchnię. Otwór okienny w tym pomieszczeniu został podmurowany od spodu i w tak zmniejszonym otworze osadzono okno pcv. W ścianie zewnętrznej budynku, w której uprzednio znajdowało się okno, wykonano otwór drzwiowy. W lokalu w związku z wykonanymi robotami wymienione zostały instalacje. Wejście do lokalu stanowiła prowizoryczna konstrukcja z desek. W trakcie oględzin organ ustalił, że lokal nie jest użytkowany. W ocenie organu, roboty budowlane wykonane w samym lokalu nr [...], w pomieszczeniu piwnicznym, a także na częściach wspólnych budynku należy zakwalifikować jako przebudowę budynku, stosownie do art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, na wykonanie której wymagane było pozwolenie na budowę. Organ podkreślił, że stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku tut. Sądu z dnia 12 stycznia 2017 r., o sygn. akt II SA/Op 548/16, który został wydany w sprawie z wniosku inwestorki z dnia 4 kwietnia 2016 r. o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o schody zewnętrzne oraz pion kominowy dla potrzeb lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] nr [...]. Dalej organ argumentował, że postępowanie naprawcze zmierzające do zalegalizowania w jakimkolwiek zakresie dokonanej już inwestycji wymagało przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Organ uznał, że brak było podstaw do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ roboty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania nie były prowadzone w dniu wszczęcia postępowania przez organ. Niemniej jednak roboty te nie były zakończone w stopniu, który pozwalałby na użytkowanie lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem. Niewykonane zostały bowiem schody zewnętrzne stanowiące wejście do lokalu, a także nie zrealizowano zewnętrznego pionu kominowego stanowiącego element niezbędny do realizacji kotłowni i podłączenia pieca olejowego umiejscowionego w piwnicy. Ponadto piec, niezależnie od okoliczności rozpoczęcia jego użytkowania w chwili obecnej nie jest podłączony do przewodu kominowego, nie posiada palnika, a także podłączonego zbiornika na olej opałowy i przyłącza do tankowania oleju do zbiornika. Zdaniem organu, ewentualne doprowadzenie rozpoczętej przebudowy wymagało będzie faktycznej rozbudowy budynku o ww. elementy lub podjęcie przez właściciela samodzielnej decyzji odnośnie wyboru alternatywnych rozwiązań pozwalających na dokończenie rozpoczętej inwestycji. Organ stwierdził, że legalizacja robót budowlanych w oparciu o procedurę przewidzianą w art. 50-51 Prawa budowlanego nie może polegać na nałożeniu na inwestora już wykonanych robót, obowiązków polegających na jego rozbudowie (np. o schody zewnętrzne czy też pion kominowy). W ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy organ uznał, że niezasadne byłoby nakładanie na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Rozważając natomiast możliwość zastosowania norm przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ stwierdził, że rozbiórka obiektu z przyczyn obiektywnych jest nieadekwatna do stwierdzonych naruszeń. Natomiast obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego jest rozstrzygnięciem, które w swej istocie byłoby rozstrzygnięciem zbyt rygorystycznym i wiązałoby się z przywróceniem stanu istniejącego przed rozpoczęciem realizacji zamierzenia budowlanego (np. skucie posadzki w piwnicy, demontaż nowych instalacji, odtworzenie poprzedniego układu komunikacyjnego, przywrócenie przegród zewnętrznych budynku do stanu poprzedniego). W ocenie PINB, jedynym zatem dopuszczalnym rozstrzygnięciem jest wydanie decyzji polegającej na zaniechaniu prowadzenia dalszych robót. W tym zakresie organ dowodził, że wykonane dotychczas roboty budowlane zostały zrealizowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Faktu tego nie zmieni żadne z ewentualnych rozstrzygnięć przewidzianych art. 51 Prawa budowlanego. Wykonana instalacja centralnego ogrzewania nie nadaje się do użytkowania i wymaga dalszych robót budowlanych w sytuacji, gdy właściciel lokalu nr [...] w dalszym ciągu będzie wyrażał wolę zapewnienia tego właśnie sposobu ogrzewania lokalu. W takiej sytuacji konieczna będzie inwentaryzacja stanu istniejącego kotłowni - w tym jej analiza pod kątem wymagań techniczno-budowlanych stawianych tego typu inwestycjom - a także projekt budowlany, w którym w oparciu o wnioski płynące z inwentaryzacji zostaną dobrane odpowiednie rozwiązania techniczne podlegające zatwierdzeniu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Roboty związane z zamurowaniem wejścia do lokalu oraz podmurowaniu otworu okiennego, a także rozkuciem fragmentu ściany w celu osadzenia drzwi wejściowych do lokalu były robotami nieskomplikowanymi technicznie. Rozwiązanie kwestii wejścia do lokalu będzie wymagało przeprowadzenia robót budowlanych związanych z dobudową schodów, co również wiązać się będzie z koniecznością sporządzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na ich budowę. Za sposobem rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie nakazu o zaniechaniu prowadzenia dalszych robót przemawia ponadto fakt, że lokal nr [...] nie jest użytkowany.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. P. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego. Skarżąca podniosła, że PINB usankcjonował stan niezgodny z prawem i z wolą pozostałych współmieszkańców oraz dokonał legalizacji samowoli budowlanej bez usunięcia stwierdzonych naruszeń. Ponadto organ nie podjął działań zmierzających do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót poprzez nałożenie na inwestorkę obowiązku wykonania odpowiednich robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca podkreśliła też, że decyzja o zaniechaniu prowadzenia dalszych robót budowalnych wydawana jest jedynie w przypadku, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Natomiast nie ma ona zastosowania w przypadku samowoli budowlanych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, OWINB decyzją z dnia 2 czerwca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił opisany wyżej przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w budynku mieszkalnym nr [...] w [...] częściowo zamurowano otwór okienny, zamurowano otwór drzwiowy prowadzący z klatki schodowej do lokalu nr [...] i wymurowano w miejsce otworu okiennego otwór drzwiowy. Ponadto w części piwnicznej zamontowano piec centralnego ogrzewania na potrzeby lokalu nr [...] z wyprowadzeniem spalin przez ścianę zewnętrzną budynku. Organ uznał, że prace te stanowiły przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego z jednoczesną zmianą sposobu użytkowania piwnicy na kotłownię. Na wykonanie powyższych prac wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego jednak inwestorka nie uzyskała. Organ wskazał też na treść art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że postępowanie naprawcze może zakończyć wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, jeżeli będące w toku roboty budowlane okażą się (poza faktem ich samowolnego prowadzenia) zgodne z przepisami. Tego typu decyzja sprowadza się w praktyce do stwierdzenia legalności dotychczas wykonanych robót budowlanych i umożliwienia inwestorowi kontynuacji inwestycji po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub skutecznego dokonania zgłoszenia budowlanego. Organ zauważył, że w piwnicy budynku aktualnie nie funkcjonuje już kotłownia. Piec centralnego ogrzewania został odłączony od instalacji, a otwór, przez który wyprowadzona była rura spalinowa został zamurowany. Zdaniem organu, sam fakt pozostawania tego urządzenia w pomieszczeniu piwnicy nie stanowi natomiast zmiany sposobu użytkowania. Odnośnie robót polegających na zamurowaniu otworu drzwiowego z klatki schodowej do mieszkania nr [...] budynku, wykonaniu otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku w miejsce byłego otworu okiennego oraz zmniejszeniu wymiarów otworu okiennego organ stwierdził, że na prace te nie zostało uzyskane wymagane prawem pozwolenie na budowę, a ich rezultat pozostał na dzień dzisiejszy niezmieniony. Roboty te nie naruszają jednak przepisów, w związku z czym argument odwołania o potrzebie nałożenia obowiązku ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem jest nieuzasadniony. Taki obowiązek mógłby być nałożony wyłącznie w sytuacji, gdyby wykazano niezgodność dokonanej samowoli budowlanej z przepisami. W ocenie organu, taka niezgodność nie zachodzi. Jednocześnie organ uznał, że wykonane roboty budowlane nie naruszają prawa własności. D. K. posiada bowiem prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane w zakresie, w którym dopuściła się samowoli budowlanej. Wynika to z dwóch uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] nieruchomości w [...] [...] z dnia 15 listopada 2013 r., nr [...] i nr [...], którymi wszyscy współwłaściciele nieruchomości jednogłośnie udzielili inwestorce zgody na przeprowadzenie robót budowlanych w budynku polegających na zmianie sposobu ogrzewania lokalu mieszkalnego z piecowego na centralne ogrzewanie na olej opałowy, wykonaniu komina spalinowego i wentylacyjnego na zewnątrz budynku do lokalu mieszkalnego nr [...], wstawieniu drzwi wejściowych do mieszkania w miejsce istniejącego okna (zgodnie z załączonym zdjęciem), wykuciu istniejących drzwi, zamurowaniu, otynkowaniu i pomalowaniu wraz z wykonaniem podestu ze schodami do lokalu mieszkalnym nr [...]. Przedmiotowe roboty budowlane zostały więc przeprowadzone na podstawie uzyskanej zgody wspólnoty mieszkaniowej i w tym zakresie działanie inwestorki było zgodne z przepisami. Reasumując, OWINB za słusznie uznał nakazanie zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych, które sankcjonuje dotychczas wykonane roboty budowlane. Roboty te, poza ich samowolnym wykonaniem, nie naruszają bowiem prawa.

W skardze na powyższą decyzję K. P. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej jako strony postępowania i głównej współwłaścicielki nieruchomości oraz obrazę art. 7 K.p.a. poprzez brak rzetelnej analizy materiałów dowodowych i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Skarżąca podniosła też zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz brak sprawdzenia zgodności wykonanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi oraz warunkami zagospodarowania terenu. Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżąca zaznaczyła, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, co jest okolicznością bezsporną. Podniosła, że rozstrzygnięcie o zaniechaniu dalszych robót nie jest korzystne dla żadnej ze stron. Zdaniem skarżącej, zaniechanie robót lub rozbiórkę (przywrócenie stanu pierwotnego) orzeka się wówczas, gdy nie ma możliwości zalegalizowania wykonanych robót. Sprawca samowoli nie może zalegalizować tych robót i nie może wystąpić do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę, ponieważ roboty zostały już rozpoczęte (wykonane), a w takiej sytuacji organ winien odmówić wydania pozwolenia na budowę. Dalej wskazała, że w myśl art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Decyzja o pozwoleniu na budowę może bowiem dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Celem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest natomiast legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny już wykonanych robót. W przekonaniu skarżącej, PINB orzekając o zaniechaniu dalszych robót błędnie uznał, że sprawca samowoli będzie mógł wystąpić o pozwolenie na rozbudowę budynku o schody i dokończenie robót do Starosty Nyskiego. Takie działania sprawca samowoli już podjął i okazały się one niemożliwe do wykonania. Skarżąca dowodziła też, że zgoda mieszkańców wydana była na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane zgodnie z Prawem budowlanym, a nie cele samowoli budowlanej, czyli przestępstwa. Wątpliwy jest również fakt, czy uchwała wspólnoty mieszkaniowej wyrażająca warunkową zgodę na dysponowanie nieruchomością ma moc prawną w rozumieniu art. 3 ust. 11 Prawa budowlanego. Prawo do dysponowania nieruchomością określone w powyższym przepisie, niezależnie od tego z jakiego tytułu wynika, nie może być prawem uzależnionym od spełnienia określonych warunków, które z natury swej są przyszłe i niepewne. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy pogubił się w swoich rozważaniach i w przeciwieństwie do organu pierwszej instancji wskazał, że roboty te nie naruszają przepisów, w związku z czym argument odwołania o potrzebie nałożenia obowiązku ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem jest nieuzasadniony. Co więcej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ drugiej instancji usankcjonował wykonane roboty. Skarżąca wskazała też, że w sprawie istotne jest to, iż w materiale dowodowym brak jest jakiejkolwiek ekspertyzy technicznej, w oparciu o którą OWINB mógłby stwierdzić, że wykonane roboty są wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Skarżąca podniosła również, że nakaz zaniechania dalszych robót byłby zasadny jedynie w przypadku gdyby inwestor legitymował się posiadaniem pozwolenia na budowę w dacie rozpoczęcia robót, a następnie tak wydane pozwolenie zostałoby uchylone, co potwierdza interpretacja przepisów prezentowana przez GINB oraz poglądy doktryny. Właściwym działaniem organów w niniejszej sprawie winno być zatem wydanie decyzji o nakazie doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ dokonał błędnej kwalifikacji samowolnie wykonanych robót, przyjmując, że stanowią one przebudowę, zamiast rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Skargę na decyzję OWINB z dnia 2 czerwca 2017 r. wniosła również D. D.

Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 323/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygnaturze II SA/Op 323/17 ze skargi K. P. ze sprawą o sygnaturze II SA/Op 322/17 ze skargi D. D. oraz postanowił o prowadzeniu tych spraw pod sygnaturą II SA/Op 322/17.

Postanowieniem z dnia 25 września 2017 r. Sąd odrzucił skargę D. D., na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 oraz art. 220 § 3 P.p.s.a., wobec nieuzupełnienia przez skarżącą w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi i nieuiszczenia wymaganego wpisu od skargi.

Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko i argumentację przedstawione w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga K. P. nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja OWINB z dnia 2 czerwca 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB z dnia 12 kwietnia 2017 r., nakładającą na D. K. obowiązek zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] [...] polegających na częściowym zamurowaniu okna, wykuciu otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku, zamurowaniu drzwi wejściowych do lokalu nr [...] oraz rozpoczęciu robót związanych z wykonaniem centralnego ogrzewania olejowego w pomieszczeniu piwnicznym przynależnym do ww. lokalu.

W pierwszej kolejności, uznając ustalony przez organy stan faktyczny sprawy co do zakresu wykonanych robót budowlanych jako niesporny, bo znajdujący potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, należy zgodzić się organem odwoławczym, że wykonane roboty stanowią przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Niewątpliwie bowiem wykonane prace prowadzą do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Przebudowa wymaga natomiast uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ nie została zwolniona z takiego obowiązku w art. 29-31 Prawa budowlanego. Skoro zatem zakwalifikowane w ten sposób roboty budowlane nie były zwolnione z obowiązku uzyskania stosownej zgody organu architektoniczno-budowlanego w postaci pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do ich wykonywania, inwestorka była zobligowana do jej uzyskania. Jak wynika z akt sprawy skarżąca nie posiada wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co oznacza że sporne roboty wykonano w warunkach samowoli budowalnej. Tym samym organy nadzoru budowlanego były uprawnione, a wręcz zobowiązane do wdrożenia procedury naprawczej określonej w art. 50-51 Prawa budowlanego, pozwalającej doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodności z prawem. Nie każde bowiem odstępstwo od przepisów budowlanych skutkuje automatycznym wymogiem rozbiórki robót wykonanych bez wymaganego pozwolenia. Wymóg ten odnosi się tylko do sytuacji przewidzianych w:

- art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2),

- art. 49b Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Przez budowę, zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, należy rozumieć nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego, lecz także jego odbudowę, rozbudowę czy nadbudowę.

W rozpoznawanej sprawie, mimo że inwestorka nie dysponowała pozwoleniem na budowę wskazane przypadki nie zachodzą, gdyż sporna inwestycja nie dotyczy budowy (odbudowy, rozbudowy, nadbudowy) obiektu lub jego części (w wyniku prac nie doszło do utworzenia nowego obiektu). Budową nie jest natomiast przebudowa, której odrębną definicję, jak już wyjaśniono wyżej, zawiera art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Ponadto stwierdzić trzeba, że dokonanie przez D. K. zgłoszenia i jego przyjęcie przez Starostę Nyskiego bez sprzeciwu 25 sierpnia 2015 r. ma takie znaczenie, że inwestorce, która wykonała roboty objęte tym zgłoszeniem, nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b Prawa budowlanego.

W myśl natomiast art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego w przypadkach innych niż określone art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że sporne roboty budowlane nie zostały zakończone, jednakże w dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania nie były one prowadzone, a więc brak było podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Dalsze postępowanie legalizacyjne prowadzone jest natomiast na podstawie art. 51 Prawa budowlanego i uzależnione jest od oceny okoliczności faktycznych sprawy. Zgodnie bowiem z ust. 1 tego artykułu, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że zaktualizowały się przesłanki do zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego in principio, a więc wydania nakazu zaniechania przez inwestorkę dalszych robót budowlanych. W ocenie Sądu, uznając zasadność wydanego rozstrzygnięcia, wyjaśnienia wymaga, że nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych przede wszystkim może dotyczyć określonych sytuacji na początku procesu inwestycyjnego. Tylko wówczas w sytuacji kiedy nie ma jeszcze zrealizowanej inwestycji, a roboty budowlane zostały już rozpoczęte, zaniechanie dalszych robót budowlanych będzie uzasadnione prawnie. Nakaz ten nie znajduje zastosowania do robót zakończonych (sytuacja, która nie wystąpiła w niniejszej sprawie) i nie może być wyrazem zalegalizowania samowoli budowlanej. Ponadto omawiane rozstrzygnięcie wydawane jest w sytuacji, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wbrew stanowisku skarżącej, zastosowana przez organ nadzoru budowlanego sankcja była z jednej strony całkowicie zgodna z prawem, a z drugiej ostateczne rozstrzygnięcie jest jak najbardziej korzystne zarówno dla samej inwestorki, jak i skarżącej. Wydanie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych niewątpliwie nie legalizuje stwierdzonej samowoli budowlanej, ale oznacza zamknięcie etapu wykonanych robót budowlanych i potrzebę uzyskania przez inwestorkę pozwolenia na budowę, które umożliwi bądź nie ukończenie spornej inwestycji. Innymi słowy, organy nadzoru budowlanego zakończyły swoje działania w zakresie kontroli dotychczasowych robót (będących przedmiotem niniejszego postępowania) i uznały, że obecnie sprawa pozostaje w gestii organów architektoniczno-budowlanych, do których inwestorka będzie musiała wystąpić o pozwolenie na budowę, w tym będzie ponownie zobligowana do uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości na kontynuację spornego zmierzenia inwestycyjnego.

Poza powyższym podkreślenia wymaga, że nałożony na inwestorkę zaskarżoną decyzją nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych i uznanie możliwości legalizacji prac dotychczas wykonanych w ramach przebudowy, automatycznie nie przesądza o dopuszczalności ich kontynuowania. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji ich dokończenie nie może nastąpić bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (w zależności od rodzaju robót, jakie miałyby być jeszcze wykonane). To zaś zgodnie z przepisami Prawa budowlanego wiąże się z wymogiem złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w okolicznościach sprawy i w świetle zarzutów skarżącej jawi się jako szczególnie istotne.

Podsumowując tę część rozważań, w warunkach tej sprawy, w ocenie Sądu, nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych jest rozwiązaniem prawidłowym i nie sposób zarzucić mu braku legalności.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, należy stwierdzić, że są one nieuzasadnione. Wbrew zarzutom skarżącej, przeszkody do ubiegania się przez inwestorkę o pozwolenie na budowę nie będzie stanowił art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, ponieważ orzeczony nakaz zaniechania dalszych robót nie jest ani nakazem rozbiórki, ani nie stwierdza nielegalności robót. Decyzja ta legalizuje stan istniejący, ale tylko w zakresie przeprowadzonych robót. Decyzja ta nie pozbawia zatem inwestorki podjęcia z własnej inicjatywy kroków inwestycyjnych w celu ukończenia spornego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim uważa je za celowe. Natomiast organ architektoniczno-budowlany będzie zobowiązany do uwzględnienia zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Z kolei w odniesieniu do argumentacji skarżącej, że organ był zobowiązany do powołania biegłego dla dokonania oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi wskazać przyjdzie, że organy nadzoru budowalnego jako specjalistyczne organy budowlane są w stanie samodzielnie ocenić tą zgodność. Podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego, wynikającą z ich pozycji ustrojowej i przyznanych im w przepisach art. 81 i art. 84a Prawa budowlanego kompetencji, jest bowiem kontrola poprawności prowadzenia procesu budowlanego w celu zapewnienia wykonania planowanej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Pozostałe zarzuty skargi również nie zasługują na uwzględnienie.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dokonał wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Przy czym przedmiotowe postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Organ dokonał również prawidłowej subsumcji powołanych przepisów do poczynionych ustaleń stanu faktycznego sprawy, co uprawniało go do utrzymania w mocy orzeczenia o nakazie zaniechania dalszych robót budowlanych. Ponadto OWINB, stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a., przedstawił w decyzji uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając jego motywy. Z powyższych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa uznać należało za bezzasadne. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.