III OSK 5666/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-10-21	
Data wpływu	2021-07-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Maciej Kobak /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Teresa Zyglewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 104/21	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6, art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 104/21 w sprawie ze skargi J.M. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz J.M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 104/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.M. (dalej: "skarżący") na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej – zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku); stwierdził, że bezczynność Prezesa Rady Ministrów nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt III wyroku); zasądził od Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV wyroku).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z [...] grudnia 2020 r. przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, skarżący zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie informacji:

1) czy Rząd posiada informacje dotyczące zagrożeń dla zdrowia i życia pacjentów szczepionek na COVID-19; w przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie należy wskazać zagrożenia wraz z określeniem negatywnych skutków dla zdrowia i/lub życia ludzi,

2) czy producenci szczepionek ponoszą odpowiedzialność w związku z wprowadzeniem tych szczepionek do obrotu lub też

3) czy zostali zwolnieni z odpowiedzialności prawnej; w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, o przekazanie dokumentu, na podstawie którego producenci zostali zwolnieni z odpowiedzialności prawnej lub w przypadku braku takiego dokumentu wskazania podstawy prawnej oraz trybu zwolnienia z odpowiedzialności prawnej producentów szczepionek na COVID-19.

W odpowiedzi pismem z [...] grudnia 2020 r. przesłanym pocztą elektroniczną, radca Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z Centrum Informacyjnego Rządu - poinformowała skarżącego, że kancelaria Prezesa Rady Ministrów nie jest właściwa w przedmiotowej sprawie i nie posiada wnioskowanych informacji. Kwestie poruszone we wniosku dotyczą spraw, w których właściwym organem jest Minister Zdrowia, a zatem aby uzyskać wnioskowane informacje, należy zwrócić się bezpośrednio do resortu.

Pismem z [...] grudnia 2020 r. skarżący zwrócił się o przesłanie powyższej odpowiedzi w formie pisemnej, zgodnie z wnioskiem, a także o nadesłanie pełnomocnictwa dla pracownika do reprezentowania Prezesa Rady Ministrów w tej sprawie.

Pismem z [...] stycznia 2021 r. Zastępca Dyrektora Centrum Informacyjnego Rządu przesłała na adres stacjonarny skarżącego odpowiedź tej samej treści, jakie zawarte było w piśmie z [...] grudnia 2020 r.

W skardze do WSA skarżący zarzucił Prezesowi Rady Ministrów bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z [...] grudnia 2020 r., wskazując na naruszenie art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej: "u.d.i.p."), domagając się zobowiązania organu do załatwienia wniosku z [...] grudnia 2020 r. terminie 14 dni od daty wydania prawomocnego wyroku, przyznania sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł, ewentualnie wymierzenia organowi grzywny w tej samej kwocie oraz zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wniósł o przekazanie informacji publicznej na adres stacjonarny, zaś do dnia złożenia skargi żadnego pisma nie otrzymał, oprócz wiadomości e-mail. Ponadto pracownik Prezesa Rady Ministrów nie powołał się na żadne upoważnienie do udzielenia odpowiedzi na wniosek, a zatem do dnia złożenia skargi wniosek nie został rozpoznany. Skarżący zaznaczył, że wbrew informacji zawartej w piśmie z [...] stycznia 2021 r. Prezes Rady Ministrów posiada informacje w zakresie wniosku, bowiem Prezes Rady Ministrów, czy też rzecznik rządu wielokrotnie na łamach prasy wypowiadali się w kwestii odpowiedzialności producentów szczepionek, o czym świadczą wskazane w skardze odnośniki do artykułów zamieszczonych na witrynach internetowych.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z [...] stycznia 2021 r. Prezes Rady Ministrów wskazał, że skarżący otrzymał odpowiedź w formie zgodnej z wnioskiem, albowiem we wniosku z [...] grudnia 2020 r. nie określił wyraźnie, że żąda odpowiedzi w formie pisemnej, w związku z czym organ przesłał odpowiedź w formie e-maila z [...] grudnia 2020 r. Ponieważ w kolejnym e-mailu z [...] grudnia 2020 r. skarżący sprecyzował, że żąda odpowiedzi w formie pisemnej, odpowiedź została udzielona pismem z [...] stycznia 2021 r., które skarżący otrzymał przed złożeniem skargi, co wynika z jej treści.

Prezes Rady Ministrów stwierdził, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Przepis art. 12 ust. 1 u.d.i.p. określa elementy oznaczenia udostępnianej informacji publicznej. Odpowiedź udzielona skarżącemu nie była decyzją administracyjną, nie wymagała więc dla pracownika rozpatrującego wniosek upoważnienia, o którym mowa wart. 268a k.p.a. Prezes Rady Ministrów zwrócił przy tym uwagę, że wniosek z [...] grudnia 2020 r. nie został skierowany do Prezesa Rady Ministrów, lecz do Rządu na adres mailowy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, zaś organem którego bezczynność jest podnoszona w skardze jest Prezes Rady Ministrów, podczas gdy są to dwa odrębne organy.

Odnosząc się do przytoczonych w skardze artykułów opublikowanych w internecie Prezes Rady Ministrów wskazał, że z pierwszego z nich wynika wprost, że podmiotem właściwym w sprawach dotyczących odpowiedzialności w związku z wprowadzeniem szczepionek jest resort zdrowia, zaś w drugim artykule zacytowany został rzecznik rządu.

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. skarżący cofnął skargę w zakresie nieudzielenia informacji w formie zgodnej z wnioskiem oraz braku pełnomocnictwa dla pracownika do reprezentowania Prezesa Rady Ministrów co do udzielenia mu odpowiedzi. Wniósł także o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka - "przedstawiciela Rządu".

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku); stwierdził, że bezczynność Prezesa Rady Ministrów nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt III wyroku); zasądził od Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV wyroku).

W uzasadnieniu wyroku WSA w pierwszej kolejności stwierdził, że w świetle u.d.i.p. wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może być objęte pytanie o określone fakty, czy o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Faktem należy objąć każdą czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. WSA uznał więc, że żądana przez skarżącego informacja, jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., bowiem dotyczy działania władzy publicznej w sferze szczególnie istotnej dla ogółu społeczeństwa. Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania u.d.i.p. w zakresie wniosku strony skarżącej.

Odnośnie natomiast zakresu podmiotowego ustawy, WSA stwierdził, Prezes Rady Ministrów jest podmiotem zobowiązanym, stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

WSA wskazał, że orzecznictwo sądowoadministracyjne ukształtowało pogląd, że nie jest wystarczające zawarcie w piśmie informacyjnym lakonicznego stwierdzenia, iż podmiot obowiązany wnioskowanej informacji nie posiada. Dla ustalenia, że w sprawie nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, której adresat wniosku nie posiada, jest on obowiązany wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Wystarczające jest pisemne wyjaśnienie przyczyny nieudzielenia informacji. W takim przypadku pismo informujące o tym, stanowi odpowiedź na wniosek, uwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności. Nie jest bowiem możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności organu w sytuacji, gdy żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu organu. Pismo kierowane do strony wnioskującej powinno zawierać wyjaśnienie takiego stanu rzeczy. Podmiot, który twierdzi, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku, powinien twierdzenie to uwiarygodnić. Powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Gdyby przyjąć, że samo takie twierdzenie zwalnia od zarzutu bezczynności, wnioskodawca byłby faktycznie pozbawiony realnej ochrony.

W ocenie WSA w rozpoznawanej sprawie Prezes Rady Ministrów w jakikolwiek sposób nie uwiarygodnił, że nie posiada informacji w zakresie objętym poszczególnymi pytaniami. Do pytań objętych skargą nie można bowiem odnieść informacji zawartej w piśmie doręczonym skarżącemu w formie elektronicznej [...] grudnia 2020 r., że konkretnymi sprawami, które są przedmiotem wniosku, zajmuje się według swojej właściwości działowej, resort zdrowia. WSA stwierdził, że mając na uwadze brzmienie art. 1 i art. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. Nr 106, poz. 497 z późn. zm.), komunikaty medialne, na które powołał się skarżący w skardze oraz działania Rządu na rzecz walki z pandemią, w tym fakt realizowania Narodowego Programu Szczepień Ochronnych przeciwko wirusowi SARS-CoV-2, a także powołanie i funkcjonowanie przy Prezesie Rady Ministrów - Rady Medycznej ds. COVID-19 wynika, że negatywne następstwa szczepień na COVID-19 powinny być brane pod uwagę i analizowane przez podmioty eksperckie, doradcze, a informacje i wnioski z tych analiz płynące przedstawiane Prezesowi Rady Ministrów. Analogicznie można domniemywać, że Prezes Rady Ministrów jako członek Rady Europejskiej powinien także posiadać wiedzę w przedmiocie warunków określonych w umowach na wczesny zakup szczepionek z producentami szczepionek przeciw COVID-19, zawieranych przez Komisję Europejską w imieniu państw członkowskich UE. Jak wynika z dostępnego kalendarium "Działania Rady w reakcji na COVID-19" przedmiotem obrad przywódców państw UE w dniu 10 i 11 grudnia 2020 r. były dostawy szczepionek.

Mając powyższe na uwadze WSA przyjął, że aktywność Komisji Europejskiej w przedmiocie zawarcia umów z producentami szczepionek przeciwko COVID-19, w tym wyboru szczepionek pod kątem ich skuteczności i ryzyka wystąpienia skutków ubocznych oraz zasad odpowiedzialności za ryzyko wystąpienia takich następstw, pozostaje w ścisłym związku z aktywnością państwa członkowskiego i ich przedstawicieli na szczeblu rządowym. Skoro zaś Prezes Rady Ministrów kieruje pracami Rady Ministrów, reprezentuje ją na zewnątrz, to uprawnionym jest przyjęcie, że wszelkie działania Rządu, a w szczególności te, które są realizowane przy udziale podmiotów eksperckich przy Prezesie Rady Ministrów i powołanych do życia przez Radę Ministrów programów rządowych, są mu znane. WSA podkreślił, że informacja publiczna, której udostępnienia żąda określona strona, nie musi być wytworzona przez podmiot, do którego ta strona zwraca się z żądaniem. Obowiązek udostępnienia informacji istnieje także wówczas, gdy została ona wytworzona przez inny podmiot, a znajduje się w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek. Tym samym Prezes Rady Ministrów powinien wyjaśnić dlaczego nie posiada informacji we wnioskowanym zakresie. Samo natomiast stwierdzenie, że wnioskowanej informacji nie posiada, nie realizuje obowiązku informacyjnego w rozumieniu u.d.i.p. W orzecznictwie podkreśla się, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 k.p.a., a zatem takie powiadomienie powinno zawierać informację dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada. Reasumując WSA uznał, że pismo z dnia [...] grudnia 2020 r. skierowane do skarżącego nie może być uznane za realizujące wniosek z [...] grudnia 2020 r. Przyjmując zatem, że Prezes Rady Ministrów pozostaje w bezczynności co do udzielenia informacji publicznej ujętej we wniosku skarżącego z [...] grudnia 2020 r., WSA na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał ten organ do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w zakreślonym terminie.

Uwzględniając okoliczności sprawy WSA uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a p.p.s.a.). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu [...] grudnia 2020 r., a [...] grudnia 2020 r. skarżący otrzymał pocztą elektroniczną pismo ustosunkowujące się do jego żądań. Oznacza to, że zachowany został termin zakreślony dla udostępnienia informacji publicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Okoliczność, iż odpowiedź ta nie została uznana przez Sąd za prawidłową realizację wniosku, nie może jednak świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, a co najwyżej o nieprawidłowej wykładni przepisów u.d.i.p.

W ocenie WSA przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest niezasadne i niecelowe. Okoliczności sprawy nie przemawiają bowiem za koniecznością zrekompensowania skarżącemu ewentualnej szkody, jaką poniósł w wyniku bezczynności organu. Także argumentacja skarżącego zawarta w treści wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie uzasadnia takiego żądania.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka, WSA wyjaśnił, że nie mógł dopuścić dowodu z przesłuchania świadka, gdyż taki środek dowodowy nie jest dopuszczalny w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Prezes Rady Ministrów wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając wyrok w zakresie pkt I, II i IV, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2021 r. poz. 178) w zw. z art. 148 i 149 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Prezes Rady Ministrów powinien posiadać pełne informacje z zakresu właściwości innych organów czy też innych podmiotów realizujących zadania publiczne, w tym członków Rady Ministrów, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że organ powinien posiadać żądaną informację publiczną, a organ nie uwiarygodnił informacji zawartej w piśmie organu, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., podczas gdy organ nie posiadał informacji objętych wnioskiem, o czym poinformował skarżącego i jednocześnie chcąc zapewnić ochronę jego interesów, udzielił mu informacji w drodze zwykłego pisma, zapewniając tym samym prawną realizację obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., a co za tym idzie nie pozostawał w bezczynności;

b) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wszystkie objęte wnioskiem informacje stanowią informację publiczną, podczas gdy w istocie informacje objęte pkt 3 i 5 wniosku nie stanowią takiej informacji, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że organ powinien bądź udzielić tych informacji w trybie u.d.i.p., bądź, w przypadku ich nieposiadania, wyjaśnić tego powody;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") poprzez ich błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że Prezes Rady Ministrów nie uprawdopodobnił w wystarczający sposób, iż nie posiada informacji ujętej we wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. o udzielenie informacji publicznej, przez co pozostaje w bezczynności, co skutkowało niezasadnym zobowiązaniem tego organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w zakreślonym w zaskarżonym wyroku terminie, pomimo braku ku temu przesłanek, albowiem organ odpowiedział na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p., co uzasadniało przyjęcie, że nie pozostawał w bezczynności.

Wskazując na powyższe zarzuty Prezes Rady Ministrów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt I, II i IV wyroku i rozpoznanie skargi w tym zakresie, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w ww. części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Ponadto Prezes Rady Ministrów wniósł o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes Rady Ministrów powtórzył stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, wskazując ponadto, że zarówno Konstytucja RP, jak i inne przepisy, w tym doprecyzowujący w ramach ram konstytucyjnych kompetencje Prezesa Rady Ministrów art. 5 ustawy o Radzie Ministrów, nie nadają Prezesowi Rady Ministrów uprawnień do działania w zakresie jakiegokolwiek działu administracji rządowej. Rola Prezesa Rady Ministrów w ramach struktury organizacyjnej Rady Ministrów polega na przewodniczeniu Radzie Ministrów. Prezes Rady Ministrów kieruje pracami Rady Ministrów, reprezentuje Radę Ministrów, koordynuje i kontroluje pracę ministrów oraz wykonuje zadania określone w odrębnych przepisach. Zgodnie z art. 149 ust. 1 Konstytucji RP to ministrowie kierują określonymi działami administracji rządowej lub wypełniają zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów. Zakres działania ministra kierującego działem administracji rządowej określa ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1220 z późn. zm.). Minister jest obowiązany do inicjowania i opracowywania - w zakresie działu, którym kieruje - polityki Rady Ministrów. Ponadto oprócz zadań wynikających z członkostwa w Radzie Ministrów, minister kierujący działem administracji rządowej pełni rolę samodzielnego organu administracji, ponoszącego odpowiedzialność za funkcjonowanie całego podległego mu działu i realizuje konkretne działania kierując swoim działem.

Prezes Rady Ministrów zgodził się, że jako kierujący pracami Rady Ministrów ma wiedzę na temat działań podejmowanych przez członków Rady Ministrów oraz innych organów i podmiotów rządowych, przy czym wskazał, że udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlega informacja publiczna posiadana przez dany organ, utrwalona na nośniku i jednocześnie nie funkcjonująca w dniu załatwiania wniosku w obiegu publicznym, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Prezes Rady Ministrów w zakresie objętym wnioskiem posiada bowiem informacje ogólne, kierunkowe, wymagane ze względu na jego kierowniczą funkcję w ramach Rady Ministrów. Są to informacje, które są już w publicznym obiegu, takie jak zawarte w opublikowanym na stronach Portalu GOV Narodowym Programie Szczepień. Bardziej specjalistyczne informacje, w tym z zakresu wiedzy medycznej, są w posiadaniu właściwych organów, w szczególności wskazanego w piśmie skierowanym do skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 r. Ministra Zdrowia. Minister Zdrowia jest członkiem Rządu jako organu kolegialnego, co nie zmienia faktu, że Prezes Rady Ministrów, do którego został skierowany wniosek, ani obsługująca go Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, takich informacji nie posiadają. Prezes Rady Ministrów podkreślił, że adresat wniosku nie jest zobowiązany do poszukiwania informacji. W konsekwencji, mimo, iż wniosek dotyczył informacji posiadanych przez Rząd, Prezes Rady Ministrów nie miał obowiązku uzyskiwania takiej informacji od Ministra Zdrowia w celu załatwienia wniosku.

Prezes Rady Ministrów zwrócił uwagę, że wniosek o udzielenie informacji publicznej skierowany był do Prezesa Rady Ministrów, a pytania dotyczyły informacji posiadanych przez Rząd. Rząd - Rada Ministrów jest organem kolegialnym i jako taka nie ma zinstytucjonalizowanej struktury. Jest obsługiwana przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. W ramach Rady Ministrów zarówno każdy z jej członków, jak i Prezes Rady Ministrów mają określony przepisami zakres właściwości. A zatem informacja zawarta w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r., iż właściwy w sprawie jest Minister Zdrowia, stanowiła właściwe załatwienie wniosku.

Prezes Rady Ministrów wskazał, że pytanie nr 3 wniosku: "czy producenci szczepionek ponoszą odpowiedzialność w związku z wprowadzeniem tych szczepionek do obrotu" stanowi w istocie pytanie o interpretację przepisów prawa farmaceutycznego i innych aktów prawnych, powiązanych z produkcją wyrobów medycznych. Podobnie, pytanie nr 5 dotyczące "wskazania podstawy prawnej oraz trybu zwolnienia z odpowiedzialności prawnej producentów szczepionek na COVID-19" dotyczy wyjaśnienia podstawy prawnej działań organu i nie jest informacją o sprawach publicznych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego Prezes Rady Ministrów podkreślił, że w orzecznictwie ani doktrynie nie zostało wskazane na czym powinno polegać uprawdopodobnienie, że danej informacji adresat wniosku nie posiada. Jednocześnie, takie "uprawdopodobnienie negatywne" jest w praktyce trudne, natomiast ocena wiarygodności będzie miała charakter subiektywny. Ponieważ postępowanie w ramach u.d.i.p. ma z założenia, charakter uproszczony, trudno wyobrazić sobie sytuację, w której organ wyjaśnia szczegółowo powody, dla których nie posiada danej informacji. Prezes Rady Ministrów wskazał, że w zakresie szczepień podmioty zaangażowane w realizację strategii szczepień i zakres ich kompetencji określa Narodowy Program Szczepień przyjęty przez Radę Ministrów i opublikowany na stronach portalu GOV. Wśród wskazanych w tym dokumencie podmiotów nie ma Prezesa Rady Ministrów, natomiast są wśród nich Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Rada Medyczna przy Prezesie Rady Ministrów oraz Pełnomocnik Rządu do spraw narodowego programu szczepień ochronnych przeciwko wirusowi SARS-CoV-2, którego także obsługuje Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. Podmioty te nie mają we właściwości zadań związanych stricte z informacjami objętymi wnioskiem. W związku z powyższym, informacja przekazana w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. jest w pełni wiarygodna.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w podwójnej wysokości według norm przepisanych, ze względu na niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd I instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając treść art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. W świetle art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom szczególnym, tzn. powinna zawierać dodatkowo m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Ze wskazanych powyżej uregulowań wynika, że skarga kasacyjna jest specyficznym środkiem zaskarżenia wyroków sądu administracyjnego pierwszej instancji, o czym świadczy przede wszystkim wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające wcześniej w sprawie organy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie.

Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustaw zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych - por. np. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a.

Poczynione wyżej uwagi były konieczne ze względu na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej.

I. Naczelny Sąd Administracyjny negatywnie zweryfikował zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 5 ustawy o Radzie Ministrów w zw. z art. 148 i 149 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Prezes Rady Ministrów powinien posiadać pełne informacje z zakresu właściwości innych organów czy też innych podmiotów realizujących zadania publiczne, w tym członków Rady Ministrów, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że organ powinien posiadać żądaną informację publiczną. W pierwszej kolejności należy odnotować, że Sąd pierwszej instancji, w swoim rozstrzygnięciu, w ogóle nie powoływał się na przepisy art. 148 i 149 Konstytucji, nie dokonywał ich interpretacji i w efekcie nie konstruował w oparciu te przepisy podstawy prawnej swojego orzeczenia.

Nie można się również zgodzić, że przyjęta przez WSA ocena, że Prezes Rady Ministrów posiada informacje objęte wnioskiem dostępowym wynikała wyłącznie z zaaprobowanej formuły rozumienia art. 5 ustawy o Radzie Ministrów. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wniosek taki opiera również na komunikatach medialnych, jakie strona skarżąca powołała w skardze, faktu realizowania Narodowego Programu Szczepień Ochronnych przed SARS-Co-V-2 (na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 8 grudnia 2020 r.), funkcjonowania przy Prezesie Rady Ministrów Rady Medycznej ds. COVID-19 oraz uczestnictwa Prezesa Rady Ministrów w Radzie Europejskiej, która jest ciałem ustrojowym współkoordynujacym wspólny zakup szczepionek przez państwa UE.

Co istotne, w skardze kasacyjnej (s. 4) Kasator potwierdza, że posiada informacje w zakresie objętym wnioskiem, choć mają one charakter ogólny, kierunkowy, wymagany ze względu na kierowniczą funkcję w ramach Rady Ministrów. Skarżący kasacyjnie przeczy więc swojemu stanowisku, ujawnionemu w piśmie z [...] grudnia 2020 roku, skierowanym do skarżącego w odpowiedzi na wniosek dostępowy, a jednocześnie pośrednio potwierdza, że w ramach funkcji wyznaczonej treścią art. 5 ustawy o Radzie Ministrów dysponuje żądanymi informacjami, choć w jego ocenie nie są one pełne. Jak słusznie podał WSA obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej wynika z samego faktu dysponowania tą informacją, a nie z ustrojowego obowiązku jej posiadania. Jeżeli skarżący kasacyjnie przyznaje, że dysponuje wnioskowaną informacją, to powinien ją udostępnić. Jeżeli natomiast twierdzi, że została ona udostępniona w urzędowych publikatorach (w Biuletynie Informacji Publicznej) to, aby skutecznie zwolnić się z zarzutu bezczynności, powinien się na ten fakt powołać w reakcji na wniosek dostępowy, czego in casu nie uczyniono. Konsekwentnie, jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że posiadane przez niego informacje są ogóle, kierunkowe, a zatem w jakimś zakresie niepełne, to jednocześnie z ich udostępnieniem powinien się do tej kwestii odnieść, wskazując informacje, których nie posiada, przyczyny takiego stanu, oraz podmiot, który w tym zakresie jest ich dysponentem.

Dla porządku należy również podać, że skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, na czym w jego ocenie polegało wadliwe odczytanie treści art. 5 ustawy o Radzie Ministrów i jakie powinno być prawidłowe jego rozumienie. Z treści powołanego zarzutu wynika, że intencja Kasatora skierowana była raczej na podważenie poczynionych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych, jednakże, wobec wadliwego wyboru podstawy kasacyjnej pozostała ona poza zakresem instancyjnej weryfikacji.

II. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego – "art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wszystkie objęte wnioskiem informacje stanowią informację publiczną, podczas gdy w istocie informacje objęte pkt 3 i 5 wniosku nie stanowią takiej informacji, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że organ powinien bądź udzielić tych informacji w trybie u.d.i.p., bądź, w przypadku ich nieposiadania, wyjaśnić tego powody".

Wstępnie wymaga wyeksponowania, że sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez "błędną wykładnię przepisów, a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że (...)" jest wadliwe i uniemożliwia przeprowadzenie na jego podstawie kontroli instancyjnej kwestionowanego orzeczenia sądu pierwszej instancji.

Trzeba wyjaśnić, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego polega na podważeniu prawidłowości przeprowadzonego przez sąd pierwszej instancji procesu derywacji, a więc rekonstrukcji normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia. Wadliwość ta może polegać na niewłaściwym ustaleniu zakresu stosowania danej normy, a więc na zbyt wąskim lub zbyt szerokim wyznaczeniu okoliczności faktycznych, w których ta norma podlega aktywacji (błąd rekonstrukcji hipotezy normy pranej), lub też na nietrafnym wyznaczeniu zakresu jej normowania, a więc błędnym ustaleniu konsekwencji, jakie ta norma wiąże z wystąpieniem okoliczności, w których znajduje zastosowanie (błąd rekonstrukcji dyspozycji normy prawnej).

Z kolei zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego nie sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości jego rozumienia, lecz do wykazania, że w danych okolicznościach faktycznych przepis ten – wbrew przyjętej przez sąd ocenie – powinien mieć zastosowanie, lub nie powinien zostać zastosowany (błąd walidacyjny). W istocie jest to więc zarzut odnoszący się do prawidłowości ustalenia, że w sprawie wystąpiły (nie wystąpiły) okoliczności faktyczne adekwatne do abstrakcyjnie wyznaczonego zakresu stosowania normy odtworzonej z treści przepisu prawa, którego błędne zastosowanie się zarzuca (błąd subsumcji). Z tego też względu nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Należy odnotować, że we wniesionej skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, w ramach którego zakwestionowano ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji. Z założenia więc zarzuty błędnego zastosowania prawa materialnego nie mogą odnieść oczekiwanych skutków procesowych.

Podejmując się podważenia sformułowanej przez Sąd a quo oceny, że wnioskowane dane są informacją publiczną, należało sformułować zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych, czego nie uczyniono. Wadliwie również powołano się na naruszenie art. 6 u.d.i.p. Powołany przepis nie stanowi jednej zamkniętej całości, lecz składa się z kilkudziesięciu odrębnych jednostek redakcyjnych regulujących odmienne stany prawne. Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie precyzuje się, który z ustępów, punktów lub podpunktów art. 6 u.d.i.p. został naruszony. Autor skargi kasacyjnej poprzez brak wskazania konkretnego przepisu naruszonego przez Sąd, uniemożliwił rzeczową z punktu widzenia przepisów prawa ocenę tego zarzutu przez Sąd kasacyjny.

III. Wadliwie sformułowano również zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Powołane przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę lub stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 151, czy 149 § 1 p.p.s.a. Przepisy określające samo rozstrzygnięcie mogą być podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia – zob. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., I OSK 3002/18.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).