Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Go 65/24 w sprawie ze skarg R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 grudnia 2023 r., nr SKO.Go/431-PP/1886/23 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2024 roku sygn. akt II SA/Go 65/24 oddalił skargę R.S. w sprawie odmowy przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od wyroku wniósł R.S. zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej: p.p.s.a., tj.:

- art. 17 ust. 1 pkt 4. ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024r., poz. 323, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023r., dalej " ustawa") - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opieka polegająca na wykonywaniu przez skarżącego R.S. czynności opiekuńczych, pomocniczych i pielęgnacyjnych nad jego matką M.S., w tym. m.in. zapewnienie matce ciepłych posiłków, zakupy, załatwianie spraw urzędowych, realizacja recept, umawianie wizyt lekarskich, podawanie leków, pomoc w wykonywaniu niektórych ćwiczeń fizycznych oraz w rehabilitacji, a nadto stała dyspozycyjność syna nie stanowi opieki wyczerpującej znamiona opieki stałej bądź długotrwałej, która uniemożliwia jakiekolwiek zatrudnienie (choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy), a tym samym, że w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek pomiędzy koniecznością sprawowania opieki, a rezygnacją z zatrudnienia, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje.

- art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 5 pkt 1a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 44) i § 29 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2021r., poz. 857, dalej "rozporządzenie") przez błędną wykładnię polegającą na zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nad matką nie wypełnia dyspozycji art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z § 29 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, ponieważ nie ma charakteru szczególnego, wymagającego znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, podczas gdy - jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - skarżący sprawuje nad matką opiekę w pełnym zakresie, a w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje.

2. naruszenie przepisów postępowania, majacego istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy winna skutkować zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 grudnia 2023r.. znak: SKO.Go/431-PP/l 886/23.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 grudnia 2023r., ewentualnie uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 5 pkt 1a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz § 29 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, a także naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

W odniesieniu do zarzutu błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., polegającej na przyjęciu, że sprawowana opieka nie wyczerpuje znamion opieki stałej bądź długotrwałej, która uniemożliwia zatrudnienie, a tym samym, że brak jest bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego między koniecznością sprawowania opieki a rezygnacją z zatrudnienia, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, samo orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji, choć jest warunkiem koniecznym, nie jest warunkiem wystarczającym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niezdolność do samodzielnej egzystencji, zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, w przypadku M.S., matki skarżącego, została stwierdzona od 1 października 2019 r. ze wskazaniem, że ma ona charakter trwały. Jest to przesłanka pozytywna spełniona w niniejszej sprawie. Jednakże, jak słusznie zauważyły organy obu instancji oraz Sąd pierwszej instancji, niepełnosprawność obejmuje bardzo różne stany zdrowotne. Dla oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest każdorazowe ustalenie faktycznego wymiaru opieki oraz istnienia bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego między sprawowaną opieką a niemożnością podjęcia zatrudnienia lub koniecznością rezygnacji z niego. W niniejszej sprawie organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji, dokonały szczegółowej analizy zakresu czynności opiekuńczych wykonywanych przez R.S.. Ustalono, że M.S., mimo podeszłego wieku (86 lat) i schorzeń (niedoczynność tarczycy, dyskopatia szyjna i lędźwiowa, stan po zawale), porusza się samodzielnie po mieszkaniu i nie jest osobą obłożnie chorą (leżącą) ani wymagającą stałego czuwania. Skarżący faktycznie świadczy pomoc w czynnościach takich jak przygotowywanie posiłków, zakupy, załatwianie spraw urzędowych, wykup recept, umawianie wizyt lekarskich, podawanie leków oraz pomoc w ćwiczeniach fizycznych i rehabilitacji. Jednakże, jak zasadnie podkreślono, te czynności, choć niezbędne dla matki, nie wykluczają możliwości podjęcia przez skarżącego zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wiele z wymienionych czynności, takich jak zakupy, gotowanie, sprzątanie, opłacanie rachunków czy palenie w piecu (w okresie zimowym), to czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które są typowe dla wielu osób pracujących zawodowo i mogą być wykonywane poza godzinami pracy. Fakt zamieszkiwania skarżącego w bliskiej odległości od matki (kilka minut pieszo) również wskazuje na możliwość godzenia obowiązków zawodowych z opieką, która w tym przypadku nie ma charakteru całodobowego i nieprzerwanego, wykluczającego jakąkolwiek aktywność zawodową.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 5 pkt 1a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i § 29 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres świadczonej opieki nie ma charakteru szczególnego, wymagającego znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, ponownie podkreślić trzeba, że samo legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przesądza automatycznie, że dana osoba opiekę sprawuje w wymiarze wykluczającym możliwość wykonywania przez nią jakiejkolwiek pracy. Jak już wskazano, niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. To, czy w konkretnym przypadku zakres tej koniecznej opieki wyklucza podjęcie zatrudnienia, wymaga indywidualnej oceny stanu faktycznego. Sąd pierwszej instancji, podobnie jak organy administracji, nie kwestionował niezdolności matki skarżącego do samodzielnej egzystencji, lecz oceniał faktyczny wymiar sprawowanej opieki przez R.S. i jej wpływ na możliwość podjęcia przez niego pracy zarobkowej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki wynikającej z obowiązku moralnego i prawnego, ale ma rekompensować utratę dochodu z tytułu niemożności podjęcia zatrudnienia lub rezygnacji z niego w celu sprawowania tej opieki. W niniejszej sprawie, pomimo że M.S. wymaga wsparcia w codziennym funkcjonowaniu, a skarżący świadczy jej pomoc, jednak jak wynika z akt sprawy, zakres tych czynności, szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uniemożliwia podjęcia przez niego jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Argumentacja skarżącego, że matka jest osobą całkowicie zależną od otoczenia, jest nieprzekonująca w świetle ustaleń faktycznych, z których wynika, że matka porusza się samodzielnie po mieszkaniu i nie jest osobą obłożnie chorą.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest pochodny względem zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że prawidłowa wykładnia prawa materialnego powinna skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jednakże, jak wykazano powyżej, wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa i zgodna z ugruntowanym orzecznictwem. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu. Ustalenia faktyczne, poczynione przez organy administracji i zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, nie zostały skutecznie podważone w skardze kasacyjnej. Jakkolwiek skarżący kasacyjnie, podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, de facto usiłuje zwalczać sferę ustaleń faktycznych, to zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie wykazana na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy. Zważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania ustaleń faktycznych ani do weryfikowania prawidłowości tych ustaleń, o ile nie zostały one skutecznie zakwestionowane w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie podniósł zarzutów dotyczących wadliwości ustaleń faktycznych, co oznacza, że zostały one przyjęte jako podstawa oceny prawnej.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.