II SA/Sz 218/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-05-13	
Data wpływu	2021-03-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Marzena Iwankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Bukowiecka-Kleczaj
Stefan Kłosowski	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	III OSK 6283/21	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono bezskuteczność czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 3 par. 2 pkt 4, art. 190, art. 146 par. 1, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1282; art. 11 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 2 pkt 4, art. 15 ust. 1 i 2 pkt 4; Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi G. B. na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz strony skarżącej G. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
W dniu [...] czerwca 2019 r., w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta S., zostało opublikowane ogłoszenie na wolne stanowisko urzędnicze, tj. stanowisko podinspektora ds. wymiaru podatków w Wydziale Podatków i Opłat Lokalnych w Urzędzie Miasta S.. W treści ogłoszenia zamieszczono wymagania dla kandydatów, a także wskazano zakres wykonywanych zadań i warunki pracy. Na stanowisko pracy wpłynęły dwie aplikacje, w tym złożona przez G. B. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"). W pierwszej kolejności w procedurze konkursowej zostało zweryfikowane dochowanie wymogów formalnych przy zgłoszeniach na stanowisko. Zgodnie z listą kandydatów spełniających wymagania formalne do drugiego etapu naboru, czyli rozmowy kwalifikacyjnej, zakwalifikowanych zostało dwóch kandydatów w tym skarżącego. W dniu [...] lipca 2019 r. przeprowadzono rozmowę kwalifikacyjną z obu kandydatami. W toku nadmienionego etapu powołana komisja przeprowadziła rozmowę kwalifikacyjną z zastosowaniem opisanych w protokole metod i technik naboru oraz przyznała określoną ilość punktów każdemu z kandydatów, a następnie sporządziła protokół, w którym nie wskazała nikogo do powołania na wakującym stanowisku. Skarżący otrzymał 4 punkty, podobną liczbę uzyskał drugi z kandydatów.

Prezydent Miasta w dniu [...] lipca 2019 r. dokonał czynności informującej o wyniku naboru na wolne stanowisko w Urzędzie Miasta S., gdzie oświadczono, że w wyniku przeprowadzonego naboru nie wybrano na przedmiotowe stanowisko żadnego kandydata.

Pismem z dnia 2 sierpnia 2019 r., G. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której zarzucił Prezydentowi pominięcie go w zatrudnieniu w Urzędzie Miasta S., w toku naboru na stanowisko podinspektora ds. wymiaru podatków. Uzasadniając złożenie skargi skarżący wyjaśnił, że w trakcie naboru wykazał się wystarczającą wiedzą z zakresu administracji publicznej, pozwalającą na uzyskanie zatrudnienia na stanowisku pracy, o którą się ubiegał. Ponadto wskazał, że ukończone studia z zakresu administracji publicznej w Wyższej Szkole Administracji Publicznej i studia w zakresie rachunkowości na Uniwersytecie [...] są wystarczającą przesłanką do zatrudnienia go w administracji publicznej, a mimo to tego zatrudnienia dotychczas nie uzyskał. Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. skarżący sprecyzował, że kwestionuje czynność Prezydenta [...] dot. informacji o naborze na wolne stanowisko urzędnicze.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 grudnia 2019 r. odrzucił jako niedopuszczalną skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uznając, że informacja o nierozstrzygnięciu konkursu na wolne stanowiska urzędnicze nie wywołuje skutków czynności prawnych i nie może podlegać kognicji sądu administracyjnego w ramach aktów z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Od tego orzeczenia skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik skarżącego zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to: art. 58 § 1. Pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niezasadne odrzucenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 stycznia 2021 r. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2019 r. uznając, że informacja o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze podjęta na podstawie art. 15 ust. 1 u.p.s. podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ponieważ jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W piśmie procesowym z dnia 6 maja 20201 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zagadnienie dopuszczalności wnoszenia do sądów administracyjnych skarg w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze wzbudza wątpliwości, o czym świadczą m.in. orzeczenia tut. Sądu wydane w podobnych sprawach z udziałem skarżącego (np. postanowienia o sygn. akt: II SA/Sz 1019/19 z dnia 6 marca 2020 r.; II SA/Sz 1064/19 z dnia 29 stycznia 2020 r.; II SA/Sz 6/20 z dnia 27 stycznia 2020 r.; II SA/Sz 1071/19 z dnia 20 stycznia 2020 r.). Tym niemniej, w niniejszej sprawie kwestia ta została ostatecznie przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2933/21 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiot zaskarżenia wyczerpuje pojęcie czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) i złożona skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ww. ustawy, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W przypadku niezgodności z prawem aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a., sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (art. 146 § 1 p.p.s.a.).

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta, z dnia [...] lipca 2019 r., w sprawie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze i postępowania poprzedzającego podjęcie tej czynności, celowym jest przypomnienie najistotniejszych zasad przeprowadzenia procedury naboru, które określają przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282), dalej określanej jako "ustawa".

Zasady te zostały uregulowane w Rozdziale 2, zatytułowanym "Nawiązanie z pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie umowy o pracę stosunku pracy i zmiana tego stosunku pracy". Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy, nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny.

Przepis ten stanowi realizację konstytucyjnej zasady równego dostępu do służby publicznej, wynikającej z art. 60 Konstytucji RP i ma fundamentalne znaczenie dla całej procedury naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Procedura ta przewiduje zarówno:

- wymagania dotyczące upowszechnienia informacji o wolnych stanowiskach urzędniczych, w tym sposób i zakres ogłoszenia o wolnym stanowisku urzędniczym

(art. 11 ust. 3, art. 12 i art. 13 ustawy);

- reguły działania komisji przeprowadzającej nabór (art. 13a i art. 14 ustawy);

- niezbędny zakres i sposób upowszechnienia informacji o wyniku naboru (art. 15 ustawy).

W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, z przeprowadzonego naboru kandydatów sporządza się protokół. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy wymaga, aby protokół zawierał:

1) określenie stanowiska, na które był przeprowadzany nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych, o ile do przeprowadzanego naboru stosuje się przepis art. 13a ust. 2, przedstawianych kierownikowi jednostki;

2) liczbę nadesłanych ofert na stanowisko, w tym liczbę ofert spełniających wymagania formalne;

3) informację o zastosowanych metodach i technikach naboru;

4) uzasadnienie dokonanego wyboru;

5) skład komisji przeprowadzającej nabór.

Z kolei, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy, niezwłocznie po przeprowadzonym naborze informacja o wyniku naboru jest upowszechniana przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzony nabór, oraz opublikowanie w Biuletynie przez okres co najmniej 3 miesięcy. Według postanowień art. 15 ust. 2 ustawy, informacja, o której mowa w ust. 1 zawiera:

1) nazwę i adres jednostki;

2) określenie stanowiska;

3) imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania

w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego;

4) uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko.

Analizując przedłożoną przez organ dokumentację, uprawnione jest stwierdzenie, że nie wszystkie wymogi stawiane przez przepisy ustawy o pracownikach samorządowych odnośnie procedury przeprowadzenia naboru na wolne stanowisko urzędnicze prowadzonych przez Gminę Miasto S., zostały spełnione. Zakres dostrzeżonych przez Sąd uchybień nie pozwalał na uznanie, że nabór został przeprowadzony w zgodzie z obowiązującymi przepisami.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podtrzymuje zaprezentowane we wyroku z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 817/18, stanowisko odnoszące się do zasadniczych celów uregulowania przez prawodawcę zasad naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Przeprowadzenie naboru ma być otwarte, z poszanowaniem zasad konkurencyjności, zaś dokonanie wyboru ma być jawne zarówno co do wyników, zastosowanej metody selekcji, jak i argumentów, które wpłynęły na podjęcie decyzji.

Zasada przejrzystości (transparentności) powinna być zapewniona poprzez ustalenie takich reguł proceduralnych konkursu, dzięki którym możliwe jest dokonanie obiektywnej i przejrzystej oceny kwalifikacji merytorycznych kandydatów na określone stanowisko, dokonanie trafnego wyboru kandydata najlepszego i uzasadnienie wyboru w sposób jasny, jawny, przejrzysty i zrozumiały na zewnątrz oraz umożliwiający kontrolę zastosowanej procedury. Realizacja zasady otwartości i transparentności służyć ma jednocześnie wsparciem dla zachowania bezstronności i obiektywizmu w całej procedurze konkursowej, w tym w ocenie kandydatów. Co warte jest również podkreślenia, konkurencyjność naboru wiąże się przy tym z realizacją postulatu rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe.

Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy zauważyć wypada, że dokumentacja konkursowa powyżej wskazanym wymogom nie odpowiada.

Protokół zgodnie z art. 14 ust. 2 u.s.p. zawierać ma szereg elementów, wśród których ustawodawca wyróżnił także uzasadnienie dokonanego wyboru.

Według sporządzonej informacji o wyniku wstępnej selekcji do właściwego etapu naboru zakwalifikowano wszystkich (tj. dwóch) kandydatów, którzy spełniali warunki formalne, w tym skarżącego. Po przeprowadzeniu drugiego etapu naboru sporządzono protokół, który zdaniem Sądu, nie daje jasnej i przejrzystej odpowiedzi na pytanie o zasadność decyzji o nieprzedstawianiu żadnego kandydata do powołania na przedmiotowe stanowisko. Uzasadnienie dokonanego braku wskazania nie może być lakoniczne – musi być ono na tyle wyczerpujące, aby możliwa była obiektywna ocena postępowania w danej sprawie przez organ. Organ de facto nie uzasadnia, dlaczego każdy z kandydatów uzyskał daną liczbę punktów, ograniczając się jedynie do wpisania odpowiednich liczb w karty oceny i zestawienie zbiorcze. Co więcej w pkt. 7 protokołu organ napisał jedynie, iż "stwierdzono, że posiadana wiedza kandydatów z zakresu przepisów prawa wskazanych w ogłoszeniu o naborze, nie pokrywa się z wymaganiami, jakie stawiane są osobie na oferowanym stanowisku pracy". Tego rodzaju stwierdzenie nie jest w żadnym stopniu uzasadnieniem decyzji komisji. Świadczy ono jedynie o tym, że w opinii komisji nie spełniono wymogu należącego do kategorii wymagań niezbędnych, natomiast nieznane są powody takiego stwierdzenia.

W tym miejscu Sąd zauważa także, że nie wiadomo, czy zadane kandydatom pytania w pełni korelowały z ogłoszeniem o naborze i wymaganiami (koniecznymi i dodatkowymi), nie wiadomo wreszcie czy kandydat odpowiedział na poszczególne stawiane mu pytania (jaka była relacja prawidłowych do złych odpowiedzi) i jaka była zawartość merytoryczna wypowiedzi skarżącego. Przewidziana punktacja zawierała się w przedziale od 0-10 pkt. Podkreślić bowiem należy, że mimo, iż nieuniknione jest każdorazowe odnoszenie pewnego wrażenia o kandydacie z jego ogólnej postawy, to w procedurze konkursowej na tego rodzaju stanowisko, nie może ono mieć przeważającego wpływu na decyzję o wyborze pracownika, ponieważ rozstrzygnięcie ma nastąpić na drodze należycie udokumentowanej i merytorycznej oceny.

W opinii tego Sądu, wskazanie oceny punktowej przy jednoczesnym kompletnym braku argumentacji na rzecz określonej decyzji komisji i poszczególnych jej członków, świadczy o niedostatecznym przygotowaniu organu do przeprowadzenia konkursu. Sąd stoi na stanowisku, że tak dla kandydata, jak i dla Sądu pozostaje w tym przypadku zupełnie niezrozumiała podstawa przyznania danej liczby punktów, a tym bardziej niejasna jest końcowa decyzja o nieprzedstawianiu do zatrudnienia któregokolwiek z kandydatów. Jeszcze raz należy zauważyć, że ani z karty oceny kandydatów, czy z zestawienia zbiorczego, ani też z protokołu nie wynika, za co poszczególni kandydaci otrzymali konkretne punkty, co zdecydowało o ich przyznaniu w takiej wysokości. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia przyznanych punktów i dokonanego wyboru w protokole z przeprowadzonego wyboru czyni ten protokół w zasadzie nieprzydatnym w kontekście celu jego sporządzenia oraz jakiejkolwiek możliwości weryfikowania czynności Komisji pod kątem zachowania zasad konkurencyjności, jej obiektywizmu i transparentności procedury naboru.

Sąd nie podzielił przy tym stanowiska organu wyrażonego w piśmie z dnia 6 maja 2021 r., w którym zasugerował on, że skoro przepisy u.p.s. nie określają jakim warunkom ma odpowiadać uzasadnienie rozstrzygnięcia, to organ wypełnił należycie swój obowiązek w zakresie odpowiedniego uargumentowania decyzji. Fakt, że ustawa samodzielnie nie kształtuje wymogów co do treści i zakresu uzasadnienia, nie oznacza, że może być ono sporządzone w sposób niedbały, gdyż pośrednio narusza to prawa podmiotowe kandydata oraz powoduje obniżenie zaufania do rzetelności działań organów władzy publicznej w całej rozciągłości ich funkcjonowania. Zaniechanie sporządzenia uzasadnienia o nierozstrzygnięciu naboru uniemożliwia poznanie motywów, którymi organ kierował się podejmując takie stanowisko, co stoi w oczywistej sprzeczności także z zasadami określonymi w art. 11 ust. 1 ustawy i zasadą transparentności działania instytucji publicznych.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że objęta skargą czynność Prezydenta Miasta została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, w szczególności art. 11 ust. 1, art. 14 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4, co uzasadniało stwierdzenie jej bezskuteczności, o czym orzeczono w pkt I wyroku na mocy art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ww. ustawy.

Ponowne rozstrzygnięcie naboru na wolne stanowisko urzędnicze kończące zapoczątkowaną procedurę naboru, winno nastąpić z uwzględnieniem uwag płynących z niniejszego wyroku.