OPS 4/00 - Uchwała Składu Siedmiu Sędziów

Data orzeczenia	2000-05-22	
Sąd	NSA w Warszawie (przed reformą)	
Sędziowie	Hauser Roman /przewodniczący sprawozdawca/
Cysek Tadeusz /współsprawozdawca/
Drachal Janusz
Niewiadomski Zygmunt
Ryms Włodzimierz
Stelmasiak Jerzy
Zbrojewski Tomasz	
Symbol z opisem	609  Gospodarka wodna, w tym ochrona wód, budownictwo wodne, melioracje, zaopatrzenie w wodę	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	VSA/Rz 1345/99	
Powołane przepisy	Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26; art. 101 par. 3; Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.	
Publikacja w u.z.o.	ONSA 2000 4 poz. 137	
Info. o glosach	Piszczek Piotr OSP 2002 z. 9 poz. 116 str. 444	
Tezy
Na postanowienie organu I instancji o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego stronie przysługuje zażalenie na podstawie art. 101 par. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Włodzimierza Skoniecznego, prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie ze skargi Marii J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz. z dnia 13 lipca 1999 r. (...) w przedmiocie zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania administracyjnego po rozpoznaniu (...) wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 25 stycznia 2000 r. SA/Rz 1345/99, do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

Czy na postanowienie organu I instancji stanowiące o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego przysługuje zażalenie?

podjął następującą uchwałę:	
Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny (...) rozpoznając skargę Marii Jurasz na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz., w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, postanowieniem z dnia 25 stycznia 2000 r., SA/Rz 1345/99 wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwości prawnej wyrażającej się w pytaniu przytoczonym w sentencji uchwały.

Przedstawiona wątpliwość prawna powstała na tle następującego stanu sprawy.

Wójt Gminy F. w piśmie z dnia 18 czerwca 1999 r. (...) oznaczonym jako "zawiadomienie o odwieszeniu postępowania i rozprawie administracyjnej" postanowił na żądanie Kazimiery T., strony postępowania "odwiesić" postępowanie w sprawie uregulowania stosunków wodnych na dz. Nr 769 położonej w C., zawieszone postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w Rz. z dnia 16 czerwca 1998 r. (...), w związku z ustaniem przyczyn uzasadniających zawieszenie. Wójt Gminy F. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 97 par. 2 Kpa.

Uznając pismo Wójta Gminy F. za postanowienie Maria J. /strona w postępowaniu/ zaskarżyła je zażaleniem skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz. i wniosła o uchylenie postanowienia wskazując, że nie zaistniały przesłanki do podjęcia zawieszonego postępowania.

Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rz. działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 i art. 144 Kpa postanowieniem z dnia 13 lipca 1999 r., (...) stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że art. 101 par. 3 Kpa nie stanowi literalnie o dopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, a zgodnie z art. 141 par. 1 Kpa zażalenie jest dopuszczalne, gdy kodeks tak stanowi. Zdaniem Kolegium brak jest w kodeksie przepisu, z którego jednoznacznie wynikałoby uprawnienie strony do zaskarżenia zażaleniem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Rozwiązanie takie zdaniem Kolegium jest racjonalne, bowiem stronie zagwarantowano możliwość zakwestionowania zaistniałych w postępowaniu administracyjnym uchybień w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Dla poparcia swego stanowiska Kolegium dodatkowo przywołało stanowisko doktryny /Z. Janowicza i W. Dawidowicza/. Dodatkowo wskazano, że za prezentowanym stanowiskiem przemawia unormowanie art. 205 par. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./, w którym dopuszczono możliwość zaskarżenia zażaleniem postanowienia stanowiącego o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Maria J. W skardze wskazała w szczególności, że art. 101 par. 1 Kpa dopuszcza możliwość zaskarżania zażaleniem postanowienia wydanego w sprawie zawieszenia postępowania, a więc możliwe jest zaskarżenie w drodze zażalenia wszystkich postanowień wiążących się ze sprawą zawieszenia postępowania. Dla uzasadnienia swego stanowiska wskazała argumenty wynikające z reguł techniki legislacyjnej oraz stanowiska doktryny /B. Adamiak, K. Chorąży, A. Wróbel, L. Żukowski/. Odnośnie przeciwnego stanowiska prezentowanego przez W. Dawidowicza a przywołanego przez stronę przeciwną podniosła, że ma ono charakter postulatywny.

Skład orzekający występujący z wątpliwością prawną przychyla się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zdaniem składu orzekającego za trafnością tego stanowiska zdają się przemawiać racje wynikające zarówno z wykładni językowej, jak i logicznej oraz celowościowej, historycznej i systemowej. W szczególności wskazuje się, że skoro ustawodawca posłużył się w art. 101 par. 3 Kpa określeniem "w sprawie zawieszenia postępowania", to oznacza to, że przepis ten odnosi się do postanowień wydanych w tej sprawie w ścisłym tego słowa znaczeniu, a zatem stanowiących o zawieszeniu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, albowiem w istocie tylko one odnoszą się do stanu sprawy wyrażającego się w pozostawieniu jej bez biegu. Postanowienia, które decydują o podjęciu zawieszonego postępowania i odmowie jego zawieszenia natomiast praktycznie niweczą ten skutek. Oba wskazane postanowienia tym wyróżniają się od pozostałych, że powodują nadanie sprawie dalszego biegu, likwidując, bądź nie dopuszczając do pozostawienia jej w stanie "spoczywania". Dodatkowo skład orzekający wskazuje, że instytucja zawieszenia postępowania z punktu widzenia ekonomii i sprawności postępowania traktowana być musi jako swego rodzaju "zło konieczne", tamuje ona bowiem jego bieg i oddala w czasie możliwość finalnego załatwienia sprawy, co nie leży we właściwie pojętym interesie strony i interesie społecznym. Takie ujęcie wskazanej kwestii, z jednej strony wpływa pozytywnie na sprawność postępowania, z drugiej strony, nie zagraża interesom strony, skoro ma ona zapewnioną możliwość zakwestionowania trafności wydanego postanowienia w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Taka wykładnia art. 101 par. 3 Kpa znajduje też, zdaniem składu orzekającego, uzasadnienie w wykładni historyczno - systemowej. Nie obowiązujący już dziś art. 196 par. 3 pkt 1 Kpa dopuszczał możliwość zaskarżania do sądu administracyjnego postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz postanowienia o odmowie podjęcia postępowania.

Dodatkowym argumentem przemawiającym, zdaniem składu orzekającego, za przedstawioną interpretacją art. 101 par. 3 Kpa jest argument wynikający z systemu prawa. W szczególności skoro na gruncie cywilnej ustawy procesowej /art. 394 par. 1 pkt 6 Kpc/ zażalenie przysługuje tylko na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania, to oznacza, że pojęcia te nie pozostają względem siebie w stosunku nadrzędności /podrzędności/.

Skład orzekający zwrócił też uwagę, że nie można wykluczyć, że ustawodawca kształtując problematykę zaskarżania postanowień dotyczących zawieszenia postępowania posłużył się w ogólności w art. 101 par. 3 Kpa pojemnym określeniem "(...) w sprawie zawieszenia postępowania", obejmującym swoim zakresem wszelkie postanowienia pozostające w związku z instytucją zawieszenia postępowania, zwłaszcza gdy zważy się, że za taką jego wykładnią wypowiada się doktryna.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniając przedstawioną wątpliwość prawną, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 123 par. 1 Kpa w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Nie ulega wątpliwości, że postanowienia wydawane w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego są postanowieniami, o których stanowi wskazany przepis. Wynika to w szczególności z art. 123 par. 2 Kpa, który ten typ rozstrzygnięcia wiąże z poszczególnymi kwestiami wynikającymi w toku postępowania. Z całą pewnością rozstrzygnięcia podejmowane w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego są rozstrzygnięciami dotyczącymi poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego. Bo właśnie w toku toczącego się postępowania administracyjnego, z różnych powodów, powstaje konieczność /potrzeba/ podjęcia przez organ prowadzący postępowanie rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania, które to rozstrzygnięcie nie rozstrzyga sprawy co do istoty a jest podjęciem przez organ administracji publicznej aktu procesowego, który wpływa na bieg postępowania administracyjnego.

Przedstawiona wątpliwość prawna w istocie wynika z różnych możliwych sposobów rozumienia zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania", którym ustawodawca posłużył się w art. 101 par. 3 Kpa. Z art. 101 par. 1 Kpa wynika, że w sprawie zawieszenia postępowania organ orzeka w formie postanowienia, ponieważ zgodnie z tym przepisem o postanowieniu w sprawie zawieszenia postępowania organ ten zawiadamia strony. Tu tylko na marginesie warto wskazać, że zwrot "zawiadamia strony" może być mylący, bowiem postanowienie w sprawie zawieszenia, jak wszystkie postanowienia, od których służy stronom zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, doręcza się na piśmie /art. 125 ust. 1 Kpa/.

W sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego może chodzić o następujące rozstrzygnięcia:

a/ o zawieszeniu postępowania administracyjnego,

b/ o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego,

c/ o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego,

d/ o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego.

Każde ze wskazanych rozstrzygnięć musi zapaść w formie postanowienia, bowiem analizowany przepis prawny nie przewiduje tu innej formy działania organu administracji publicznej. Rozstrzygnięcie w sprawie zawieszenia postępowania jest rozstrzygnięciem kwestii wynikających w toku postępowania, a te rozstrzyga się w formie postanowienia.

Użycie przez ustawodawcę zbiorczego określenia "w sprawie zawieszenia postępowania" podyktowane jest dążeniem do zwięzłości tekstu prawnego i pozwala uniknąć w każdym przypadku pełnego wyliczenia możliwych postanowień w sprawie zawieszenia. Jak wiadomo teksty prawne są wyrazem kompromisu między zasadą komunikatywności i jednoznaczności, a dążeniem do zwięzłości tekstu prawnego. Zasadnie wskazuje się w doktrynie, że z tych względów nie są w tekstach prawnych bezpośrednio zamieszczane w pełni rozwinięte i jednoznaczne normy postępowania, które należy odtworzyć później z tekstu prawnego przy zastosowaniu obowiązujących w danym systemie reguł wykładni /por. S. Wronkowska, Problemy racjonalnego tworzenia prawa, Poznań 1982, str. 188 - 189/. 

Rozważania powyższe prowadzą do określonych konkluzji także, gdy chodzi o zaskarżalność postanowień wydanych w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego. Art. 101 par. 3 Kpa stanowi, że "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy zażalenie". Wskazać wyraźnie należy, że z przepisu tego nie wynika w żaden sposób by ustawodawca ograniczał tu prawo wniesienia zażalenia tylko do niektórych rodzajów postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. Nie może ulegać wątpliwości, że gdyby taka była wola ustawodawcy, to wprost unormowałby to we wskazanym przepisie. Skoro zatem w przepisie tym nie ma żadnych ograniczeń co do zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, to stronom służy zażalenie na każde z postanowień możliwych do wydania w sprawie zawieszenia postępowania. Wynika to także z art. 141 par. 1 Kpa.

Z powyższych względów nieuprawnione byłoby akceptowanie takiej wykładani zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania", która prowadziłaby do wniosku, że chodzi tu tylko o zażalenie na te rozstrzygnięcia, które dotyczą zawieszenia postępowania i odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Zwłaszcza jeżeli przyjmie się, że ten sam zwrot w art. 101 par. 1 Kpa obejmuje wszelkie postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania.

Trzeba mieć także na uwadze, że zawieszenie postępowania, z przyczyn, o których mowa w art. 97 par. 1 Kpa, jest obligatoryjne /organ zawiesza postępowanie/, przy czym kwestia zasadności zawieszenia postępowania /wystąpienie przyczyn zawieszenia/ mogła być przedmiotem oceny w postępowaniu instancyjnym przez organ wyższego stopnia oraz w postępowaniu sądowym przez sąd administracyjny. Podjęcie postępowania w tych przypadkach jest dopuszczalne, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania /art. 97 par. 2 Kpa/. Oznacza to, że strona powinna mieć możliwość kwestionowania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, jeżeli nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania.

Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "wykładnia prawa, jeśli brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, powinna zmierzać do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela" /por. np. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 września 1991 r. - OTK 1991 poz. 19/. Nie ulega też kwestii, że prawo do poddania kontroli instancyjnej zasadności postanowień każdego rodzaju w sprawie zawieszenia postępowania zakres uprawnień procesowych wydatnie zwiększa.

W tej sytuacji podniesione w uzasadnieniu postanowienia argumenty na rzecz niedopuszczalności zaskarżania postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania i postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, odwołujące się do zasady szybkości i prostoty postępowania nie mogą być uznane za uzasadnione. Ustawodawca w konkretnej sytuacji uznał, że ochrona praw procesowych stron postępowania jest wartością, która nie koliduje ze wskazanymi zasadami ogólnymi Kpa.

Także w doktrynie zdecydowanie przeważa pogląd o dopuszczalności zaskarżania w drodze zażalenia wszystkich możliwych rodzajów postanowień podjętych w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego /por. w szczególności: B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kpa, Warszawa 1996, str. 432-433; K. Chorąży, A. Wróbel, L. Żukowski: "Postępowanie administracyjne, postępowanie przed NSA oraz postępowanie egzekucyjne w administracji, Lublin - Rzeszów 1992, str. 53; E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Wybór orzecznictwa, Toruń 1997, str. 144; G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2000, str. 91-92; J. Zimmermann, Ordynacja podatkowa. Postępowanie podatkowe, Toruń 1998, str. 196/. Pogląd odmienny prezentowany jest w szczególności przez Z. Janowicza /Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa - Poznań 1995, str. 245/, przy czym Autor ten ogranicza się do wyliczenia postanowień w sprawie zawieszenia, na które służy zażalenie. Poglądy W. Dawidowicza /Zarys postępowania administracyjnego, Warszawa 1989, str. 131/ przywoływane w uzasadnieniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w istocie dotyczą postulatów pod adresem ustawodawcy.

Nie znajduje też uzasadnienia dla wyjaśnionej wątpliwości prawnej sięganie do argumentów z systemu prawa. W szczególności odmienne uregulowanie zaskarżalności postanowień na gruncie ustawy - Ordynacja podatkowa nie może wpływać na wykładnię przepisów Kpa. Właśnie dlatego ustawodawca zdecydował się wyłączyć z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie podatkowe, by uwzględniając jego specyfikę odmiennie uregulować szereg zagadnień. Z podobnych w swej istocie powodów nie ma wystarczających argumentów by w tym przypadku przenosić na grunt postępowania administracyjnego rozwiązania stosowane w procedurze cywilnej /tym bardziej że brzmienie podobnych przepisów jest odmienne/. Na marginesie można natomiast wskazać, że na gruncie procedury karnej z 1969 r. zwrot w art. 15 Kpk. "postanowienie co do zawieszenia" wykładany był w sposób szeroki /por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 lipca 1984 r., I KZ 103/8 - OSNKW 1985 nr 3-4 poz. 27, postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie, z dnia 12 listopada 1997 r., II Akz 243/97 - KZS 1998 nr 1 poz. 24/.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.