Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako "Minister") decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminnej Spółdzielni [...] (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] stycznia 2019 r. nr [...] stwierdzającą, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Miasto i Gmina [...] nabyła z mocy prawa własność nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...], w obrębie ew. [...], położonej w [...], zajętej pod fragment drogi gminnej – ul. [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz Miasta i Gminy [...] wnioskiem z [...] maja 2015 r. wystąpił do Wojewody o wydanie, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej jako "ustawa", decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto i Gminę [...], prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...] w [...], oznaczonej jako dz. nr [...].

Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2019 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto i Gminę [...], prawa własności przedmiotowej nieruchomości uznając, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy. W toku postępowania ustalono bowiem, że nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność skarżącej, zajęta była pod drogę publiczną (drogę lokalną miejską – ul. [...]) na podstawie uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] maja 1994 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg na terenie miasta do kategorii dróg lokalnych miejskich, która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną oraz pozostawała we władaniu Miasta i Gminy [...].

Minister decyzją z [...] kwietnia 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał ww. decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że z wykazu zmian gruntowych wynika, że dz. nr [...] powstała w wyniku podziału dz. nr [...]. W dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność skarżącej. Powyższe oznacza, że w ww. dacie przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Badając przesłankę zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, Minister wskazał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Podstawą prawną zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich jest rozporządzenie nr 12 Wojewody [...] z [...] kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr 12/95 poz. 54 ze zm.). Z kolei na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy, przedmiotowa droga od 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. Minister zauważył, że w aktach znajduje się mapa z projektem podziału nieruchomości przyjęta do zasobu geodezyjnego w dniu [...] września 2014 r. pod nr [...], na której geodeta uprawniony przedstawił granice podziału nieruchomości zajętej pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Powyższy dokument potwierdza, że dz. nr [...] w ww. dacie znajdowała się w pasie drogowym ul. [...]. Mapa ta stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez geodetę. Skarżąca nie przedstawiła natomiast żadnych dokumentów geodezyjnych, które mogłyby podważyć ustalenia wynikające z ww. mapy, a w konsekwencji uznać należało, że przedmiotowa nieruchomość w ww. dacie była zajęta pod drogę publiczną. Zdaniem Ministra, w sprawie udowodniona została również ostatnia z przesłanek z art. 73 ustawy, tj. władztwo publicznoprawne. Na fakt takiego władztwa wskazuje umowa nr [...] zawarta w dniu [...] października 1997 r. pomiędzy Zarządem Miasta [...] a Zakładem Usług Porządkowych i Transportowych, dotycząca realizowania zadania pt. zimowe utrzymanie dróg, chodników, placów, mostów, schodów, alejek parkowych, obejmująca m.in. ul. [...] oraz sprawozdanie z wykonania budżetu Miasta [...] za rok 1998, w którym wskazano wykonanie remontu ul. [...]. Z akt nie wynika natomiast, aby właściciel uniemożliwiał realizację czynności związanych z zarządem drogą, poprzez np. wygrodzenie nieruchomości. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy Minister uznał, że zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że kwestia prawidłowości decyzji określającej wymiar podatku nie jest przedmiotem niniejsze sprawy i nie może mieć wpływu a ocenę zaistnienia przesłanek komunalizacji nieruchomości.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając im naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy oraz art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) i zastosowanie tych przepisów w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy brak było do tego podstaw, a w konsekwencji niezasadne uznanie, że dz. nr [...] władało Miasto i Gmina [...] i na działce tej urządzono drogę, którą następnie zaliczono do drogi gminnej, przy czym fakt ten miał miejsce przed 1 stycznia 1999 r.,

2. przepisów postępowania, poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie z mocy art. 7, art. 77 § 4 i art. 107 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca własność dz. nr [...] w [...] części nabyła aktem notarialnym z 1964 r. Rep. Nr [...], natomiast pozostały udział [...] części nabyła w drodze zasiedzenia, co potwierdził Sąd Rejonowy w [...] w postanowieniu z [...] kwietnia 2015 r. sygn. akt [...]. W ocenie skarżącej, okoliczność wydania ww. postanowienia przesądza, że nie mogła zostać spełniona przesłanka władania nieruchomością przez gminę, gdyż byłoby to sprzeczne z regulacjami dotyczącymi zasiedzenia nieruchomości. Aby zasiedzieć nieruchomość należy nią władać i postępować jak właściciel. Skoro tak, to ww. działką władała w dacie 31 grudnia 1998 r. skarżąca, nie zaś Gmina [...]. Zdaniem skarżącej, także przywoływanej przez organ uwagi geodety zamieszczonej na mapie nie można uznać za dowód na okoliczność, że zamieszczony na tej mapie stan nieruchomości istniał w dniu 31 grudnia 1998 r., tym bardziej, że projekt podziału został naniesiony na mapę sytuacyjną przedstawiającą przebieg ul. [...]. W rozporządzeniu Wojewody [...] z [...] kwietnia 1995 r. za drogę lokalną uznana została ul. [...], nie zaś ul. [...]. Organ nie wyjaśnił tej rozbieżności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu skutkującym jej uchyleniem.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty do tej pory niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością.

Inaczej mówiąc nabycie własności nieruchomości na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek:

1) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną,

2) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz

3) brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego.

W sprawie bezspornym jest, że dz. nr [...], z której wydzielono dz. nr [...], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność skarżącej, a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości.

Wskazać ponadto należy, że droga – ul. [...], w której granicach (w granicach pasa drogowego) miała znajdować się w dniu 31 grudnia 1998 r. dz. nr [...] – zaliczona została do kategorii dróg publicznych, o czym świadczy rozporządzenie nr 12 Wojewody [...] z [...] kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...], zaliczająca ww. drogę do kategorii dróg lokalnych miejskich. Droga ta następnie, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. Bezzasadny jest przy tym zarzut skargi, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie ustaliły, dlaczego w ww. rozporządzeniu za drogę lokalną uznano ul. [...], nie zaś ul. [...]. W aktach sprawy znajduje się bowiem wezwanie z [...] maja 2015 r. wystosowane przez Wojewodę do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o wyjaśnienie tej kwestii. W odpowiedzi uzyskano informację, że w dacie 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka zajęta była pod ul. [...]. Z kolei nazwa ul. [...] jest jedynie nazwą zwyczajową używaną przez mieszkańców i nie funkcjonuje ona na terenie [...]. Inaczej mówiąc, na terenie gminy nie istnieje podział na ul. [...] i ul. [...], obowiązuje nazwa ul. [...], która obejmuje kilka tzw. bocznych ulic stanowiących drogi gminne, np. do starej rzeźni, czy do Zakładu Energetycznego.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest natomiast przede wszystkim, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. droga publiczna - ul. [...] posadowiona była na dz. nr [...] i czy działka ta znajdowała się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Skarżąca kwestionuje bowiem w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy, jak też wartość dowodową dokumentów, w oparciu o które został on ustalony, podnosząc że działka ta nie stanowiła drogi publicznej i nie była objęta publicznoprawnym władaniem.

Przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 ustawy, jak trafnie zauważył Minister, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, pasem drogi jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w przepisie tym ustawodawca analogicznie jak "pas drogi" zdefiniował pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat tej definicji.

W rozpoznawanej sprawie dokumentem obrazującym stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., jest mapa z projektem podziału nieruchomości przyjęta do zasobu geodezyjnego w dniu [...] września 2014 r. pod nr [...], na której geodeta uprawniony przedstawił granice podziału nieruchomości zajętej pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Dokument ten zdaniem Sądu potwierdza, że na dzień 31 grudnia 1998 r. dz. nr [...] stanowiła pas drogowy zdefiniowany w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Mapa powyższa, jak trafnie wskazał organ, wykonana została przez uprawnioną osobę, a zatem jest dokumentem o charakterze geodezyjnym i planistycznym i stanowi dowód na to, że przedmiotowa działka w ww. dacie była zajęta pod drogę.

Skoro więc nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r., jak wynika z ww. mapy, stanowiła część ul. [...], uznać należało, że została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, a podnoszone w tym względzie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Trafne jest również stanowisko organów, że w niniejszej sprawie spełniona została ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy, dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. Dla spełnienia tej przesłanki istotne jest bowiem jedynie to, by jednostka ta wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z jej utrzymaniem. Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad tym gruntem władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych (por. wyroki WSA w Warszawie z 11 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 400/13; z 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 163/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W aktach sprawy znajduje się przy tym oświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] maja 2015 r., jak również oświadczenia pięciu właścicieli nieruchomości sąsiednich z [...] września 2015 r., z których wynika, że przed dniem 1 stycznia 1999 r. przedmiotowa działka zajęta została pod fragment ul. [...] i była utrzymywana, sprzątana i remontowana przez Miasto [...]. W aktach znajdują się ponadto umowa nr [...] zawarta w dniu [...] października 1997 r. pomiędzy Zarządem Miasta [...] a Zakładem Usług Porządkowych i Transportowych, dotycząca realizowania zadania pt. zimowe utrzymanie dróg, chodników, placów, mostów, schodów, alejek parkowych, obejmująca m.in. ul. [...] oraz sprawozdanie z wykonania budżetu Miasta [...] za rok 1998, w którym wskazano wykonanie remontu ul. [...]. Powyższe dokumenty wskazują zatem, że podmiot publicznoprawny władał przedmiotową nieruchomością w dacie 31 grudnia 1998 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi, że władztwo publicznoprawne na przedmiotowej nieruchomości nie mogło być sprawowane przez Miasto i Gminę [...], bowiem postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] potwierdził, że skarżąca zasiedziała tę nieruchomość w [...] części, a zatem musiała nią władać jak właściciel, wskazać należy, że skarżąca nie dostrzega, że zasiedzenie to, jak wynika z sentencji przywołanego postanowienia, nastąpiło z dniem [...] stycznia 1985 r. Z kolei przesłanki komunalizacji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy dotyczą daty 31 grudnia 1998 r. W tej sytuacji potwierdzona przez Sąd okoliczność zasiedzenie nieruchomości przez skarżącą w dacie [...] stycznia 1985 r., w żaden sposób nie wyklucza, że w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwo nad nią sprawowała już jednostka samorządu terytorialnego.

Skoro zatem przedmiotowa działka stanowiąca w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osób fizycznych, zajęta była w tej dacie pod drogę publiczną lokalną miejską (która z dniem 1 stycznia 1999 r. uzyskała kategorię drogi gminnej) i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Miasta i Gminy [...], na obszarze której jest położona. Za niezasadny należało zatem uznać zarzut skargi naruszenia tego przepisu.

W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). W tej sytuacji brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji, co wskazuje na bezzasadność skargi.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

-----------------------

2