III SA/Po 349/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-07-07	
Data wpływu	2016-05-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Beata Sokołowska /sprawozdawca/
Małgorzata Górecka /przewodniczący/
Maria Lorych-Olszanowska	
Symbol z opisem	6034 Zjazdy z dróg publicznych	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 460; art. 29; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 7 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Beata Sokołowska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi A S, G S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]2016r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej oddala skargę	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], na podstawie art. 29 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm. ), po rozpatrzeniu wniosku G zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr [...]w miejscowości N, gmina Ś na posesję oznaczoną nr ewid. [...] na wskazanych warunkach :

- Projektowany zjazd winien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości minimum 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze będącej w zarządzie Gminy Ś.

- Nawierzchnia zjazdu winna być utwardzona w granicach pasa drogowego ( kostka brukowa na podbudowie ).

- Usytuowanie i niweleta zjazdu winny mieć zachowane odpowiednie pochylenia podłużne i poprzecze, zapewniające prawidłowe odprowadzenie wód deszczowych.

- Zjazd należy zlokalizować w miejscu, w którym nie będzie kolidował z istniejącym słupem napowietrznej linii energetycznej.

- Koszty budowy zjazdu ponosi inwestor.

Przed przystąpieniem do robót budowalnych wnioskujący został zobowiązany do uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowalnego, dokonania zgłoszenia budowy lub robót budowalnych nie wymagających pozwolenia na budowę oraz do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w prowadzonym postępowaniu uwzględniono prawidłowo krąg podmiotów posiadających status strony. Dokonano też weryfikacji prawa do dysponowania nieruchomością. Wnikliwie przeanalizowano również zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. A i G złożyli w dniu 22 stycznia 2016 r. wyjaśnienia w sprawie. Wskazano, że w.w. stwierdzili, że toczy się już postępowanie dotyczące tej samej nieruchomości oraz nie wyrazili zgody na lokalizację zjazdu w miejscu określonym przez wnioskodawcę. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie doszło do tożsamości podmiotowej sprawy, dlatego nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania. Wniosek o zlokalizowanie zjazdu nie jest czynnością rozporządzającą rzeczą i nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu ( art. 199 Kodeksu cywilnego ). Dlatego do złożenia takiego wniosku nie jest wymagana zgoda wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Organ jedynie wskazuje warunki zlokalizowania zjazdu w konkretnym miejscu, a do jego budowy wymagane jest zgłoszenie budowy lub robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę wskazanych w art. 29 ustawy z dnia 27 lipca 1994 r. Prawo budowalne. Dopiero na tym etapie wymagana jest zgoda współwłaścicieli lub oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowalne.

W odwołaniu od tej decyzji A i G wnieśli o jej uchylenie z powodu naruszenia przepisów postępowania i nierzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu wskazano, że odwołujący ( jako współwłaściciele ) nie wyrażają zgody na lokalizację zjazdu na posesję nr ew. [...] w N. W sprawie zjazdu toczy się już jedno postępowanie administracyjne z wniosku B. B i T sprzedali w dniu [...] 2015 r. umową notarialną swoje udziały w przedmiotowej nieruchomości G, o czym powiadomili Urząd Miejski dnia 1 grudnia 2015 r. W tym postępowaniu administracyjnym G stał się następcą prawnym B i T. Stał się on, w ocenie odwołujących, stroną postępowania w dwóch postępowaniach administracyjnych w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej na posesję w N oznaczoną nr ewid. [...]. Postępowania dotyczą tych samych podmiotów, tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ naniósł na aktualnej mapie zasadniczej w skali 1 : 1000 miejsce posadowienia spornego zjazdu na działkę nr ew. [...]z ulicy W w N. Na jego podstawie można ocenić aktualny stan faktyczny sprawy. Działka przylega bezpośrednio do drogi publicznej a organ nie widzi zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Kolegium powtórzyło za organem I instancji, że lokalizacja zjazdu jest jedynie wstępnym etapem, a jego wybudowanie wymaga odrębnych pozwoleń wynikających z przepisów prawa budowlanego. Do wniosku o lokalizację zjazdu nie jest zatem potrzebne jednolite stanowisko wszystkich współwłaścicieli danej nieruchomości. A i G mają status strony postępowania i uczestniczyli we wszystkich jego etapach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A i G wnieśli o uchylenie w całości decyzji organu II instancji z uwagi na naruszenie art. 7 i art. 8 kpa. SKO w żaden sposób nie odniosło się do kwestii dotyczącej dwóch postępowań administracyjnych w sprawie zgody na lokalizację zjazdu. Wniesiono o zobowiązanie organu I instancji do załączenia do akt postępowania akt administracyjnych nr [...]

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący nie wyrażają zgody na lokalizację spornego zjazdu. Powtórzono, że w sprawie zjazdu toczy się już jedno postępowanie administracyjne z wniosku B. Skarżący podali, że B i T sprzedali w dniu [...] 2015 r. umową notarialną swoje udziały w przedmiotowej nieruchomości G, o czym powiadomili Urząd Miejski dnia 1 grudnia 2015 r. W tej sytuacji G stał się następcą prawnym B i T, a więc stroną postępowania w dwóch postępowaniach administracyjnych. Postępowania te dotyczą tych samych podmiotów, tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niemienionym stanie faktycznym.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w skarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. G wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że wraz z wnioskiem o lokalizację zjazdu złożył pełną dokumentację, w tym projekt przygotowany przez inż. O, który wcześniej żadnego projektu w związku ze zjazdem na działkę ewidencyjną [...]nie przygotowywał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje :

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 wymienionej ustawy, umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c i lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

Wiadomo Sądowi z urzędu, że decyzją z dnia [...]Burmistrz, działając z wniosku B, zezwolił na lokalizację zjazdu z drogi gminnej nr [...]w miejscowości N, gmina Ś na posesję oznaczoną nr ewid. . [...]

W tej dacie B była właścicielem przedmiotowej nieruchomości w 5/6 części, natomiast G i A w 1/6 części.

Powyższa decyzja nie została zaskarżona, stała się ostateczna i prawomocna.

Na wniosek G i A organ I instancji wznowił jednak postępowanie zakończone decyzją z dnia [...]2015 r. W postanowieniu z dnia [...] 2015 r. wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa Burmistrz podał, że G i A bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym z wniosku B. Doszło do pominięcia współwłaścicieli nieruchomości w przedmiotowym postępowaniu.

Dnia 13 listopada 2015 r. G i A złożyli wniosek o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania o zniesienie współwłasności spornej nieruchomości ( sprawa w SR w Ś sygn. akt [...] ). Jednocześnie w.w. nie wyrazili zgody na lokalizację zjazdu zgodnie z wnioskiem B.

Aktem notarialnym z dnia [...]T i B na mocy umowy sprzedaży sprzedali G udział wynoszący 5/6 części w przedmiotowej nieruchomości.

W dniu 11 stycznia 2016 r. G złożył własny wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu. Załączył do niego m. in. nowy projekt przygotowany przez inż. O.

Po pozytywnym rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] 2016 r. Burmistrz na podstawie art. 29 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr [...]w miejscowości N gmina Ś na posesję oznaczoną nr ewid. [...]na warunkach wskazanych w decyzji.

Zjazd winien mieć szerokość minimum 4,5 w tym jezdnię o szerokości minimum 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze będącej w zarządzie Gminy Ś. Nawierzchnia zjazdu winna być utwardzona w granicach pasa drogowego, usytuowanie i niweleta zjazdu winny mieć zachowane odpowiednie pochylenia podłużne i poprzecze, zapewniające prawidłowe odprowadzenie wód deszczowych. Zjazd ma być zlokalizowany w miejscu, w którym nie będzie kolidował z istniejącym słupem napowietrznej linii energetycznej. Koszty budowy zjazdu ponosi inwestor. Przed przystąpieniem do robót budowalnych wnioskujący został zobowiązany do uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowalnego, dokonania zgłoszenia budowy lub robót budowalnych nie wymagających pozwolenia na budowę oraz do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W tym miejscu warto zauważyć, że warunki wskazane w tej decyzji nie są identyczne z tymi, które wynikają z decyzji z dnia [...]2015 r. (np. usunięcie drzewa).

Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych załączonych do niniejszej sprawy stwierdził, że powyższa decyzja nie narusza prawa. Na wstępie wskazać należy, że na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm. ) budowa zjazdu należy do właściciela nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. W takiej decyzji określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne oraz pouczenia dotyczące konieczności uzyskania dalszych zezwoleń w procesie budowalnym dotyczącym budowy zjazdu ( art. 29 ust. 3 ustawy ).

Decyzja organu I instancji spełniała wszystkie powyższe wymogi formalne. Organ I instancji naniósł również na aktualnej mapie zasadniczej w skali 1 : 1000 miejsce posadowienia spornego zjazdu na działkę nr [...] z ulicy W. Działka przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Brak też zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Sąd zauważa, że w obrocie prawnym nadal znajduje się wskazana powyżej decyzja Burmistrza z dnia[...], a G jest faktycznie następcą prawnym B i T. Okoliczność ta nie stanowiła jednak przeszkody prawnej do złożenia przez G własnego wniosku o zgodę na lokalizację zjazdu. W orzecznictwie wskazuje się, że organ jest zobowiązany rozpatrzyć ponowny wniosek dotyczący tej samej nieruchomości i dokonać ponownej merytorycznej oceny kolejnego wniosku z punktu widzenia czynników bezpieczeństwa ruchu drogowego i spełnienia warunków technicznych ( zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 243/14, lex nr 1563253 ). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że między obiema sprawami zakończonymi dwiema odrębnymi decyzjami o lokalizacji zjazdu jest tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, a tylko taka sytuacja uzasadniałaby odmowę wszczęcia postępowania z wniosku G.

Istotnym jest bowiem, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] 2015 r. na wniosek G i A organ I instancji wznowił postępowanie. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r. WSA w Poznaniu uchylił natomiast zaskarżone przez G i A postanowienie SKO z dnia [...]2016 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na odmowę zawieszenia postępowania dotyczącego zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej, po wznowieniu postępowania ( sygn. akt III SA/Po 215/16 ).

W tej sytuacji właściwy organ będzie dopiero przeprowadzał postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, mając na uwadze, że G stał się następcą prawnym B. Postanowienie o wznowieniu postępowania jest bowiem jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie skutki z tego wynikają dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 kpa i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 kpa ( zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 12 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, str. 579 ).

Podkreślić także trzeba, że inna koncepcja dotycząca lokalizacji zjazdu ( jego parametrów – nowy projekt ) oznacza, że nie można mówić o tożsamości sprawy ( zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Wa 243/14, lex nr 1563253 ).

Rację miały organy obu instancji również w zakresie tego, że do złożenia wniosku i wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi nie jest wymagana zgoda wszystkich współwłaścicieli danej nieruchomości. Proces zmierzający do przebudowy lub budowy nowego zjazdu obejmuje dwa kolejne etapy. W pierwszym z nich właściciele nieruchomości przyległej do drogi ubiegają się o zezwolenie na przebudowę lub budowę zjazdu na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych Na kolejnym etapie procesu przygotowania inwestycji - który polega na uzyskaniu pozwolenia na budowę, przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przewiduje konieczność złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Zatem dopiero wówczas organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy do wydania pozwolenia na budowę, a nie zarządca drogi, rozważać może, czy zostało złożone wymagane prawem oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, oraz czy odpowiada ono w istocie stanowi prawnemu ( zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 1042/13, lex nr 1471491 ).

Konieczność wyrażenia takiej zgody na lokalizację zjazdu na etapie wniosku o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu przez wszystkich współwłaścicieli nie wynika również z art. 199 Kodeksu cywilnego, gdyż w sprawie nie chodziło o rozporządzenie rzeczą wspólną ani o czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Jako takie czynności wskazuje się m. in. budowę nowego obiektu budowlanego lub przebudowę istniejącego już obiektu na danej nieruchomości ( zob. komentarz do art. 199 k.c., G. Karaszewski – lex 2016 ).

Tymczasem, jak już wskazano powyżej, przedmiotem postępowania administracyjnego było jedynie wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu i ustalenie jego parametrów technicznych. Decyzja w sprawie lokalizacji zjazdu nie wywołuje zaś skutków w zakresie procesu budowalnego, gdyż dla jego zainicjowania niezbędne są dodatkowe czynności współwłaścicieli nieruchomości wynikające z przepisów ustawy

Prawo budowlane ( m. in. pozwolenie budowalne ). Wówczas niezbędna jest też zgoda wszystkich współwłaścicieli.

Wskazać należy przy tym, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem G skarżący mieli zapewniony udział. G i A posiadali status strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa.

Reasumując podkreślić trzeba, że organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i swobodnej oceny dowodów, a swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniach decyzji spełniających wymogi z art. 107 § 1 i 3 kpa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarżona decyzja i decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), orzekł jak w sentencji wyroku.