Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

|Sygn. akt I SA/Kr 271/17 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 maja 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki (spr.), Sędziowie: WSA Inga Gołowska, WSA Wiesław Kuśnierz, Protokolant: specjalista Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r., sprawy ze skarg J.W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2016 r. nr [...],[...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji I. uchyla zaskarżone decyzje, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 400 zł (czterysta złotych).

J. W. wniósł o zmianę decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 maja 2012 r. nr [...] i z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr [...], którymi odmówiono mu udzielenia ulg z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w K.

We wniosku wskazano, że za takim rozstrzygnięciem przemawia ważny interes publiczny. Jest nim przeprowadzenie w latach 2008-2011 remontu zabytkowej elewacji oraz sklepienia nad hallem głównym w kamienicy przy ul. [...] w K. Ponadto powołano się na słuszny interes strony, który został wyrażony i szczegółowo opisany w uzasadnieniach prawomocnych decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 3 października 2014 r. nr [...] i nr [...], jak też w uzasadnieniach prawomocnych decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 7 stycznia 2015 r., nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] wydanych w sprawie umorzenia opłat za zajęcie pasa drogowego. Wnioskodawca podniósł, że w podanych wyżej decyzjach Prezydenta Miasta K. umorzono opłaty z uwagi na ważny interes publiczny, jakim jest remont zabytkowej kamienicy przy ul. [...] w K. Decyzje objęte niniejszym wnioskiem, który rozstrzygnęły wniosek w sposób odmowny, zostały wydane w takich samych okolicznościach faktycznych. W związku z tym wnioskodawca wniósł ponownie o umorzenie opłat za zajęcie pasa drogowego. Zwrócił uwagę, iż w pozytywnych dla niego wyżej wymienionych decyzjach wyrażono stanowisko, że jeśli strona rozpoczęła prace remontowe w okresie obowiązywania uchwały Rady Miasta K. w przedmiocie obligatoryjnego umarzania należności za zajęcie pasa drogowego w związku z konserwacją zabytków, to nastąpiła sytuacja praw nabytych strony i organ winien przychylić się do wniosku o umorzenie postępowania. Wnioskodawca wskazał, iż z punktu widzenia prawa nie jest dobre, aby w obrocie prawnym istniały różne decyzje dotyczące w istocie tej samej sprawy. Następnie wskazał na okoliczności nabycia kamienicy oraz jej stan, który powodował konieczność pilnego przeprowadzenia remontu. Podkreślił, że zabezpieczenie elementów zdobniczych elewacji, zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., było podyktowane względami bezpieczeństwa ludzi i mienia, a ponadto względami estetycznymi budynku oraz ochrony pamięci dorobku kultury K. Na remont wnioskodawca nie otrzymał żądnych dotacji, czy subwencji, w związku z tym przeprowadził go w całości własnym kosztem. Wskazał również m.in., iż istnieje podstawa do umorzenia należności w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych w związku przede wszystkim z zaistnieniem interesu publicznego, gdyż w jego zakresie mieści się działanie mające na celu ochronę pamięci o dorobku kultury i dziedzictwa narodowego.

Decyzjami z dnia 12 września 2016 roku, znak: [...] i [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 154 kpa odmówiło zmiany odpowiednio decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 maja 2012r. nr [...] i z dnia 30 sierpnia 2012 r., nr [...], o odmowie umorzenia J. W. opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalonych decyzjami Prezydenta Miasta K. z dnia 30 czerwca 2010r. nr [...] w kwocie 5106 zł i z dnia 1 kwietnia 2011 r., nr [...] w kwocie 3441,00 zł, utrzymanymi w mocy przez decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lipca 2012r. nr [...] i z dnia 2 listopada 2012 r., nr [...].

W uzasadnieniach wskazano, że postępowanie prowadzone w trybie art. 154 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji wydanej już w sprawie decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia - mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony przy jednoczesnym uwzględnieniu ewentualnych przepisów szczególnych, które wykluczałyby możliwość takiej zmiany (uchylenia). Kolegium podkreśliło, iż wnioskodawca na uzasadnienie istnienia przesłanek do zmiany decyzji w oparciu o art. 154 k.p.a. podniósł to, iż nie jest z punktu widzenia prawa dobrze, gdy w takim samym stanie faktycznym są wydawane różne rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium orzekającego w I instancji zasadnicze znaczenie ma fakt, iż decyzje Prezydenta Miasta K. z dnia 30 czerwca 2010r. nr [...] i 1 kwietnia 2011 r., nr [...], są dwoma z wielu decyzji nakładających opłatę za zajęcie pasa drogowego w związku z remontem kamienicy należącej do wnioskodawcy. Gdyby traktować opłatę nałożoną wszystkimi decyzjami Prezydenta Miasta K. skierowanymi do wnioskodawcy, jako całość, biorąc pod uwagę inne decyzje udzielające ulgi wnioskodawcy w postaci umorzenia, na które się on powołuje, mamy do czynienia z umorzeniem częściowym opłaty. Kolegium brało tę okoliczność pod uwagę rozważając w niniejszej sprawie przesłanki interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Z tego punktu widzenia tym bardziej "całościowe" udzielenie ulgi w opinii Kolegium nie jest uzasadnione w stosunku do wnioskodawcy - który nie może twierdzić w związku z tym, iż pomoc w zakresie przeprowadzanego przez niego remontu zabytku w postaci ulg nie została mu w ogóle udzielona. W ocenie Kolegium skarżący nie przedstawił argumentów, ani też nie powołał się na żadne takie okoliczności, które uzasadniałyby zweryfikowanie dotychczasowego stanowiska w tej kwestii z punktu widzenia interesu społecznego, o jakim mowa w art. 154 k.p.a. Kolegium wskazało na treść wyroku WSA w Warszawie do sprawy I SA/Wa 102/09, w którym stwierdzono, że "subiektywne poczucie krzywdy wobec stanowiska organu wyrażonego w decyzji nie może być traktowane, jako słuszny interes strony."

Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się J. W. składając wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniach podkreślił, że organy orzekające prezentują stanowisko zgodnie z którym nie ma znaczenia, iż w podobnej sprawie zapadały decyzje odmienne. We wnioskach podniesiono, że decyzje przezeń powoływane nie zapadły w podobnej sprawie tylko dokładnie w tej samej sprawie. Ponadto wnioskodawca wyraził ubolewanie, że sprawą ponownie zajmie się Kolegium, bowiem nie można być sędzią we własnej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 15 grudnia 2016r. nr [...] i nr [...], na podstawie art. 154 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z. art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 64 ust. l w zw. art. 60 pkt 7, art. 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, uchyliło zaskarżone decyzje w całości i w tym zakresie orzekło o odmowie zmiany decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lipca 2012r. nr [...] i z dnia 2 listopada 2012 r., nr [...] utrzymujących w mocy decyzje Prezydenta Miasta K. z dnia 30 czerwca 2010r. nr [...] i z dnia 30 sierpnia 2012 r., nr [...].

W uzasadnieniach podano, iż przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 154 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy już ostatecznie zakończonej. W postępowaniu tym niedopuszczalna jest zatem weryfikacja ostatecznej decyzji z uwagi na wadliwość merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie to służy weryfikacji decyzji tylko z jednego punktu widzenia, a to czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Słuszny interes strony nie może być rozumiany, jako kwestionowanie decyzji, bo jest ona wadliwa merytorycznie i tym samym krzywdząca dla strony, a to w istocie jest treścią żądania strony.

W niniejszej sprawie żądana przez wnioskodawcę zmiana decyzji orzekających o odmowie umorzenia musiałaby być uzasadniona interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Interes społeczny w zmianie ostatecznej decyzji mógłby w ocenie Kolegium zachodzić, jeżeli rozstrzygniecie realizowałoby w ten sposób jedno z istotnych zadań, jakie organy władzy publicznej mają realizować w interesie społecznym. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją rozstrzygającą o odmowie umorzenia publicznoprawnej należności niepodatkowej, jaką jest opłata za zajęcia pasa drogi publicznej, a organem właściwym w tej sprawie jest zarząd dróg działający w tym przypadku za zarządcę drogi, jakim jest właściwy prezydent miasta, a zatem organ administracji samorządowej. Wśród zatem przepisów dotyczących zadań jednostek samorządu terytorialnego należałoby szukać uzasadnienia dla umorzenia opłaty. Jednostki samorządu terytorialnego powołane są w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb ich mieszkańców. Zmiana decyzji odmawiającej umorzenia opłaty za zajęcie pasa drogowego na decyzję pozytywną, jak się wydaje, nie będzie zmierzała w kierunku zaspokojenia jakichkolwiek ze zbiorowych potrzeb mieszkańców. Nie chodzi przy tym o rozumienie tej opłaty i konieczności jej ponoszenia jako należności, której uszczuplanie nie leży w interesie społecznym, ale o pozytywny brak realizacji zadania jednostki samorządu poprzez zwolnienie indywidualnej strony od poniesienia opłaty. W tym kontekście cel, na jaki wnioskodawca dokonał zajęcia pasa drogi mógłby posłużyć za argument przemawiający za umorzeniem należności. Wszak remont zabytkowej kamienicy, jako realizacja opieki nad zabytkami, wpisywałby się w katalog zadań związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb mieszkańców. Problem polega jednak na tym, że w niniejszym postępowaniu Kolegium nie bada przesłanek przemawiających na umorzeniem opłaty, a w pierwszej kolejności bada przesłanki zmiany decyzji. W tym kontekście nie sposób przyjąć, iż sam fakt, że decyzja dotyczy zabytku, przemawia już za dopuszczalności zmiany tej decyzji. Jeżeli natomiast chodzi o ocenę, czy zmiana leży w słusznym interesie wnioskodawcy, to Kolegium podało, że sam wnioskodawca dostarczył w tym zakresie kontrargumentów. Skoro bowiem sam wnioskodawca wywodzi, iż w sprawie tego samego zajęcia pasa za inne okresy doszło do umorzenia opłat, to tym bardziej należy przyjąć, że skorzystał on już z częściowego umorzenia zobowiązania. Zatem nie sposób przyjąć, iż w sprawie żądania przez Prezydenta Miasta K. od J. W. opłaty za zajęcie pasa drogi doszło do naruszenia interesu strony. Zmiana decyzji byłaby uzasadniona, gdyby przemawiał za tym słuszny interes strony. Skoro strona otrzymała częściową ulgę, a częściowo jej nie otrzymała, to żądanie zwiększenia ulgi nie mieści się w kategorii żądania słusznego. Dzieje się tak tym bardziej, że ulga w ogóle nie musiała być udzielona, a jej charakter pozostaje uznaniowy. Żądanie większych przywilejów należy rozpatrywać w kategoriach żądania leżącego w interesie wnioskującego, ale niekoniecznie w słusznym interesie.

Z rozstrzygnięciami tymi nie zgodził się J. W., wnosząc skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, oraz przepisów prawa materialnego, a także dowolne i wybiórcze przyjmowanie środków dowodowych w sprawie, jak również uchybienie wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013 roku, sygn. akt III SA/Kr 437/12. W uzasadnieniach skarżący przywołał argumentację przedstawioną we wnioskach wszczynających postępowania dotyczące zmiany decyzji akcentując, iż co do innych decyzji nakładających opłaty uzyskał umorzenie tychże, wskazując, że inne podmioty uzyskały umorzenie opłat związanych z tożsamymi pracami remontowymi, a postępowanie w sprawie zmiany decyzji było prowadzone w sposób przewlekły i nie powinno dojść do rozpoznawania spraw przez SKO w obu instancjach.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.

Postanowieniem z dnia 10 maja 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył sprawy wynikające z zaskarżonych decyzji o sygn. I SA/Kr 271/17 i I SA/Kr 272/17 celem ich łącznego rozpoznania, a także rozstrzygnięcia pod sygn. I SA/Kr 271/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Zaskarżone decyzje podlegają uchyleniu z powodu naruszenia przez organ art. 154 § 1 kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a to wobec niedostatecznego rozważenia przesłanek determinujących rozstrzygnięcie, tj. przesłanki interesu społecznego oraz słusznego interesu strony.

Podkreślić należy, iż norma art. 154 § 1 kpa statuuje dwie powyższe przesłanki, a do jego zastosowania (wobec użycia w przepisie spójnika "lub") wystarczająca jest racja interesu społecznego bądź tylko wzgląd na słuszny, a więc kwalifikowany interes strony. Przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i winny zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Mimo, iż przepis ten ma charakter uznaniowy z racji zastosowania przesłanek ogólnych, postępowanie administracyjne prowadzone w ramach przepisu art. 154 § 1 kpa powinno zmierzać do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę oprócz okoliczności badanych z urzędu, także argumenty podane przez stronę (wnioskodawcę) oraz poddać je rzetelnej analizie, tak aby rozstrzygnięcie nie miało znamion dowolności. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej ma możność wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie to nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi wskazane w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

W kontrolowanych sprawach skarżony organ zaniechał w istocie oceny argumentacji wnioskodawcy w zakresie uzasadnienia interesu społecznego, a także bardzo zdawkowo potraktował przesłankę słusznego interesu indywidualnego strony, czym naruszył normy wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Nie sposób nie dostrzec, że Kolegium skupiło się jedynie na wątku odnoszącym się do aspektu finansowego (majątkowego) rozumienia interesu społecznego, jako zapewnienie środków dla podmiotów zarządzających drogami i tym samym działającymi w interesie społecznym, pomijając aspekt związany z zapewnieniem odpowiedniego stanu zabytkowej kamienicy remontowanej z własnych środków przez wnioskodawcę, zmierzającego do realizacji interesu społecznego związanego z ochroną dóbr kultury. Takie zawężenie jest nieuprawnione i nie służy realizacji interesu społecznego, gdyż ostatecznie prowadzi do finansowego sankcjonowania obywateli z racji wystąpienia niepożądanych, choć trudnych do uniknięcia okoliczności towarzyszących podjętej w tym zakresie działalności. Skarżony organ nie zweryfikował zatem interesu społecznego przez siebie wskazanego w kontekście wartości, jaką jest ochrona dóbr kultury (zabytków), w tym zachowanie substancji zabytku i ochrona pamięci dorobku kultury i dziedzictwa narodowego.

W aspekcie interesu indywidualnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze również skoncentrowało swe oceny jedynie na wątku materialnym, akcentując iż skarżący uzyskał przecież umorzenie co do niektórych innych nałożonych na niego opłat i z tego względu skorzystał już z ulgi finansowej. Kolegium pominęło jednak całkowicie, jakie to względy spowodowały konkretne działania skarżącego, następnie sankcjonowane nałożoną opłatą z tytułu zajęcia pasa drogowego. Organ nie odniósł się do wskazanej we wnioskach okoliczności rozpoczęcia prac remontowych w okresie obowiązywania uchwały Rady Miasta K. w przedmiocie obligatoryjnego umarzania należności za zajęcie pasa drogowego w związku z konserwacją zabytków, przez pryzmat kwestii czasu nabycia kamienicy oraz jej stanu, który powodował konieczność pilnego przeprowadzenia remontu, a co przecież w sposób oczywisty związane było z realizacją słusznego interesu indywidualnego wnioskodawcy. Kolegium pominęło w istocie milczeniem zagadnienie konieczności wydatkowania środków na konieczne prace celem zabezpieczenia elementów zdobniczych elewacji, zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., czy zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak i okoliczność, iż na remont wnioskodawca nie otrzymał dotacji lub innych subwencji, w związku z tym przeprowadził go w całości własnym wysiłkiem finansowym.

Nietrafny okazał się natomiast zarzut w przedmiocie niedopuszczalności rozpoznawania spraw przez SKO, jako "sędziego we własnej sprawie", zważywszy na treść sformułowanych przez skarżącego wniosków i brzmienie art. 154 kpa.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ zobowiązany będzie do wzięcia pod rozwagę powyższych wskazań i dokonać ustaleń w zakresie ważnego interesu skarżącego, tudzież interesu publicznego przemawiających za ewentualną zmianą lub uchyleniem decyzji w zakresie opłat za zajęcie psa drogowego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy o p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tejże ustawy.