Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie Jacek Fronczyk (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi P. W. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Ministra Pracy i Polityki Społecznej do rozpatrzenia wniosku skarżącego P. W. z dnia [...] listopada 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego P. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. P. W. zwrócił się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dokumentacji [...] kontroli zrealizowanych samodzielnie przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, o których mowa na stronie [...] odpowiedzi na pozew z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt [...], w postaci uwierzytelnionych kserokopii, przesłanych na adres korespondencyjny, lub umożliwienie wglądu do ww. dokumentacji wraz z możliwością wykonania kserokopii i fotokopii oraz odpisów.

W odpowiedzi na wniosek Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. poinformowało zainteresowanego, że do realizacji jego żądania dojść nie może, gdyż informacje i dokumenty, będące przedmiotem wniosku, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W dniu [...] stycznia 2010 r. P. W. wystąpił do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z pisemnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, twierdząc, że objęte jego wnioskiem dokumenty stanowią informację publiczną, co oznacza, że jeśli organ odmawia ich udostępnienia, to powinien wydać w tym zakresie decyzję.

Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej wyjaśniło, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r., gdyż akta kontroli nie mają przymiotu informacji publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. P. W. zarzucił Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej bezczynność w zakresie realizacji jego wniosku z dnia [...] listopada 2009 r., twierdząc, że dokumentacja z przeprowadzonych kontroli przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, dotycząca projektów realizowanych przez różne podmioty, którym MPiPS udzieliło dofinansowania w ramach [...] Programu [...], których to pierwotną kontrolę przeprowadziła Spółka D. Sp. j. z siedzibą w O. (obecnie D. Sp. j. z siedzibą w O.), stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu. Ponieważ Minister Pracy i Polityki Społecznej żądanej informacji nie udostępnił, nie wydał także decyzji odmownej, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia mu ww. dokumentacji zgodnie z jego wnioskiem, ewentualnie w przypadku istnienia podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej – o zobowiązanie do wydania decyzji administracyjnej. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, wskazując, że żądane przez stronę dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że P. W. w kontaktach z Ministerstwem występuje jako prokurent Spółki D. Sp. j. z siedzibą w O. (obecnie D. Sp. j. z siedzibą w O.), z którą organ zawarł umowę zobowiązującą Spółkę do przeprowadzenia kontroli projektów realizowanych przez różne podmioty, którym MPiPS udzieliło dofinansowania w ramach [...] Programu [...]. W trakcie realizacji umowy okazało się, że Spółka dopuszczała się licznych nieprawidłowości. W takiej sytuacji [...] sporządzonych przez Spółkę informacji pokontrolnych zostało poddanych weryfikacji przez MPiPS, w efekcie czego w [...] przypadkach powstała dokumentacja organu, przedstawiająca wyniki rekontroli.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r., skierowanym do Sądu, skarżący podtrzymał swoje stanowisko procesowe.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2010 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej podniósł, że w kwestii realizacji umowy łączącej organ ze Spółką toczy się w Sądzie Okręgowym w W. proces cywilny o zapłatę, z powództwa Spółki, co ma istotne znaczenie, gdyż skarżący, działający jako prokurent, może wystąpić o przedstawienie właściwych dowodów przez Ministra, a wówczas tryb dostępu do informacji publicznej nie będzie miał zastosowania z uwagi na możliwość zaznajomienia się z dokumentacją pokontrolną w innym trybie (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Trafnie zauważa Minister Pracy i Polityki Społecznej, że ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie. Gdyby zatem skarżący miał zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone byłoby stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak w przypadku, na który powołuje się organ, nie można mówić o stosowaniu art. 1 ust. 2 tej ustawy, gdyż proces cywilny, jaki toczy się w Sądzie Okręgowym w W., nie dotyczy P. W., jako strony postępowania sądowego, w którym są lub też mogą być przedstawione dokumenty, o które skarżący zwrócił się do MPiPS w swym wniosku z dnia [...] listopada 2009 r., lecz dotyczy D. Sp. j. z siedzibą w O. i Ministra. Nawet jeśli w procesie tym skarżący działa jako prokurent Spółki, nie zmienia to faktu, że występuje w nim jedynie w imieniu Spółki i tylko w takich granicach ją reprezentuje. W żadnym razie jednak okoliczność ta nie może pozbawić skarżącego jego konstytucyjnego, obywatelskiego prawa do informacji publicznej, żądanej na złożony przez niego wniosek, wszak ten pochodzi od niego, jako obywatela, a nie od Spółki, jako podmiotu gospodarczego, w określony sposób reprezentowanego. Gdyby z wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. wystąpiła do Ministra Spółka D. Sp. j. z siedzibą w O., wówczas sytuacja byłaby zupełnie inna.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Minister Pracy i Polityki Społecznej jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora.

Wbrew stanowisku organu, żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną i – jak wynika ze sprawy – nie doszło do jej upublicznienia ani też nie została wcześniej udzielona P. W. Dokumentacja z przeprowadzonych kontroli przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, dotycząca projektów realizowanych przez różne podmioty wykonujące prace w imieniu i na rzecz organu w ramach zawartych umów, niezależnie od tego, czy dokumentacja ta dotyczy programów sektorowych czy też innych programów wdrażanych przez Ministra, zawiera informację o jego działalności. Dokumentacja pokontrolna (powstała w wyniku kontroli), bez względu na to, czy została sporządzona odręcznie czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu, w tym w szczególności wszelkie protokoły, oficjalne pisma organu tworzone w związku z prowadzoną sprawą, wyniki oraz ustalenia pokontrolne, posiadają walor dokumentacji urzędowej, stanowiącej informację publiczną; dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 lit. "a", "b" i "c", będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania (rozstrzygania) spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do ww. dokumentów, swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów. Kwestia ta ma znaczenie, gdyż realizacja prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić także w inny sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2009 r. zawiera alternatywny sposób jego realizacji. Jeśli organ miałby wątpliwości co do sposobu i formy realizacji żądania, w tym zakresie winien odwołać się do treści art. 14 ust. 2 przedmiotowej ustawy, w świetle którego jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim wypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Stosując cytowany przepis odpowiednio do stanu faktycznego sprawy, w przypadku istnienia wątpliwości, Minister Pracy i Polityki Społecznej winien zawiadomić skarżącego o konieczności sprecyzowania wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. co do sposobu i formy jego realizacji (czy udostępnienie miałoby się odbyć poprzez wgląd do dokumentów, czy może poprzez wydanie ich kserokopii, etc.), zakreślając skarżącemu 14 – dniowy termin z rygorem, jaki wynika z powyższej normy prawnej.

Gdy wnioskodawca w terminie 14 dni w ogóle nie ustosunkuje się do wezwania, wówczas zajdzie podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji. Jeśli natomiast wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, sprecyzuje swoje żądanie, wtedy winno dojść do rozpatrzenia wniosku.

Zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy).

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji zupełnie wymijającej, może powodować jego wątpliwości co do tego, czy organ nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i czy nie pozostaje w bezczynności.

Minister Pracy i Polityki Społecznej nie rozpatrzył wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2009 r., nie wezwał do sprecyzowania wniosku, nie udzielił informacji publicznej ani też nie wydał decyzji odmownej. Organ pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Ministra Pracy i Polityki Społecznej do rozpatrzenia wniosku P. W. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz P. W. kwota [...] zł stanowi wartość uiszczonego wpisu sądowego.