Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Sygn. [...] II SA/Po 553/18 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi G. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 12 grudnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany nazw ulic; I. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uchwałą z dnia 27 czerwca 2017 r., nr [...] w sprawie nadania nazwy ulicy [...] nadała ulicy o przebiegu zaznaczonym w załączniku do uchwały nazwę: 14. Lutego oraz uchyliła pkt 87 uchwały Obwodowej Rady Narodowej z dnia 14 stycznia 1954 r. w sprawie zmiany nazw ulic z niemieckich na polskie.

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 11 lipca 2017 r. pod pozycją [...].

Uchwałą z dnia 29 czerwca 2017 r., nr [...] w sprawie nadania nazwy ulicy [...] nadała ulicy o przebiegu zaznaczonym w załączniku do uchwały nazwę: 14 Lutego, uchyliła własną uchwałę z dnia 27 czerwca 2017 r., nr [...] oraz uchyliła pkt 87 uchwały Obwodowej Rady N. z dnia 14 stycznia 1954 r. w sprawie zmiany nazw ulic z niemieckich na polskie.

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 11 lipca 2017 r. pod pozycją [...]. Obwieszczeniem z dnia 21 sierpnia 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 24 sierpnia 2017 r., poz. 5559) Wojewoda sprostował między innymi błędy w opublikowanej uchwale z dnia 29 czerwca 2017 r. poprzez wskazanie w miejsce błędnych danych zawartych w opublikowanym akcie prawidłowej daty jej podjęcia i jej numeru.

W uzasadnieniu uchwały z dnia 29 czerwca 2017 r., nr [...] wskazano, że nazwa 14 Lutego odnosi się do dnia św. Walentego, będącego patronem osób zakochanych, które to święto znane jako walentynki jest w Polsce bardzo popularne zwłaszcza wśród ludzi młodych.

Nadto wskazano, że uchylenie uchwały z dnia 27 czerwca nr [...] spowodowane było tym, że wystąpiła w niej oczywista omyłka polegająca na dodaniu w nazwie ulicy 14 Lutego kropki.

Wojewoda zarządzeniem zastępczym z dnia 12 grudnia 2017 roku ([...]), działając na podstawie 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 roku o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz. 744 ze zm. dalej w niniejszym uzasadnieniu "ustawa o zakazie propagowania komunizmu" lub "ustawa dekomunizacyjna") - nadal ulicy "14 Lutego" położonej w mieście P. nazwę "P. K.". Zarządzenie zastępcze zostało doręczone Skarżącej dnia 12 grudnia 2017 r. i opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 14 grudnia 2017 roku pod pozycją [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z tym, iż ustawa o zakazie propagowania komunizmu weszła w życie w dniu 2 września 2016 r., właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego utraciły z dniem 2 września 2017 r. kompetencje do dokonywania zmian nazw w oparciu o przepisy art. 6 ust. 1 tej ustawy. W niniejszej sprawie nazwa ulicy 14 Lutego nie została przez gminę zmieniona w ustawowym terminie. Obowiązek nadania nazwy spoczywał w takim przypadku na wojewodzie.

Wojewoda wyjaśnił, iż pismem z dnia 18 września 2017 r. wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o wydanie stosownej opinii. Pismem z dnia 3 listopada 2017 r. Dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa poinformował, że w ocenie IPN nazwa ulicy 14 Lutego w mieście P. jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy.

W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego organ nadzoru w żaden sposób nie odniósł się do wskazanych wyżej uchwał Rady Miasta P. z dnia 27 i 29 czerwca 2017 r. w sprawie zmiany nazwy przedmiotowej ulicy.

W dniu 5 stycznia 2018 r. w urzędzie pocztowym P. 1 nadana została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem Wojewody skarga G. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 12 grudnia 2017 r. G. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody z dnia 12 grudnia 2017 r. oraz o rozstrzygnięcie o koszach procesu.

W skardze podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez

1) błędne zastosowanie art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu wobec niewystąpienia określonych w nim przesłanek oraz przyjęcie, że obecnie funkcjonująca w mieście P. nazwa 14 Lutego, nadana uchwałą Rady Miasta P. Nr [...] z dnia 29 czerwca 2017 r. wraz z uzasadnieniem odnoszącym się do patrona ulicy - świętego Walentego, obowiązującą w dniu wydania zarządzenia zastępczego, obowiązywała w dniu wejścia w życie ustawy o zakazie propagowania komunizmu,

2) naruszenie art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu przez błędne przyjęcie, że nazwa 14 Lutego nadana dla ulicy położonej w mieście P. spełnia przesłanki określone w art. 1, w sytuacji gdy odnosi się ona do postaci św. Walentego.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym i wniósł o oddalenie skargi Gminy.

Wojewoda wskazał, że bezsporne jest, że w dniu wejścia w życie ustawy o zakazie propagowania komunizmu w mieście P. znajdował się ulica o nazwie 14 Lutego oraz że bezsporne jest że nazwa ta nie został zmieniona w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Wojewoda stwierdził, że zmiany tej nie dokonała uchwała z dnia 29 czerwca 2017 r., Nr [...] gdyż ulica dalej nosiła nazwę 14 Lutego oraz podkreślił, że uzasadnienie do uchwały, nie będące jej załącznikiem nie stanowi integralnej jej części, co oznacza, że w dacie podjęcia uchwały ocenie podlegać mogła i podlegała wyłącznie nazwa 14 Lutego.

Postanowieniem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 143/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi G. P. na powyższe zarządzenie zastępcze ze względu na to, że w trakcie postępowania wywołanego skargą, ustawodawca wprowadzając do ustawy o zakazie propagowania komunizmu art. 6c uzależnił legitymację jednostek samorządu terytorialnego do zaskarżenia zarządzeń zastępczych wydanych na podstawie art. 6 ust. 2 tej samej ustawy. od spełnienia określonych warunków, a G. P. tych warunków nie spełniła.

Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. II OZ 579/18 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu zażalenia G. P. uchylił powyższe postanowienie wskazując, że skoro zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało 12 grudnia 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. nowelizującej ustawę o zakazie propagowania komunizmu z dniem 7 stycznia 2018 r., to z tego powodu w sprawie nie miał zastosowania dodatkowy warunek dopuszczalności skargi gminy na zarządzenie zastępcze wojewody określony w art. 6c o zakazie propagowania komunizmu. W konsekwencji skarżąca gmina nie była zobligowana wykazać, że brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.z.p.k., wynikał z przyczyn od niej niezależnych. Gmina zatem nie utraciła prawa do popierania skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 12 grudnia 2017 r. i nie było podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż nie stało się ono bezprzedmiotowe.

Występujący na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. profesjonalni pełnomocnicy strony skarżącej i organu nadzoru wnosili i wywodzili odpowiednio jak w skardze i odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna, albowiem trafny okazał się zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez błędne jego zastosowanie.

Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, iż w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organek jednostek samorządu terytorialnego oraz na akty prawa miejscowego terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 7 P.p.s.a.).

Przywołanie drugiej z powyższych podstaw uzasadniających istnienie kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie uzasadnione jest faktem, że zaskarżone zarządzenie zastępcze jest aktem o podwójnym charakterze, to jest zarówno aktem nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego, jak i aktem prawa miejscowego. Obejmuje ono bowiem nie tylko wyeliminowanie kwestionowanej przez Wojewodę nazwy ulicy, lecz także nadanie jej nowej nazwy. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi zaś wątpliwości, który to pogląd podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że uchwała rady gminy o nadaniu nazwy ulicy jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 24 maja 2017 r. sygn. II OSK 2447/15 i z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 633/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Uchwała o nadaniu nazwy konkretnej ulicy ma bowiem nieograniczony krąg adresatów, co oznacza, że jest uchwałą o charakterze generalnym. Adresatami tymi są wszyscy, którzy muszą posługiwać się tą nazwą i zmieniać adres zamieszkania, miejsce prowadzenia działalności gospodarczej czy też miejsce położenia nieruchomości w dokumentach, rejestrach i ewidencjach urzędowych. Taki sam skutek prawny jak uchwała ma zaś zaskarżone zarządzenie zastępcze, co uzasadnia uznanie także jego za akt prawa miejscowego.

W związku z faktem, że przedmiotowe zarządzenie wydane zostało w oparciu o regulacje ustawy o zakazie propagowania komunizmu, zasadnym będzie w tym miejscu przypomnienie brzmienia jej odpowiednich przepisów.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 powyższej ustawy, nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 powołanej ustawy za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

W myśl art. 2 ust. 1 tej samej ustawy stwierdzenie przez wojewodę nieważności uchwały nadającej nazwę jednostce organizacyjnej, jednostce pomocniczej gminy, budowli, obiektowi lub urządzeniu użyteczności publicznej, w zakresie w jakim nadaje nazwę niezgodną z art. 1, wymaga opinii Instytutu Pamięci N. - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko N. [...] potwierdzającej tę niezgodność, przy czym zgodnie z ust. 3 opinia, o której mowa w ust. 1, jest przedstawiana w terminie miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia żądania wojewody. Oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu na stwierdzenie nieważności aktu.

Dalej art. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu stanowi w ust. 1, że jeżeli w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostanie nadana nowa nazwa, a jej nadanie jest konieczne do oznaczania adresów, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1., przy czym w myśl ust. 3 do czasu nadania nowej nazwy stosuje się nazwę dotychczasową.

Nadto w rozdziale 3 ustawy zawierającym przepisy dostosowujące i końcowe ustawodawca zamieścił art. 6 regulujący sposób postępowania w stosunku do obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób.

Z przepisów tych wynika, że właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie takie nazwy (ust. 1), zaś w przypadku niewykonania tego obowiązku, zgodnie z ust. 2 wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął 12 miesięczny termin. Zgodnie z art. 6 ust. 3 wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy. Przepis art. 3 ust. 4 ustawy nakazuje w sprawach objętych jej regulacją stosować odpowiednio przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej u.s.g.).

Proste zestawienie treści przywołanych wyżej przepisów pozwala na stwierdzenie, że prawodawca w ustawie o zakazie propagowania komunizmu ustanowił dwa odrębne tryby działania organu nadzoru, to jest przewidziany w art. 2 i 3 ustawy tryb reakcji na złamanie przez organy jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków zakazów określonych w art. 1 ust.1 ustawy poprzez nadawanie już po wejściu w życie ustawy o zakazie propagowania komunizmu jednostkom organizacyjnym, jednostkom pomocniczym gminy, budowlom, obiektom i urządzeniom użyteczności publicznej (w tym jak w niniejszej sprawie ulicom) nazw upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny oraz przewidziany w art. 6 ust. 2-4 tryb reakcji na bezczynność organów jednostek samorządu terytorialnego w wykonaniu obowiązków określonych w art. 6 ust. 1 ustawy, a dotyczących nazw budowli obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy.

Powyższe oznacza, że jeżeli organ jednostki samorządu terytorialnego już po wejściu w życie ustawy nada jednostce organizacyjnej, jednostce pomocniczej gminy, budowli, obiektowi i urządzeniu użyteczności publicznej (w tym ulicy) nazwę w ocenie organu nadzoru naruszającą wymogi wynikające z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, to zgodnym z prawem sposobem reakcji organu nadzoru będzie wdrożenie postępowania przewidzianego w art. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, to jest wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia nadzorczego, względnie w przypadku upływu terminu do stwierdzenia nieważności aktu zaskarżenie uchwały jednostki samorządu terytorialnego do sądu i dopiero po spełnieniu przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy, to jest upływu 3 miesięcy od uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego i bezczynność organu jednostki samorządu terytorialnego w nadaniu nowej nazwy, uprawniony będzie do wydania zarządzenia zastępczego o jakim mowa w tym przepisie.

Do nazw nadawanych już po wejściu w życie ustawy o zakazie propagowania komunizmu organ nadzoru nie będzie mógł natomiast zastosować trybu przewidzianego w art. 6 ust. 2-4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Powyższe rozróżnienie co do trybu i podstawy prawnej reakcji organu nadzoru na zaistniałe w jego ocenie naruszenie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu ma przy tym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem tryb przewidziany w art. 2 ustawy pozostawia właściwemu organowi jednostki samorządu terytorialnego uprawnienie do nadania danemu obiektowi, w tym jak w niniejszej sprawie ulicy, nowej nazwy, zaś tryb z art. 6 ust. 2 ustawy w sposób głębszy ingeruje w konstytucyjnie chronioną samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, albowiem nie tylko pozbawia gminę prawa do utrzymania dotychczasowej nazwy obiektu użyteczności publicznej, ale i wyłącza możliwość samodzielnego nadania nowej, zgodnej z wymogami ustawy o zakazie propagowania komunizmu, nazwy.

W związku z powyższym art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu musi być wykładany ściśle i może być zastosowany wyłącznie do nazw obiektów użyteczności publicznej, w tym nazw ulic nadanych przed dniem wejścia w życie tejże ustawy.

Dla ustalenia właściwego trybu weryfikacji przez Wojewodę nazw ulic nadanych już po wejściu w życie ustawy o zakazie propagowania komunizmu bez jakiegokolwiek znaczenia pozostaje nadto podnoszona przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę okoliczność, iż nazwa nadana uchwałą podjętą już po wejściu w życie tej ustawy jest tożsama z nazwą obowiązującą przed dniem wejścia w życie ustawy.

Zauważyć bowiem należy, iż skoro została formalnie podjęta będąca aktem prawa miejscowego uchwała rady gminy o nadaniu określonej ulicy określonej nazwy i uchwała ta została ogłoszona w sposób prawem przewidziany odpowiednim publikatorze urzędowym, to oznacza to, iż dana ulica nosi przypisaną jej nazwę właśnie na podstawie tego aktu prawa miejscowego, a nie aktów wcześniejszych, obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Niejako na marginesie powyższych rozważań wskazać należy, iż pogląd, że przyjęcie uchwały o nadaniu ulicy nazwy odpowiadającej jej dotychczasowemu brzmieniu rodzi skutki prawne takie jak nadanie ulicy nowej nazwy został zaaprobowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyroki z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. II OSK 254/18 i z dnia 8 maja 2018 r., sygn. II OSK 545/18 – oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Co za tym idzie zastosowanie w takiej sytuacji, to jest w stosunku do nazw nadanych uchwałami jednostek samorządu terytorialnego podjętymi już po wejściu w życie ustawy trybu przewidzianego w art. 6 ust. 2 i wydanie na tej podstawie prawnej zarządzenia zastępczego będzie musiało być uznane za naruszenie tegoż przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Stąd też - wobec stwierdzonego naruszenia przez kontrolowany akt nadzoru art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu na podstawie art. 148 P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł jak I w sentencji wyroku.

Mimo że zaskarżone zarządzenie zastępcze stanowi jednocześnie akt prawa miejscowego Sąd uznał, iż ze względu na podmiot który akt ten zaskarżył, a którego legitymacja skargowa opiera się nie na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia o jakim mowa w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, lecz na uprawnieniu jednostki samorządu terytorialnego do zaskarżenia zarządzenia zastępczego jej dotyczącego Sąd uznał, że właściwym będzie orzeczenie o uchyleniu zaskarżonego aktu, jak przewiduje to art. 148 P.p.s.a.

Ze względu na powód uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru Sąd odstąpił od rozpoznania drugiego z zarzutów podniesionych w skardze.

Ocena czy nadana uchwałą z dnia 29 czerwca 2017 r., nr [...] nazwa ulicy 14 Lutego narusza regulację art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu byłaby bowiem możliwa dopiero w postępowaniu dotyczącym zgodności z prawem tejże uchwały.

Koszty zastępstwa procesowego zostały zasądzone od Wojewody na rzecz skarżącej na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy w zw. z art. 100 u.s.g. postępowanie było wolne od opłat sądowych.