III SA/Kr 251/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-07-28	
Data wpływu	2022-02-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Ewa Michna /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski	
Symbol z opisem	6192 Funkcjonariusze Policji	
Hasła tematyczne	Policja	
Sygn. powiązane	III OSK 619/23	
Skarżony organ	Komendant Policji	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 161; Art. 115a; Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1610; Art. 9 ust. 1; Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; Art. 146; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 30 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za rok 2015 i 2016 uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez M. Ś., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 30 grudnia 2021 r. nr 168/EU-O/2021 Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm. – zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882, ze zm. – zwanej dalej ustawą o Policji), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w G z dnia 2 grudnia 2021 r. Nr [...] o odmowie przyznania M. Ś. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za rok 2015 i 2016.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 13 listopada 2018 r. skarżący, zwolniony ze służby w Policji z dniem 2 maja 2016 r., zwrócił się o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Podstawę żądania stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Wniósł więc o naliczenie przedmiotowego ekwiwalentu, zgodnie z ww. wyrokiem TK i obowiązującymi normami prawa, w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną a wypłaconą faktycznie na podstawie niekonstytucyjnej normy ustawy o Policji z uwzględnieniem należnych odsetek.

Komendant Powiatowy Policji w G decyzją nr [...] z dnia 27 września 2019 r., [...], odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za rok 2015 i 2016.

Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji.

Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie decyzją z dnia 29 października 2019 r., nr 46/EU-O/2019 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1243/19, uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 29 października 2019 r. nr 46/EU-O/2019 oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Od wyroku tego Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3129/21, oddalił skargę kasacyjną.

Rozpatrując ponownie sprawę Komendant Powiatowy Policji w G w dniu 2 grudnia 2021 r. wydał decyzję nr [...], [...], którą odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za rok 2015 i 2016.

Organ Policji pierwszej instancji w uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji - w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 września 2019 r. - policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji.

Zgodnie z art. 115a ustawy o Policji - w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 listopada 2018 r. - ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Dalej organ Policji podniósł, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stwierdzono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu Policji przyjąć należy, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji; tj. w zakresie wielkości "przelicznika" za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według "przelicznika" np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to miało miejsce w innych służbach mundurowych.

W dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, zwana dalej ustawą o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw).

W konsekwencji, jak wywiódł organ Policji pierwszej instancji, od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby "przelicznikiem" 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego).

Nowy przepis art. 115a ustawy o Policji, jak również przepisy przejściowe ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, nie przyznają policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Z kolei przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej w skrócie – P.p.s.a.) stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W świetle powyższego, tj. po zestawieniu stanu faktycznego sprawy z aktualnymi przepisami Komendant stwierdził, że skoro w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy, to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do wypłaty wyrównania tego świadczenia.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu Policji pierwszej instancji. Podniósł, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest orzeczeniem powszechnie obowiązującym.

Opisaną na wstępie decyzją Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie w uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że zaskarżona decyzja Komendanta Powiatowego Policji w G została wydana na podstawie art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., zatem z uwzględnieniem zmiany tego przepisu oraz przepisów przejściowych wprowadzonych ustawą o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

Komendant wyjaśnił, że w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, zwana dalej ustawą o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw).

Zgodnie z art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra, właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw art. 115a ustawy o Policji otrzymuje brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Z kolei, zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra, właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, przepis art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustała się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

W konsekwencji od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy w brzmieniu dotychczasowym dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby "przelicznikiem" 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego).

Komendant stwierdził więc, że nowy przepis art 115a ustawy o Policji, jak również przepisy przejściowe ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, nie przyznają policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 1 października 2020 r. organ Policji nie jest zatem upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej.

W sprawie wniosku strony z dnia 13 listopada 2018 r., rozpatrzonego decyzjami: przez organ pierwszej (nr [...]) i drugiej (nr [...]) instancji - odmawiającymi wyrównania przedmiotowego świadczenia, wydany został w dniu 10 marca 2020 r. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1288/19, uchylający obie decyzje. Mając na względzie, że z dniem 1 października 2020 r. weszły w życie wyżej omówione przepisy, które miały stanowić odpowiedź na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zasadnym było rozważenie, czy organ jest w stanie wykonać wyrok sądu administracyjnego, który uprawomocnił się w dniu 1 czerwca 2021 r.

Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji z powodu jej wadliwości, a następnie oddalenie skargi kasacyjnej organu nie powoduje, że sprawa administracyjna traci swój byt. Zgodnie z brzmieniem art. 286 § 1 P.p.s.a. organowi zwraca się akta postępowania oraz przekazuje prawomocny odpis wyroku. Od tego dnia biegną ustawowe terminy na załatwienie sprawy administracyjnej. Dla organu i strony wniosek o wszczęcie postępowania, które doprowadziło do wszczęcia w pierwszej kolejności trybu instancyjnego przed organami oraz trybu sądowoadministracyjnego w sprawie, w której uchylono decyzję nadal nie został rozpoznany.

Zgodnie z brzmieniem art. 6 k.p.a. organ zobowiązany jest stosować stan prawny z daty orzekania, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej. W omawianym przypadku ustawodawca wprowadził przepisy intertemporalne. Takim przepisem jest, zdaniem Komendanta, przywołany powyżej art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Tym samym do spraw o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za okres poprzedzający 6 listopada 2018 r. stosuje się "przelicznik" wynikający z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Okoliczność, że w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok sądu może, zdaniem Komendanta, budzić pewne wątpliwości w związku z treścią art. 153 P.p.s.a. Co do zasady organ jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku. Jednakże przepis art. 153 P.p.s.a. przewiduje istotne odstępstwo od tej zasady. Mianowicie organ nie jest związany oceną prawną wyrażoną przez sąd w wyroku, jeżeli istotnej zmianie uległ stan prawny. Powyższe zezwala organowi na uchylenie się od restrykcyjnych skutków art. 153 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1276/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I GSK 1233/12).

Komendant zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał przed dniem wejścia w życie zacytowanych powyżej zmian ustawowych. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną odniósł się do zmian ustawowych w uzasadnieniu swojego wyroku.

Zastosowanie się zatem do wykładni art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu zaprezentowanym w wymienionym wyroku wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, stanowiłoby naruszenie art. 6 k.p.a. Komendant podkreślił, że organ Policji nie dysponuje kompetencjami do oceny zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej treści przepisów rangi ustawowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżący zakwestionował rozstrzygniecie organu odwoławczego, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W ocenie Komendanta organy Policji rozstrzygnęły ponownie sprawę w stanie prawnym zmienionym w stosunku do stanu prawnego, który był podstawą decyzji uchylonych prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1243/19, w związku z czym nie doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W odniesieniu do kwestii związania organów prawomocnym wyrokiem, wydanym w danej sprawie stwierdzić należy, że w żaden sposób nie można się, zgodzić, w ocenie Sądu, ze stanowiskiem organów Policji w rozpoznawanej sprawie, iż okoliczność, że w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok sądu może budzić pewne wątpliwości w związku ze zmianą przepisów prawa, która to okoliczność w świetle treści art. 153 P.p.s.a., pozwala organom na odstąpienie od związania stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniu sądu. Istotnie, przepis art. 153 P.p.s.a. przewiduje odstępstwo od tej zasady, jak to ujął organ Policji. Sformułowanie jednakże użyte przez ustawodawcę w treści in fine tego przepisu "chyba że przepisy prawa uległy zmianie", nie oznacza, że chodzi o jakąkolwiek zmianę przepisów, czy też stanu prawnego. Zdaniem Sądu chodzi tu o taką zmianę przepisów (stanu prawnego), które były podstawą oceny dokonanej przez sąd w danej sprawie (por. m.in. wyrok NSA w Poznaniu z dnia 16 października 1997 r., sygn. akt I SA/Po 263/97, LEX nr 30884; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSNAP 1999, nr 1, poz. 2, z aprobującą glosą B. Adamiak, OSP 1999, z. 5, poz. 101; wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt III SA 3377/00, LEX nr 54000; wyrok NSA-OZ w Rzeszowie z dnia 1 października 2001 r., sygn. akt SA/Rz 434/00, Palestra 2002, nr 9–10, s. 199; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05, LEX nr 187499; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 841/05, LEX nr 190857; wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2059/09, LEX nr 953021, z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 596/15, LEX nr 1733578, z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1670/12, LEX nr 1518885, z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 500/13, LEX nr 1774442, z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1276/12, LEX nr 1481471, i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 1411/14, LEX nr 1676748).

Tożsamość sprawy oraz wyznaczające ją elementy zakreślają zatem granice związania orzeczeniem tego sądu. Zgodnie z przyjętą koncepcją sprawy administracyjnej, jako przewidzianej w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwości konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego w określonym stanie faktycznym, tożsamość sprawy wyznaczają elementy decydujące o identyczności skonkretyzowanego w akcie lub czynności stosunku prawnego, a wśród nich decydujące znaczenie mają podstawy powstania stosunku prawnego – podstawa prawna i przesłanka faktyczna. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą (por. T. Woś, Pojęcie "sprawy"..., s. 334–335; J. Zimmermann, Problem "beneficium novorum"..., s. 64–65, i T. Woś, T. Kiełkowski, Glosa..., s. 60–66), wymagającą rozstrzygnięcia z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania nowego aktu lub podjęcia czynności, w której formalnie nie obowiązuje organów administracyjnych związanie orzeczeniem sądu administracyjnego, wydanym w innej sprawie (por. T. Woś, T. Kiełkowski, Glosa..., s. 62–65).

W niniejszym przypadku nic z tych elementów, wbrew twierdzeniom Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie, wyznaczających granice związania nie tylko stron, organów Policji, ale i Sądu, prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1243/19, nie zmieniło się. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci zatem moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98).

Skoro, jak wyżej Sąd podkreślił, postanowienia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, zwana dalej ustawą o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw) stanowią o tym, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się nie w wysokości wynikającej z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm., zwanej dalej ustawą o Policji) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a jedynie na zasadach wynikających z tej ustawy, to wyrażone stanowisko Sądu we wskazanym wyroku nie zdezaktualizowało się, wręcz przeciwnie, jest aktualne i wiążące organy Policji. Wskutek znowelizowania przepisów nie powstała też żadna nowa sprawa administracyjna, która mogłaby by być skonkretyzowana w oparciu o te przepisy.

Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu czy czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Stanowisko takie konsekwentnie reprezentuje NSA i wojewódzkie sądy administracyjne w swoim orzecznictwie (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 975/97, LEX nr 43847; wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97, LEX nr 47275; postanowienie NSA z dnia 25 maja 2001 r., sygn. akt V SA 355/01, LEX nr 57181; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2320/05, LEX nr 197247, i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 278/14, LEX nr 1534079).

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1487724, i wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1404/13, LEX nr 1774161).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozważenia, czy skarżącemu przysługuje wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji. Od 1 października 2020 r. przepis ten, w brzmieniu nadanym mu ustawą o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw przewiduje wyższą, niż w poprzednim stanie prawnym wysokość ekwiwalentu (czyli 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym). Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.".

Kwestia sporna dotyczy zatem zastosowania i wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, w odniesieniu do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oraz zgodności tego przepisu ze standardem konstytucyjnym.

Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że określone w art. 66 ust. 2 Konstytucji prawo do urlopu płatnego, a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. W ocenie TK, art. 66 Konstytucji RP odgrywa istotne znaczenie prawne dla prawodawcy, wskazując mu pewne minimalne obowiązki, a gdy dana regulacja zejdzie poniżej poziomu ochrony i doprowadzi do sytuacji, w której dane prawo zostanie wydrążone ze swojej rzeczywistej treści – to takiej regulacji będzie można postawić zarzut niekonstytucyjności. Zgodnie z art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Jak wskazał TK, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Równocześnie, świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien bowiem odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Trybunał orzekł, że przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jeżeli na podstawie ustawy uznanej przez Trybunał za niezgodną z Konstytucją została wydana ostateczna decyzja administracyjna, orzeczenie stanowi podstawę do wznowienia postępowania na zasadach i w trybie właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). W doktrynie wskazuje się, że wyposażenie orzeczeń w moc powszechnie obowiązującą oznacza związanie ich treścią nie tylko uczestników konkretnego postępowania zakończonego wydaniem przez sąd konstytucyjny rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ale również wszystkich innych podmiotów prawa. Powoduje to również, że nikt – a w szczególności żaden organ władzy publicznej – nie może w kwestii rozstrzygniętej przez Trybunał Konstytucyjny zająć stanowiska odmiennego niż wyrażone w orzeczeniu sądu konstytucyjnego (por. P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, WKP 2019). W orzecznictwie sądowym podkreśla się zarazem, że norma wyrażona w art. 190 ust. 1 Konstytucji ma charakter samowykonalny, co oznacza obowiązek uwzględniania z urzędu treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w toku rozpoznawanej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1004/06, wszystkie cytowane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podporządkowanie się orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego oznacza zarazem zakaz podejmowania przez kogokolwiek aktów i działań sprzecznych z jego treścią. Jego naruszenie oznacza złamanie norm konstytucyjnych, skutkujące stosowną odpowiedzialnością organów i osób urzędowych (P. Tuleja, jw.). Konstytucyjny atrybut ostateczności orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza natomiast niepodważalność, niezaskarżalność i niewzruszalność rozstrzygnięć sądu konstytucyjnego przez jakikolwiek inny organ państwa, w tym przez sam Trybunał. Orzeczenia TK są powszechnie obowiązujące, abstrakcyjnie adresowane i zawierają normatywną treść (choć w sensie negatywnym). Zbliżają się zatem wyraźnie do regulacji normatywnej – w tych wszystkich wypadkach, kiedy rozstrzygnięcie jest nakierowane na eliminację niekonstytucyjnej normy w pełnym lub częściowym zakresie. Utrata mocy obowiązującej wynikająca z orzeczenia TK, nie jest tożsama z uchyleniem przepisu w wyniku aktu prawotwórczego kompetentnego organu, w pewnym sensie idzie bowiem dalej, jest mocniejsza w skutkach, daje bowiem jednostkom możliwość wznowienia postępowania, w którym zapadła decyzja wydana na jej podstawie (M. Safjan, Skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, Tekst wystąpienia wygłoszonego przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego prof. M. Safjana w Komitecie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk 6 stycznia 2003 r., www.trybunal.gov.pl). Należy podkreślić, że w momencie opublikowania wyroku Trybunału zostaje obalone domniemanie konstytucyjności normy prawnej, której dotyczy orzeczenie, a skutek uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od momentu jego wejścia w życie (por. K. Osajda, Koncepcja orzeczenia zakresowego a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK, [w:] M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa, Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego Tom XLVIII, Warszawa 2013). Z chwilą opublikowania wyroku w Dzienniku Urzędowym przepis, który był przedmiotem orzeczenia, zostaje usunięty z porządku prawnego. Od tego momentu nie wyznacza nakazów ani zakazów. W rezultacie, z dniem opublikowania wyroku Trybunału, czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w poprzednim brzmieniu) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie mogła stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21). W konsekwencji, skoro niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą, to nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału czy też zaistniałego po tej dacie. Przepis taki nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2264/19). W doktrynie zasadnie podnosi się, że orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności normy prawnej z Konstytucją RP, może być uznane za wprowadzające swoistego rodzaju normę intertemporalną, mającą zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, pierwszeństwo przed normami intertemporalnymi wprowadzanymi przez ustawodawcę zwykłego co do ewentualnych skutków wyroku Trybunału (por. K. Królikowska, Skutki pro futuro prejudycjalnego wyroku TK ("derogacja trybunalska" na przykładzie spraw cywilnych), [w:] red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa, Studia i materiały Trybunału Konstytucyjnego, Tom XLVIII, Warszawa 2013, s. 65 i n.). Ustawą o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". Wskazać należy, że ustawodawca w przepisach przejściowych nakazał stosowanie do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a zatem uregulowań niekonstytucyjnych. W doktrynie i orzecznictwie słusznie zwraca się uwagę na istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). W ocenie K. Działochy, wtórna niekonstytucyjność stanowi naruszenie negatywnego aspektu obowiązku wykonywania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, tj. zakazu stanowienia regulacji obarczonych wadą, z powodu której poprzednio orzeczono o niekonstytucyjności (K. Działocha, O pojęciu wykonywania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, [w:] W służbie dobru wspólnemu. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Januszowi Trzcińskiemu, red. R. Balicki, M. Masternak-Kubiak, Warszawa 2012, s. 414). Z wtórną niekonstytucyjnością mamy do czynienia zawsze, gdy ustawodawca uchwali normy powtarzające rozwiązania uznawane za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu, j.w., s. 21).

W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ustawodawca, wprowadzając regulację mającą dostosować brzmienie art. 115a ustawy o Policji do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie przepisów intertemporalnych, ponownie ukształtował sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo do ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy w oparciu o regulację uznaną za niekonstytucyjną. Co więcej, wtórna niekonstytucyjność ma charakter rażący, ponieważ ustawodawca wprost w przepisach przejściowych odsyła do normy będącej przedmiotem wypowiedzi Trybunału. W rezultacie, w ocenie Sądu w pełni aktualna pozostaje wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego, w świetle której, przyjęcie wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji (por. punkt 63 wyroku TK).

Sąd równocześnie podziela pogląd, że zasada występowania z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego nie powinna mieć charakteru bezwzględnego i należy zaakceptować stanowisko, że sąd rozpatrujący konkretną skargę może samodzielnie dokonać oceny pod kątem zgodności z Konstytucją przepisu ustawy, który stanowi przedmiot subsumcji w rozpoznawanej sprawie, gdy zachodzi przypadek tzw. wtórnej niekonstytucyjności przepisu ustawy lub przepis ustawy jest w oczywisty sposób niezgodny z Konstytucją (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01; por. też wystąpienie Prezesa NSA prof. J. Trzcińskiego, publik. w dwumiesięczniku "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" rok IV nr 2 (17)/2008 str. 71-73 oraz J. Wegner, O stosowaniu Konstytucji przez sądy administracyjne, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" rok IV nr 4 (19)/2008, str. 55-61). Nie ulega wątpliwości, że tzw. wtórna niekonstytucyjność to właśnie przypadek polegający na powtórzeniu przez ustawodawcę rozwiązania prawnego uznanego już przez TK za niezgodny z aktem wyższej rangi (P. Sadowski, Niekonstytucyjność wtórna przepisów ustawowych. Zagadnienia wybrane, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2015, nr 3 (25)).

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie zapadłe w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który dotyczył poprzednio obowiązującego stanu prawnego, z uwagi na treść normy intertemporalnej jest aktualne i wiążące, pomimo formalnego niezakwestionowania nowej regulacji prawnej. Z uwagi na odesłanie do unormowania uznanego przez Trybunał za niekonstytucyjne istota problemu, który rozstrzygał Trybunał pozostaje aktualna mimo wejścia w życie nowelizacji przepisu art. 115a ustawy o Policji. W rezultacie, do unormowania zawartego w art. 9 ust. 1 ustawy szczególnych rozwiązaniach, będą miały odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r. (tak też wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA /Gd 778/20).

W ocenie Sądu stanowisko przyjęte przez ustawodawcę w przepisach intertemporalnych narusza założenia państwa prawnego. Podkreślić należy, że jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji RP z 1997 r., Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z założeń państwa prawnego, w którym Konstytucja stanowi podstawę spójnego systemu prawnego wynika, że zasada przedłużonego działania ustawy dawnej nie może dotyczyć przepisów zmienionych bądź uchylonych z powodu ich niekonstytucyjności lub sprzeczności z aktem ustawodawczym (uchwała TK z dnia 14 czerwca 1995 r., sygn. akt W 19/94, Dz. U. 1995, nr 78, poz. 396).

Nie można kwestionować faktu, że niezgodność z Konstytucją ma charakter obiektywny i bez znaczenia dla tej kwestii powinno pozostawać to, w jakim akcie prawnym została dana norma zawarta, czy też w jakim czasie dany przepis obowiązuje. Dopuszczenie innej koncepcji mogłoby w krańcowym przypadku spowodować zakwestionowanie orzecznictwa Trybunału przez ustawodawcę, do czego nie jest on uprawniony. Ustawodawca mógłby bowiem ustanawiać regulacje normatywne o takim samym brzmieniu jak te, co do których Trybunał wypowiedział się o ich niezgodności z ustawą zasadniczą (por. P. Sadowski, Niekonstytucyjność wtórna przepisów ustawowych. Zagadnienia wybrane, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2015, nr 3 (25)). W ocenie Sądu ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje bowiem ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę równości i powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę.

Zdaniem Sądu za odstąpieniem od skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego ze względu na wtórną niekonstytucyjność art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przemawia konieczność uwzględnienia słusznego interesu strony, a także prawo strony do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie (por. P. Sadowski, Niekonstytucyjność wtórna przepisów ustawowych. Zagadnienia wybrane, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2015, nr 3 (25), s. 64).

W związku z faktem, że orzeczenie Trybunału z 30 października 2018 r. ma moc powszechnie obowiązującą i wiąże wszystkie organy, w tym Sąd i organy Policji, nie jest dopuszczalne obliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w sposób naruszający istotę corocznego urlopu płatnego chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, na podstawie normy, której niekonstytucyjność została stwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu w przypadku takiej oczywistej wtórnej niekonstytucyjności regulacji, konieczne jest niezastosowanie przepisu z odwołaniem się do wcześniejszego rozstrzygnięcia TK, bez potrzeby kierowania w tym zakresie pytania prawnego do Trybunału. Przemawiają za tym również podniesione powyżej argumenty rozstrzygania sprawy w rozsądnym terminie.

Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10, wznowienie postępowania administracyjnego przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określoną w doktrynie prawnej jako uzdrowienie (sanacja) postępowania administracyjnego opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Regulacja zawarta w art. 190 ust. 4 Konstytucji stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału, stanowi ona prawo podmiotowe, konstytucyjne uprawnionego (wyrok TK z 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, Dz. U. z 2020 r., nr 18, poz. 184). Efektem zastosowania tego przepisu powinno być ponowne rozstrzygnięcie sprawy według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (wyrok TK z dnia 11 czerwca 2002 r., sygn. akt SK 5/02, Dz. U. z 2002 r., nr 84, poz. 763), a jakiekolwiek ograniczenia czy wyłączenia zastosowania art. 190 ust. 4 Konstytucji RP są dopuszczalne jedynie wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłącza wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3087/21). Za niedopuszczalne należy uznać ograniczenie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z tego przepisu poprzez regulacje wprowadzone

w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy na skutek wykładni. Tymczasem, w ocenie Sądu przyjęcie przez ustawodawcę w przepisach przejściowych, nakazujących stosowanie niekonstytucyjnych przepisów do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r., stanowi ograniczenie zastosowania art. 190 ust. 4 Konstytucji, ponieważ mimo wydania rozstrzygnięcia w oparciu o niekonstytucyjny przepis (na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach) strona nie mogłaby złożyć skargi o wznowienie ponieważ rozstrzygnięcia zapadałyby po wyroku TK.

Podkreślić należy, że w konsekwencji wejścia w życie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 7/15, z momentem wejścia w życie art. 115a ustawy o Policji w poprzednio obowiązującym brzmieniu, tj. 19 października 2001 r., za cały okres od tego czasu, a nie tylko od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, skarżącemu przysługuje uprawnienie procesowe do żądania wyrównania otrzymanego wcześniej ekwiwalentu, z powołaniem się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Sąd, podzielając stanowisko wyrażone w tego typu sprawach przez sądy administracyjne, uznaje, że niekonstytucyjność normy wywodzonej z art. 115a ustawy o Policji kontrolowanej wówczas przez Trybunał, odnosi się również do normy, jaką należy zrekonstruować z treści aktualnie obowiązującego art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Ukształtowana przez art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach regulacja intertemporalna jest zdaniem Sądu dotknięta wtórną niekonstytucyjnością, nie odpowiada standardom konstytucyjnym określonym w wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., nie realizuje jego treści i skutków w odniesieniu do prawa podmiotowego jednostki wynikającego z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Zaznaczyć jednak przy tym należy, że wtórna niekonstytucyjność dotyczy jedynie części tej normy, która w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ograniczyła czasowe ramy jej zastosowania w okresie między wejściem w życie przepisu 115a ustawy o Policji, w poprzednio obowiązującym i niekonstytucyjnym brzmieniu (z dniem 19 października 2001 r.), a dniem 6 listopada 2018 r. (czyli dniem publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego). Sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zasadniczo został bowiem dostosowany do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem TK.

Osobno odnieść należy się do żądania wypłaty odsetek, o których mowa jest we wniosku skarżącego, a następnie do której to kwestii nawiązał skarżący w treści skargi. Wprawdzie organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii tej nie rozważał, ale podnieść należy, jak wskazuje się w wyroku NSA z dnia 3 lutego 2015 r. (sygn. akt I OSK 1467/13), że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym (także wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1713/97). Przepisy ustawy o Policji nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie mu w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego. Roszczenie odsetkowe w sprawie jest zatem oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i przynależy do drogi przed sądem powszechnym. Skoro zaś żądanie skarżącego o wypłatę odsetek nie ma oparcia w ustawie o Policji, to nie powinno być przedmiotem rozstrzygnięcia merytorycznego (w tym odmownego), lecz rozstrzygnięcia procesowego (odmowy wszczęcia postępowania w tym zakresie, albo w razie jego wszczęcia - umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie odsetek – por. także wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 312/21).

Mając powyższe stanowisko na względzie, stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a., organ Policji ponownie rozpoznając sprawę powinien dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, dotyczącym prawa pracownika do corocznego płatnego urlopu.

Skarga musiała zatem wywrzeć zamierzony skutek.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uchylił wydane w sprawie decyzje organów Policji obu instancji.