II SA/Go 573/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-01-16	
Data wpływu	2024-11-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /sprawozdawca/
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący/
Krzysztof Rogalski	
Symbol z opisem	6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 177;  art. 83 ust 1 pkt 2 lit b; Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi I. D. i Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia na pokrycie wydatków związanych z wystąpieniem zdarzenia losowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...].	
Uzasadnienie
Decyzją z [...] czerwca 2024 r. nr [...], Starosta [...] powołując się na art. 104 § 1 i § 2 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej określanej jako k.p.a.) oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 lit.a, art. 83 ust. 1 pkt 2 lit.b, art. 88 ust. 1, 3, 4 i art. 182 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 177 ze zm., określanej dalej jako u.w.r.), przyznał I. i Z. D., będącym rodziną zastępczą spokrewnioną, świadczenie w wysokości [...] zł na pokrycie wydatków związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych mających wpływ na jakość sprawowanej opieki nad małoletnią L. D.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu [...] czerwca 2024 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] wpłynął wniosek I. D., stanowiącej rodzinę zastępczą spokrewnioną dla dziecka L. D. ur. [...] stycznia 2010 r. w związku z wystąpieniemzdarzenia losowego mającego wpływ na jakość sprawowanej opieki. Wnioskodawczyni podała, że małoletnia L. D. wymaga leczenia ortodontycznego, w tym założenia aparatu ortodontycznego. Koszt zakupu stałego aparatu na zęby wraz z zabiegami i wizytami u ortodonty oszacowano na kwotę [...] zł. Koordynator rodzinnej pieczy zastępczej A. K. współpracująca z rodziną zastępczą potwierdziła zasadność wniosku o dodatkowe świadczenie. Wobec powyższego organ przyznał świadczenie w wysokości [...] zł, a kwota ta wynika z ograniczeń budżetowych PCPR.

I. D. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wniosła o zmianę decyzji i przyznanie świadczenia "w kwocie zdecydowanie wyższej". Zdaniem skarżącej organ niewłaściwie i zbyt dowolnie ocenił sytuację w sprawie i przy orzekaniu nie wziął pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności.Przyznane świadczenie jest zdecydowanie za niskie w porównaniu do kosztów zakupu aparatu ortodontycznego. W ocenie odwołującej się, trudno ocenić przesłanki przyznania tak niskiej kwoty świadczenia, skoro uzasadnienie zaskarżonej decyzji na ten temat milczy.

Decyzją z [...] września 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył art. 39 ust. 1, art. 83 ust. 1 art. 88 ust. 1u.w.r.. podkreślając, że nie ulega wątpliwości, że z tej formy pomocy pieniężnej dla rodzin zastępczych nie można wyprowadzić wniosku, że przyznanie tego rodzaju świadczenia jest obowiązkiem organu. Jest to bowiem świadczenie oparte na uznaniu organu administracji publicznej, które może lecz nie musi zostać przyznane nawet wówczas, gdy wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe. Świadczenia specjalne przyznawane są w ramach uznania administracyjnego nie mają statusu publicznego prawa podmiotowego. W związku z tym w ocenie organu odwoławczego wspomniane świadczenie nie ma charakteru obligatoryjnego, które musi zostać przyznane, gdy wnioskodawca spełnia określone ustawą kryteria.

Dalej Kolegium podniosło, że we wniosku z [...] czerwca 2024 r. I. D. zaznaczyła, iż wsparcie jest konieczne z uwagi na przygotowanie do założenia aparatu na zęby, zabiegi i wizyty u ortodonty, rentgen, czyszczenie kamienia. Wnioskodawczym wskazała, że przyznane świadczenie ma zamiar przeznaczyć na zabiegi i wizyty u ortodonty ([...] zł) oraz aparaty na zęby stały - góra i dół ([...] zł). Na wniosku koordynator rodziny zawarł adnotacje, że rodzina zastępcza zgłasza potrzebę leczenia ortodontycznego L. D.

W ocenie Kolegium zarzuty skarżącej dotyczące dowolnego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżącej, organ I instancji wyjaśnił jaką przesłanką kierował się przyznając świadczenie w kwocie [...] zł. Organ wziął bowiem pod uwagę, że ze względu na ograniczony budżet świadczenie nie może być przyznane w wyższej wysokości. Trzeba mieć na uwadze także potrzeby innych dzieci umieszczonych w rodzinnej pieczy zastępczej. Nie ulega wątpliwości, że organ nie może podejmować zobowiązań finansowych wykraczających poza otrzymany na bieżący rok plan budżetu na realizację poszczególnych świadczeń, o których mowa wu.w.r. Ponadto, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, organ podkreślił, że świadczenia wypłacane rodzinom zastępczym spokrewnionym, na mocy ustawy, mają charakter jedynie wspierający, dlatego też taka rodzina nie może oczekiwać, że organ pomocowy pokryje wszystkie koszty przez nią wskazane.W tym stanie rzeczy, brak środków finansowych na pokrycie wnioskowanego świadczenia w wyższym zakresie stanowi, w ocenie Kolegium, wystarczającą, uzasadnioną przyczynę przyznania świadczenia na określonym w decyzji poziomie.

I. D. i Z. D. złożyli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., domagając się jej uchylenia w całości. Zdaniem skarżących jest poza sporem, że wnioskodawca spełnia przesłanki do przyznania świadczenia na pokrycie wydatków związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych. Ten stan rzeczy potwierdził koordynator rodzinnej pieczy zastępczej. Organ wydający decyzję "wykazał się zbyt dużą dozą swobody". W tym przypadku uznanie administracyjne było zbyt dowolne i przekroczono granice uznania administracyjnego. Wystarczy porównać kwotę konieczną do wydatkowania z kwotą przyznaną. Nadto uzasadnienie takiej decyzji jest zbyt lakoniczne, trudne do skontrolowania, stwierdzenia, że za tym przemawiają "ograniczenia budżetowe" jest uzasadnieniem "bez treści". Ograniczenie budżetowe to termin niedookreślony. Decyzja powinna wskazać konkretne czynniki, w danej sprawie, argumentując takie stanowisko.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowej przeprowadzonej pod względem legalności była w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] przyznającą skarżącym jako rodzinie zastępczejspokrewnionej, świadczenie w wysokości [...] zł na pokrycie wydatków związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych mających wpływ na jakość sprawowanej opieki nad małoletnią L. D.

Podstawą powyższych decyzji stanowił art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b u.w.r., zgodnie z którym rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka starosta może przyznaćświadczenie na pokryciekosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki - jednorazowo lub okresowo.

Z powyższego przepisu wynika, iż podmioty rodzinnej pieczy zastępczej mogą wstępować z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia przez cały okres jej sprawowania, a przyznane świadczenie może być udzielone jednorazowo bądź mieć charakter okresowy. Ustawodawca przewidział dwie podstawy jego przyznania: zaistnienie zdarzenia losowego lub innego typu zdarzenia, które zmierzało będzie do poprawy jakości sprawowanej opieki. Posłużenie się przez ustawodawcę tak uniwersalnymi pojęciami oznacza, że pozostawił on organowi dużą dozę swobody w ocenie sytuacji podmiotu rodzinnej pieczy zastępczej, uzasadniającej udzielenie przedmiotowego świadczenia. Bezspornie bowiem przyznanie tego rodzaju świadczenia nie jest obowiązkiem organu, gdyż jest to świadczenie oparte na uznaniu organu administracji publicznej, które może lecz nie musi zostać przyznane przez organ administracji nawet wówczas, gdy wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe (por. wyroki WSA w Olsztynie z 6 listopada 2018 r., II SA/Ol 547/18, wyrok WSA w Kielcach z 7 lutego 2024 r., II SA/Ke 10/24, wyrok WSA w Warszawie

z 23 marca 2023 r.,I SA/Wa 1731/22).

Niesporne było w kontrolowanej sprawie, że co do zasady zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b. u.w.r.

w związku z koniecznością podjęcia przez małoletnią, pozostającą pod pieczą skarżących leczenia ortodontycznego, w tym zakupu specjalistycznego aparatu. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż leczenie wady zgryzu, jako zdarzenie losowe (niezależnego od woli człowieka), nie jest kwestią jedynie estetyki, ale ma negatywny wpływ na stan zdrowia osoby dotkniętej tą wadą w przyszłości m.in. na nieprawidłową pracę i przeciążenie układu mięśniowego twarzy i szyi orazstawów skroniowo-żuchwowych. Istota sporu sprowadzała się do kwestii wysokości przyznanego świadczenia. Organy obu instancji uznały bowiem za zasadne przyznanie jedynie kwoty [...] zł, a więc w wysokości znaczenie odbiegającej od kwoty, której domagali się skarżący,

Przepis art. 83 ust. 1 pkt 2 u.w.r. konstruujący upoważnienie do wydania decyzji uznaniowej wymaga odniesienia się do istoty sądowej kontroli decyzji uznaniowych. Kontrola w takich wypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego, jako elementu tego procesu czy wszechstronności oceny faktów. Nie obejmuje natomiast kontroli całości treści decyzji. Dotyczy bowiem tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, ale nie może obejmować tej części treści decyzji, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Organ administracji winien zadbać o to, aby decyzja nie posiadała cech dowolności. Kontrola sądowa obejmuje bowiem, obok kontroli sposobu ustalania faktów, wszechstronności ich oceny oraz wyboru sposobu załatwienia sprawy, także to, czy zakres swobody decyzyjnej nie oznacza podjęcia decyzji dowolnej. Podobnie, kontroli sądowej podlega także samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych

z normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia

2010 r., I OSK 130/10).

Organy obu instancji przyznając świadczenie jedynie w kwocie [...] zł powoływały się na ograniczenia budżetowe. Sąd nie kwestionuje, że powyższy argument może stanowić podstawę odmowy przyznania dochodzonego przez skarżących świadczenia, względnie ograniczenia jego wysokości. Jak bowiem trafnie wskazuje się w piśmiennictwie, głównym elementem przesądzającym o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia będą możliwości finansowe powiatu. Lepsza sytuacja finansowa powiatu będzie skutkowała większą skłonnością do przyznawania świadczeń przewidzianych powołanym powyżej przepisem, a trudniejsza – zwiększoną liczbą odmów ich przyznania, ewentualnie przyznania w niższej wysokości, niż były wnioskowane (por. S. Nitecki, A. Wilk, Wspieranie rodziny

i system pieczy zastępczej. Komentarz, WKP 2024, t. 2 do art. 83, K. Tryniszewska, U.w.r. Komentarz,LEX 2015, t. 1 do art. 83).

Zwrócić jednak należy uwagę, iż z przedłożonych Sądowi akt sprawy, ani

z treści uzasadnień wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji nie wynika, jakimi środkami finansowymi, w ramach budżetu na 2024 r., dysponował organ na finansowanie świadczeń, o których mowa wu.w.r., ile środków z tej puli przeznaczył na świadczenia obligatoryjne i fakultatywne, ilu podmiotom udziela obligatoryjnych świadczeń, czy też w jakim stopniu wydatkował środki przeznaczone na realizację świadczeń fakultatywnych. Nie wiadomo więc, czy i jakie są rzeczywiste możliwości finansowe zrealizowania żądania skarżących.

Wobec zaniechania poczynienia konkretnych ustaleń, popartych dokładnymi danymi co do wysokości budżetu przewidzianego na 2024 r. na opisywane świadczenia, należy uznać za gołosłowne twierdzenie, że ograniczenia budżetowe uniemożliwiały udzielenie skarżącym żądanej pomocy w wysokości przekraczającej kwotę [...] zł. Z uwagi na brak jakichkolwiek dokumentów i danych, wskazujących na wielkość pozostających w dyspozycji organu na wnioskowany cel środków finansowych, powołanie się na brak środków finansowych na pokrycie wnioskowanego świadczenia, nie stanowi wystarczającej, uzasadnionej przyczyny nieuwzględnienia żądania skarżących. W tej sytuacji okoliczność, że świadczenia wypłacane rodzinom zastępczym spokrewnionym, na mocy ustawy, mają charakter jedynie wspierający, dlatego taka rodzina nie może oczekiwać, że organ pomocowy pokryje wszystkie koszty przez nią wskazane, nie może przesądzić o prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Odwołanie się wyłącznie do ogólnikowookreślonych "ograniczeń budżetowych PCPR", przesądza zatem, że organy nie dokonały rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich okoliczności sprawy. Dopiero przeprowadzona w taki sposób analiza stanu faktycznego sprawy stanowić może podstawę wydania przez organ decyzji

o charakterze uznaniowym. Każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważonei ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu. Orzekanie

w warunkach uznania administracyjnego wymusza szczególną staranność przy konstruowaniu uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, tylko ono może bowiem ochronić organ od zarzutu przekroczenia granicy swobodnego uznania.

Niewątpliwie organy nie wywiązały się z powyższych obowiązków, naruszając tym samym art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.,

w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935).

Ponownie rozpatrując sprawę, organy uwzględnią przedstawione stanowisko Sądu, dokonując uzupełniających ustaleń co do konkretnych możliwości budżetowych Powiatu [...] pokrycia dochodzonego przez skarżących świadczenia, a następnie dadzą temu wyraz w prawidłowo skonstruowanych uzasadnieniach zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Przy czym Sąd zaznacza, że nie przesądza o treści przyszłego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż będzie ono zależało od ustaleń poczynionych w toku ponownego rozpoznania sprawy.