Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Tomasz Szmydt WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant referent stażysta Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi H. T. i A. S. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia 30 stycznia 2014 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], nr hip. [...] - w terminie 3 (trzech) miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

H. T. i A. S. (dalej jako: skarżący) pismem z dnia 26 stycznia 2016 r., uzupełnionym pismem z dnia 24 kwietnia 2016 r., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: ppsa) zaskarżyli bezczynność Prezydenta [...] w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], zarzucając ww. organowi naruszenie art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako: kpa)

W uzasadnieniu skargi wskazano, że sprawa starań skarżących o odszkodowanie trwa od 1946 r. prawie przez 70 lat. Skarżący podali, że przedwojennym właścicielem przedmiotowej nieruchomości był ich dziadek K. S. oraz jego dzieci. W czasie Powstania [...] budynek został częściowo spalony. Skarżący wskazali, że ich dziadek zdecydował się na odbudowę budynku ze środków własnych pod warunkiem otrzymania nieruchomości w wieczystą dzierżawę, jednak wniosek nie został uwzględniony przez ówczesne władze. Skarżący zauważyli, że od tego czasu rozpoczął się ciąg bezskutecznych podań o odszkodowanie za utraconą własność kontynuowanych po śmierci dziadka przez jego dzieci, a obecnie przez skarżących. Skarżący podkreślili, że całości dokumentacji znajduje się w Urzędzie [...] Biurze Gospodarki Nieruchomościami oraz że wszystkie niezbędne procedury i formalności zostały dopełnione. Wskazali także, że ostatnie ich pismo z prośbą o należne odszkodowania złożyli w dniu 30 stycznia 2014 r. i dopiero pismem z dnia 30 lipca 2014 r. zostali poinformowani, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostanie zakończone terminie do dnia 28 listopada 2014 r., jednak termin ten nie został dochowany.

W rezultacie skarżący wnieśli o zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania ich wniosku o ustalenie odszkodowania w rozsądnym terminie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i na mocy art. 1 tego dekretu przeszła na własność gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy Państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130), stała się własnością Skarbu Państwa. Obecnie przedmiotowa nieruchomość hipoteczna wchodzi w skład stanowiącej własność [...] działkę nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. Organ przyznał, że w toku postępowania dotyczącego przyznania odszkodowania za nieruchomość zgromadzono szereg materiałów mających na celu określenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki wyznaczone w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2015 r., poz. 1774, ze zm.). Organ wyjaśnił także, w piśmie z dnia 1 kwietnia 2016 r. strony prowadzonego postępowania zostały poinformowane o przyczynach niedotrzymania terminu wskazanego w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], oraz o tym, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostanie zakończone do dnia 29 lipca 2016 r.

Na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że skarga zawiera całość żądań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną.

Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa.

Uprzednie złożenie przez skarżących zażalenia do Wojewody [...] wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi.

Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.).

Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa.

Orzekając o bezczynności organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżących z dnia 30 stycznia 2014 r., uzupełniony wnioskiem skarżącej z dnia 23 lipca 2014 r., o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie został dotychczas rozpoznany. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ istotnie dopuścił się bezczynności.

Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowanie w terminie 3 miesięcy od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Termin ten w ocenie Sądu, jest wystarczający do załatwienia sprawy, odpowiada ponadto terminom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednocześnie biorąc pod uwagę sposób postępowania organu po złożeniu wniosku o ustalenie odszkodowania, Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja miała miejsce w niniejsze sprawie.

Z analizy akt sprawy wynika, że dopiero pół roku po złożeniu wniosku z dnia 30 stycznia 2014 r. o ustalenie odszkodowania organ poinformował strony o tym, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań postępowanie w sprawie zostanie zakończone do dnia 28 listopada 2014 r. (pismo z dnia 30 lipca 2014 r.). Była to jedyna czynność organu w 2014 r., a wyznaczony dodatkowy termin załatwienia sprawy nie został dochowany. Zauważyć również należy, że akta sprawy wraz z postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. zostały zwrócone organowi w dniu 14 sierpnia 2014 r. Czteromiesięczny termin wyznaczony tym postanowieniem również upłynął bezskutecznie. Następnie już po wniesieniu skargi do Sądu organ pismem z dnia 3 czerwca 2015 r. poinformował strony, że z uwagi na konieczność wykonania operatu szacunkowego nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o ustalenie odszkodowania w terminie określonym w piśmie z dnia 30 lipca 2014 r. oraz w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Ponadto poinformował o tym, że postępowanie zostanie zakończone w terminie do dnia 30 września 2015 r. Termin ten również nie został dotrzymany. Następnie organ kolejnym pismem z dnia 1 kwietnia 2016 r. poinformował strony, że z uwagi na dużą ilość spraw nie było możliwe dochowanie terminu określonego w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz że postępowanie zostanie zakończone w terminie do dnia 29 lipca 2016 r. Należy zwrócić uwagę, że do dnia rozpoznania skargi organ wciąż nie wydał decyzji odszkodowawczej. Analiza powyższych czynności Prezydenta [...] pokazuje, że organ od momentu złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania nie prowadził żadnych czynności merytorycznych, jedynie cyklicznie raz w roku informował strony o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania. Zdaniem Sądu, niedotrzymywanie przez organ wyznaczanych przez siebie kolejnych terminów rozpatrzenia wniosku należy ocenić szczególnie negatywnie, gdyż takie postępowanie organu rażąco narusza określoną w art. 8 kpa zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Wobec braku stosownego wniosku skarżących o wniosku o przyznanie należnych kosztów, Sąd nie orzekł o zwrocie od organu kosztów postępowania sądowego. Zgodnie bowiem z art. 210 § 1 ppsa strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 2, i § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.