Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 171/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta N. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 171/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta N. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...]w przedmiocie kosztów postępowania uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane i zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Miasta N. kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...]Starosta Powiatu N. zobowiązał Gminę Miasto N. do zapłaty na rzecz Powiatu N. kwoty 680,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej "ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r.") za nieruchomość oznaczoną jako działki ewid. nr [...]o powierzchni 0,0238 ha oraz nr [...]o powierzchni 0,0138 ha, położoną w N. Jako podstawę wydanego rozstrzygnięcia wskazano art. 263, art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 132 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 12 ust. 5, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...]września 2009 r., znak: [...]Starosta N. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz S. K. w wysokości 51 019,00 zł za nieruchomość położoną w N., oznaczoną jako działki ewid. nr [...]oraz [...], która z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasto N. na podstawie decyzji Starosty N. nr [...]z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...]o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej dla inwestycji: budowa drogi klasy Z – ulica S. na odcinku od ul. K. do ul. W. wraz z przeprawą mostową przez potok C. oraz budową infrastruktury technicznej dla obsługi projektowanej ulicy. Organ wskazał, że w myśl przepisu art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z regulacjami zawartymi w tejże ustawie, ustalenie wysokości odszkodowania następuje uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, która stanowiła podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania, a koszt sporządzenia operatu szacunkowego wyniósł 680,00 zł. Zapłata tej należności nastąpiła ze środków własnych Powiatu N.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności (odszkodowań) oraz koszty ustalenia tych należności. W myśl przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są m.in. na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowi zaś, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Mając na uwadze powyższe regulacje Starosta N. stwierdził, że koszty postępowań o ustalenie odszkodowania za nieruchomości, które na mocy decyzji Starosty N. z dnia [...] kwietnia 2008 roku, o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej stały się własnością Gminy Miasto N., winny być ponoszone ze środków własnych Gminy.

Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 16 grudnia 2009 r. znak: [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza Miasta N., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Starosta N. wydając postanowienie, którym zobowiązał Gminę Miasto N. do poniesienia kosztów postępowania wypełnił dyspozycję art. 264 § 1 k.p.a., zgodnie z którą "jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia". Organ odwoławczy zaznaczył, że regulacje ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tzw. "specustawy") stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami, przewidziane w art. 12 ust. 5 tej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami zawartych w Dziale III Rozdziale 5 oraz Dziale IV Rozdziale l, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tak sformułowanego odesłania należy wywieść zastosowanie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania. Przy stosowaniu tych przepisów trzeba każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy. Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni funkcje pozwolenia na budowę, natomiast roboty budowlane mogą być prowadzone wyłącznie na gruntach do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Nabycie to nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna. Odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Postępowania takie generują koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych. Analizując art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. organ odwoławczy wskazał, że swym zakresem szeroko obejmuje on koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując jedynie, iż do zakresu tego włącza odszkodowania. Koszty takie "finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Tym samym w zakresie finansowania kosztów postępowań prowadzonych w związku z decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanymi w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazać należy treść przepisu art. 22 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowiącymi podstawę orzeczenia, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) w tym odszkodowania w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin lub powiatów. Beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie "specustawy" są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciążą szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Gmina Miasta N., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, a także naruszenie przepisów prawa procesowego, poprzez naruszenie art. 263 i 264 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za uzasadnioną i uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Kr 184/10 i wskazał, że rozważania tam zawarte są w pełni aktualne w rozpoznawanej sprawie.

Sąd podał, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a (tj. odszkodowania za nieruchomości, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Odnosząc się do kwestii podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów postępowania związanych z kosztami sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, Sąd wskazał na regulację art. 262 § 1 k.p.a. który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z treści art. 262 § 1 k.p.a. wynika zatem, że zasadą jest, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Przesłanką pozwalającą na obciążenie strony kosztami postępowania jest natomiast stwierdzenie, że są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków, lecz zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. dra A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, s. 578).

Sąd podał, że z zasady prawdy obiektywnej ustanowionej w art. 7 k.p.a. wynika, że ciężar dowodu w tym postępowaniu spoczywa na organie administracji publicznej. Oznacza to, że kosztami postępowania można by obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne. Koszty postępowania w interesie strony będą związane zatem z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880). Sąd stwierdził zatem, że koszt sporządzenia opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego nie jest kosztem postępowania poniesionym w interesie strony, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP normy, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu administracji, a nie stron postępowania. Nie ma przy tym znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny – gmina. W związku powyższym Sąd stwierdził, że art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Gminy Miasta N. Nie zostały także poniesione na jej żądanie – w zakresie nie wynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 § 1 i art. 7 k.p.a., a więc był ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzone jest na wniosek strony składającej wniosek, to jednak nie można z tej okoliczności wywodzić, że koszty postępowania, powinny obciążać którąkolwiek ze stron postępowania. Nie można bowiem nie brać pod uwagę faktu, że dokonywane w tym trybie wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., z których wynika obowiązek organu ustalenia tego odszkodowania. Ustalenie to winno nastąpić według reguł postępowania wyjaśniającego, których stosowanie jest również obowiązkiem organu administracji. Odstępstwo od wyżej wskazanych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji szczególnej regulacji wyłączającej postanowienia art. 262 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu regulacja taka nie istnieje w odniesieniu do kosztów postępowania w sprawach ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Nie stanowi jej zwłaszcza powoływany przez organy art. 22 ust. 1 tej ustawy, który ma charakter regulacji materialnoprawnej związanej z realizacją zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Nie może być tym samym potraktowana jako przepis szczególny w stosunku do zasad określonych w k.p.a. Ponadto regulacja ta znajduje się w rozdziale trzecim ustawy zatytułowanym: "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Ustawodawca przewidział tu różne sytuacje nabycia nieruchomości na cele inwestycji w zakresie dróg publicznych. Na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy właściwy zarządca drogi może nabywać w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy, nieruchomości, w tym lokale mieszkalne, poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo-wymiennym. Według art. 13 ust. 3 ustawy, w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4 (tj. w sytuacji przyjścia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości z mocy prawa - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna), jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości.

Sąd przyjął, że "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" (art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.) to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczaną pod drogi. Obejmują one nie tylko wypłacane odszkodowanie lecz również cenę wykupu nieruchomości. W zakresie tego ekwiwalentu nie mieszczą się koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Sąd wskazał, że powoływana przez organy ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowi w art. 1, iż reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą. W pojęciu "budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą" nie mieści się prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach poprzedza działania, o których wyżej mowa, nie może być zatem ujmowane w ich ramach. Sąd stwierdził, że obowiązki nakładane na strony postępowania administracyjnego powinny jasno wynikać z norm prawnych, a w sytuacji pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych nie jest uzasadnione ich rozstrzyganie na niekorzyść stron postępowania.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2010 r. wniósł Wojewoda Małopolski, zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc na podstawie art. 176 w zw. z art.185 § 1 p.p.s.a. o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych. Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. wniesiono ewentualnie o zastosowanie w sprawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art.174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej naruszył przepis art. 22 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, w związku z brzmieniem art. 262 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie jako podstawy obciążenia Gminy Miasta N. kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...]oraz [...]położoną w N., co skutkowało uchyleniem postanowienia organu I i II instancji i wstrzymaniem wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego stosownie do art.174 pkt 1 p.p.s.a. polegające na naruszeniu art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust.2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego przez błędną wykładnię, i w efekcie niezastosowanie w sprawie, polegającą na uznaniu, iż powyższe przepisy nie stanowią podstawy obciążenia kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w postaci kosztów sporządzenia operatów szacunkowych),w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych odpowiednio budżetów gmin i powiatów, co wpłynęło na uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu wskazano, że możliwość obciążenia stron kosztami postępowania jest dopuszczalna, gdy tak stanowi przepis szczególny. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiera przepisy lex specialis, posiadające pierwszeństwo w odniesieniu do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne oraz zasady postępowania w tych sprawach. Podstawy dla obciążenia strony uzyskującej tytuł prawny do nieruchomości drogowych kosztami sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość odszkodowania należnego osobom, które utraciły własność lub inne prawa rzeczowe do gruntu, w związku z realizacją inwestycji drogowej, należy poszukiwać w art. 22 ust. 1 specustawy w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Posługując się tak szerokim pojęciem – koszt nabycia nieruchomości pod drogi – ustawodawca wskazał na całość obciążeń związanych z uzyskaniem nieruchomości drogowej, wszelkie koszty związane z rozstrzygnięciem sprawy, której niezbędnym elementem jest nie tylko wypłacenie odszkodowania ale też np. procedura jego określenia, w tym wynikająca z konieczności szacowania wartości gruntu dokonanego przez biegłego rzeczoznawcę. Ta całość składa się na sfinansowanie inwestycji drogowej – budowy drogi. Powyższe pozostaje w zgodzie z wykładnią celowościową i funkcjonalną regulacji, przy analizie całości przepisów określających realizację inwestycji drogowej. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni funkcję pozwolenia na budowę, jednak aby prowadzić inwestycję konieczne jest uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Specustawa daje taki tytuł poprzez nabycie prawa własności nieruchomości w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych przez jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zaistnienie tego skutku prawnego nie zależy od woli organu orzekającego, ale sprowadza się jedynie do oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego. Skutkiem przekazania gruntu podmiotowi publicznoprawnemu pozostaje odjęcie tego prawa dotychczasowemu właścicielowi, co implikuje konieczność przekazania mu ekwiwalentu w postaci słusznego odszkodowania. Zatem uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji wraz z decyzją ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo, stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Beneficjentem postępowań prowadzonych w trybie specustawy są odpowiednie podmioty publiczoprawne – w tym wypadku gmina, bo w zakres jej majątku wchodzi prawo własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną, a wykonywanie zadań własnych, do których należy budowa dróg gminnych (art. 7 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty.

Nie podzielając stanowiska Sądu stwierdzono, że w ocenie skarżącego wskazane regulacje szczególne stanowią podstawę dla obciążenia strony nabywającej nieruchomość pod drogę czyli Gminę Miasta N. kosztami nabycia nieruchomości, w tym także kosztami sporządzenie operatu szacunkowego wyceny wartości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości.

Równocześnie wskazano, że wprawdzie nałożenie ciężaru kosztów związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego ustalającego wartość odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi wynika bezpośrednio z regulacji lex specialis (art. 22 ust. 1 specustawy i art. 3 ust. 2 ustawy o infrastrukturze transportu lądowego), jednak w braku takich zapisów nałożenie kosztów na Gminę Miasta N. pozostawałoby również właściwe na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto N. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu stwierdzono, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec tego, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 tej ustawy obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało rozważenie zarzutów dotyczących naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w związku z art. 262 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. miał bowiem pochodny charakter.

Wymagająca rozważenia kwestia prawna budzi uzasadnione wątpliwości, jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przyjął w zaskarżonym wyroku, że podstawę prawną obciążenia strony postępowania kosztami tego postępowania stanowi art. 262 § 1 k.p.a. i właściwie ten przepis zinterpretował, nie uchybił też wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom – art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.

Na wstępie należy stwierdzić, że odstępstwo od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego (art. 262 § 1 k.p.a.), może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania - por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26.

Wskazane przez Wojewodę Małopolskiego art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do regulacji prawnej zawartej w k.p.a. i to przynajmniej z trzech powodów.

Po pierwsze, nie są to przepisy proceduralne, regulujące odmiennie postępowanie w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi. Natomiast są to przepisy prawa materialnego określające zasady finansowania spoczywających na gminach zadań z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania tymi drogami.

Po drugie, nie wynika z tych przepisów jednoznacznie obowiązek poniesienia przez stronę kosztów sporządzenia operatu szacunkowego. Ażeby ustalić ten obowiązek, organy administracji zmuszone były do podjęcia próby wyinterpretowania go z przytoczonych przepisów. W dodatku, wykładnia językowa okazała się niewystarczająca dla wyprowadzenia wniosku, że koszt sporządzenia operatu szacunkowego obciąża stronę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – i to od samego początku jego istnienia – przyjęto niekwestionowaną zasadę, że ustawodawca nie może nakładać na stronę obowiązku w sposób dorozumiany. Zawsze musi to być zrobione w sposób jasny i jednoznaczny, bo obowiązków strony nie można domniemywać. Dlatego też w toku interpretacji tego typu przepisów, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy nie mogą stosować wykładni rozszerzającej.

Po trzecie wreszcie, wywłaszczenie nieruchomości na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych następuje w dwóch etapach. Przejście własności nieruchomości z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego następuje z mocy ustawy, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 3 i 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy). Natomiast ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w tym trybie następuje w drodze decyzji, podejmowanej w postępowaniu regulowanym przez Kodeks postępowania administracyjnego (art. 12 ust. 4a i 4b ustawy). Dlatego też, należy odróżniać wymienione w art. 22 ust. 1 ustawy koszty nabycia nieruchomości pod drogi, które to nabycie nie następuje w drodze postępowania administracyjnego, od kosztów postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną w trybie specustawy nieruchomość. Podkreślić należy, że przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogi, bo ten skutek nastąpił już wcześniej i to z mocy samego prawa. Prowadzi to do logicznego wniosku, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w szczególności odszkodowanie czy opłata za wpis w księdze wieczystej, nie mogą stanowić kosztów postępowania, którego przedmiot jest zasadniczo odmienny, tj. ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Dodać należy, że przyjęta w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena prawna już wcześniej została wyrażona w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 48/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 k.p.a.), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 k.p.a.

Ta linia orzecznicza nie budzi również wątpliwości na gruncie postępowań w sprawach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – por. np. wyrok NSA z 9 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 124/09 czy wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 832/07.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.