II OSK 251/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-11-19	
Data wpływu	2024-02-05	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Rząsa
Paweł Miładowski
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1132/23	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 503; art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 10; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 884; art. 46 ust. 1; Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i rozwoju sieci telekomunikacyjnych (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1132/23 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2022 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P." 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1132/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2022 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P.", stwierdził nieważność § 7 ust. 8 pkt 2 zaskarżonej uchwały (pkt I), w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt II) i zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na wskazaną wyżej uchwałę (dalej: "m.p.z.p.") w części obejmującej § 7 ust. 8 oraz § 13 ust. 1 pkt 6 i zarzuciła naruszenie:

1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 884 z późn. zm., dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju") przez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało uchwaleniem m.p.z.p. z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzeniem rozwiązań zakazujących lub uniemożliwiających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") na całym terenie objętym m.p.z.p.;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju przez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie objętym m.p.z.p. inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3. art. 46 ust. 1-2 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2022 r., poz. 1648 z późn. zm., dalej: "Prawo telekomunikacyjne") oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2070 z późn. zm., dalej: "ustawa o informatyzacji") przez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym m.p.z.p., jak również uchwaleniem m.p.z.p. z naruszeniem zasady neutralności technologicznej w sposób zagrażający realizacji przez skarżącą swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE");

4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 z późn. zm. dalej: "Prawo przedsiębiorców") w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez ich niezastosowanie i uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym m.p.z.p. powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że § 7 ust. 8 m.p.z.p. ustanawia zakaz lokalizowania wolnostojących inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach oznaczonych symbolami: ZN.1-ZN.10, ZP.1-ZP.3, ZD.1, MNos.1-MNos.4, jak i niemal całkowity zakaz lokalizowania innych niż wolnostojące inwestycji w postaci anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych na obiektach budowlanych, gdyż dopuszcza, aby te ostatnie były zlokalizowane z zachowaniem wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy dla poszczególnych terenów. W ocenie skarżącej nie istnieje żaden przepis odrębny (art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju), który sprzeciwiałby się lokalizacji wolnostojących masztów (tak – wydaje się – należy odczytać frazę "wolnostojąca inwestycja", choć nie posługuje się nią żadna ustawa). Z punktu widzenia planowania sieci telekomunikacyjnej, jej efektywnej pracy i maksymalnego ograniczenia liczby stacji bazowych na danym terenie, zasadne byłoby dopuszczenie lokalizowania wolnostojącego masztu bądź stacji bazowych na budynkach bez ograniczeń wysokości, albowiem pozwoliłoby to na zlokalizowanie mniejszej liczby inwestycji przy dużo lepszym pokryciu terenu. Maksymalna wysokość zabudowy dla niemal wszystkich terenów wynosi 11 m, a dla budynków z płaskim dachem 9,5 m. Tereny objęte m.p.z.p. to w większości obszary gęstej zabudowy jednorodzinnej, a budynki te w większości liczą ok. 11 m, a zatem już wyczerpują dozwoloną maksymalną wysokość zabudowy. M.p.z.p. eliminuje zatem lokalizowanie na terenie nim objętym stacji bazowych telefonii komórkowej, skoro anteny sektorowe i radioliniowe wymagają górowania nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze powinny zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych.

Następnie skarżąca podniosła, że ustalenia § 13 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p. opisowo określające zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, zarówno telekomunikacyjnej, jak i elektroenergetycznej są niezrozumiałe, nadmiarowe, niedopuszczalne i niezgodne z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju. Ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska, a nie przepisów lokalnych. Zdaniem skarżącej nie wiadomo, czy m.p.z.p. w tym zakresie stanowi hasłowe i zbędne przypomnienie – w odniesieniu jedynie do instalacji telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych – o konieczności przestrzegania przepisów ustawowych, czy też będzie to podstawa do uznaniowego i bezprawnego żądania dostosowania tych instalacji do wymagań ostrzejszych niż wynika to z norm i limitów ustalonych przez ustawodawcę.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu podniesiono, że ustalenia § 7 ust. 8 m.p.z.p. wynikają z konieczności zachowania zgodności m.p.z.p. z studium oraz potrzeby ochrony walorów krajobrazowych. Obszar objęty planem miejscowym położony jest w jednym z najatrakcyjniejszych rejonów w sąsiedztwie Lasu [...], B. i wałów R. Leży w sąsiedztwie terenów niezwykle cennych pod względem przyrodniczym. Wzdłuż ul. K. przebiega granica [...] Parku Krajobrazowego (BTPK). Tereny położone na południe od ul. K. znajdują się w granicach BTPK, gdzie obowiązują dodatkowe warunki zagospodarowania określone przepisami odrębnymi, w tym uchwałą nr VI1/64/19 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Jest to obszar 12,02 ha, co stanowi około 38 % powierzchni obszaru objętego ustaleniami planu miejscowego. Natomiast pozostała część powyższego obszaru, czyli tereny położone na północ od ul. K., znajduje się w jego otulinie (§ 8 ust. 1a m.p.z.p.). Według studium obszar położony jest w wyznaczonych strefach: kształtowania systemu przyrodniczego, ochrony wartości kulturowych, ochrony sylwety Miasta, ochrony i kształtowania krajobrazu, a w zakresie środowiska kulturowego studium wskazuje na zachowanie miejsc widokowych, wewnętrznych i zewnętrznych powiązań widokowych oraz ich wartościowych przedpoli. Teren objęty m.p.z.p. znajduje się w obszarze strukturalnych jednostek urbanistycznych: nr 6 pn. Otoczenie B. oraz nr [...] pn. W.. W wytycznych do planów miejscowych dla tych jednostek urbanistycznych (studium, tom III, s. 41-46 oraz 115-118) określono m.in., że całe ich obszary znajdują się w strefach ochrony sylwety Miasta oraz ochrony i kształtowania krajobrazu. Ponadto – jak podkreślił organ – m.p.z.p. nie wprowadza zakazu lokalizacji inwestycji infrastruktury telekomunikacyjnej na budynkach, ani elewacjach, a jedynie ogranicza wysokość ich montażu.

W zakresie § 13 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p. podniesiono, że postanowienie to nie wprowadza regulacji sprzecznych z powszechnie obowiązującym prawem, lecz jedynie nakazuje przy wyborze lokalizacji wyżej opisanych obiektów i urządzeń budowlanych zapewnić ochronę zdrowia ludności. Plan miejscowy powinien w sposób kompleksowy oraz wyczerpujący regulować materię, którą obejmuje, a postanowienie to posługuje się konsekwentnie terminem oddziaływania pól elektromagnetycznych, więc jest zgodne z przepisami Prawa ochrony środowiska. M.p.z.p. jedynie potwierdza regulację płynącą z przepisów prawa, w tym Prawa ochrony środowiska, i zwraca na nią uwagę, co nie jest sprzeczne ani z metodyką sporządzania aktów prawa miejscowego, ani z powszechnie obowiązującym prawem, a w szczególności z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju.

W zakresie pozostałych przywołanych przez skarżącą przepisów stwierdzono, że art. 112 Prawa telekomunikacyjnego dotyczy planu zagospodarowania częstotliwości i kompetencji Prezesa UKE, a co za tym idzie materia ta leży poza zakresem merytorycznym objętym m.p.z.p. i poza kompetencjami Prezydenta Miasta Krakowa i Rady Miasta Krakowa. Z kolei art. 2 pkt 5 Prawa telekomunikacyjnego zawiera definicję legalną pojęcia dostępu do lokalnej pętli abonenckiej. Nie są to przepisy, które może naruszyć organ gminy. Natomiast art. 113 ust. 3 pkt 5 Prawa telekomunikacyjnego nie istnieje. Organ nie zgodził się też z zarzutami naruszenia przepisów ustawy o informatyzacji. M.p.z.p. nie zawiera rozwiązań wprowadzających preferencje na rzecz określonych technologii czy dyskryminujących. Naruszenie zasady neutralności technologicznej (art. 3 pkt 19 ustawy o informatyzacji) musiałoby polegać na nieuzasadnionym wskazaniu w akcie prawa miejscowego wyraźnych preferencji na rzecz producenta określonych technologii z zakresu łączności publicznej, co nie ma miejsca, skoro m.p.z.p. zawiera jedynie niezbędne ograniczenia w zakresie lokalizowania obiektów z zakresu infrastruktury łączności publicznej, nie wprowadza całkowitego zakazu ich lokalizacji i nie wprowadza nieuzasadnionej preferencji na rzecz określonych rodzajów urządzeń. Art. 37 i art. 43 Prawa przedsiębiorców oraz art. 10 Prawa telekomunikacyjnego również nie zostały naruszone przez m.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga w części podlega uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności Sąd, odnosząc się do kwestionowanego w skardze § 7 ust. 8 uchwały, wyjaśnił że wprowadzona w art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju zmiana przez dodanie ust. 1a nie oznacza całkowitej dowolności w posadowieniu urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Organ gminy nadal może korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na jego terenie urządzeń telekomunikacyjnych i nie oznacza to, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości. Nadto stwierdził, że art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług należy rozumieć w tej sposób, że nie pozbawia on całkowicie gminę prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej, w tym telefonii komórkowej. Rzecz jednak w tym, by zakazy i ograniczenia, jako wyjątki od zasady dopuszczalności lokalizowania obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej, formułowane były ściśle i precyzyjnie, tak aby adresaci regulacji mogli na jej podstawie ustalić, czy na danym obszarze określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane, czy też nie, ewentualnie pod jakimi warunkami.

W ocenie Sądu z tak rozumianym art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju pozostaje w zgodzie zaskarżony § 7 ust. 8 pkt 1 uchwały, który zakazuje lokalizacji wolnostojących inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w terenach ZN.1-ZN.10, ZP.1-ZP.3, ZD.1, MNos.1-MNos.4.

Tereny o symbolu ZN, to tereny zieleni objęte formą ochrony przyrody, o przeznaczeniu pod zieleń naturalną w ramach parku krajobrazowego, ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym (§ 5 ust. 1 pkt 8 lit. f uchwały). Zgodnie z § 22 uchwały, w terenach tych ustalono zakaz lokalizacji budynków; zakaz rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków oraz jedynie dopuszczenie remontu i przebudowy istniejącej zabudowy. Ponadto tereny ZN.1, ZN.2, ZN.3, ZN.4 położne są w całości lub w części na ternach osuwisk. W terenie ZN.7 znajduje się natomiast część Zespołu Dzieł Obronnych nr 3, 3a i 3b dawnej Twierdzy Kraków wpisana wraz z działką do rejestru zabytków.

Tereny ZP to tereny zieleni urządzonej (§ 24 uchwały) o przeznaczeniu pod skwery i zieleńce, z zakazem lokalizacji budynków.

Tereny oznaczone symbolem MNos, to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej, położone na obszarze osuwiska (§ 18 uchwały) o przeznaczeniu pod istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; z zakazem lokalizacji nowych budynków.

Tereny ZD.1 natomiast, to teren ogrodów działkowych (§ 23 uchwały), o przeznaczeniu pod rodzinne ogrody działkowe, o których mowa w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1073). Jak wynika z art. 3 tej ustawy, celami funkcjonowania rodzinnych ogrodów działkowych są: 1) zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych; 2) poprawa warunków socjalnych członków społeczności lokalnych; 3) pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie ich szans; 4) integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie aktywności i zdrowia emerytów i rencistów; 5) integracja społeczna osób w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawnych; 6) przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych; 7) ochrona środowiska i przyrody; 8) oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach; 9) kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka; 10) tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych. Żaden z przywołanych celów tworzenia i utrzymywania rodzinnych ogrodów działkowych nie wskazuje na to, że w terenach tych mogą czy powinny być realizowane inwestycje celu publicznego z zakresu telekomunikacji.

Sąd zaznaczył, że w żadnym z tych terenów nie zezwolono na w miarę swobodną zabudowę, w większości z nich nowa zabudowa jest całkowicie wyłączona, z dopuszczeniem jedynie utrzymania zabudowy istniejącej lub z zezwoleniem na wznoszenie tylko niewielkich obiektów, stosownie do funkcji terenu (ZD).

Według Sądu nie jest zatem tak, że zakaz lokalizacji inwestycji celu publicznego dyskryminuje czy wyłącza tylko jeden rodzaj obiektów budowlanych jakimi są wolnostojące stacje bazowe telefonii komórkowej, skoro zakazów w zakresie zabudowy tych terenów jest znacznie więcej. Podkreślić przy tym należy, ze w terenach tych istnieje – niezakazana – możliwość lokalizowania innych niż wolnostojące stacji bazowych.

Inna sytuacja natomiast została zdaniem Sądu wykreowana przez § 7 ust. 8 pkt 2 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych Terenach".

Dla prawidłowego odczytania tego przepisu, należy dostrzec także inne postanowienia zaskarżonej uchwały. Wprowadzenie wymogu, że inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, czyli zarówno anteny wolnostojące oraz anteny lokalizowane na istniejących obiektach, muszą uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach, w istocie prowadzi do całkowitego wykluczenia ich lokalizacji na całym obszarze planu. Anteny sektorowe i radioliniowe montowane są na różnorakich konstrukcjach wsporczych, a technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości i co zasady górowała nad istniejącą zabudową. Według ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów planu, w przeważającej jego części, maksymalna wysokość zabudowy nie jest znaczna: 9,5 do 11 metrów w § 17; 15 metrów w § 19; 11 i 13 metrów w § 20; 7 metrów w § 21. W ten sposób w zasadzie nie przewidziano praktycznej możliwości realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jako instalacji, która z natury rzeczy musi górować nad zabudową.

Zdaniem Sądu, pomimo że formalnie nie ustanowiono w zaskarżonym planie generalnego zakazu lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to jednak wskazane wyżej ograniczenie wysokości tych inwestycji do wysokości pozostałej zabudowy z poszczególnych obszarów, spełnia przesłankę z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, gdyż przepis ten nie zezwala zarówno na generalny zakaz tego rodzaju inwestycji, ale również nie zezwala na przyjmowanie w planie rozwiązań, które mogą inwestycje te uniemożliwić.

Dokonując oceny § 13 ust. 1 pkt. 6 uchwały, Sąd nie dopatrzył się, aby ustalenia w nim zawarte naruszały prawo. Zawarta w nich klauzula nie ingeruje w rozwiązania prawne co do poziomów pól elektromagnetycznych, a jedynie podkreśla konieczność szczególnej troski w zakresie ochrony zdrowia. W ocenie Sądu, mając na względzie szereg przepisów z zakresu ochrony środowiska, nie sposób zanegować pozytywnej roli takiej klauzuli w przepisach planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego:

– art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju przez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p. z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że:

i. dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą (pojęcie "wolnostojąca inwestycja");

ii. zgodne z prawem są ustanowione zakazy lokalizowania wolnostojących "inwestycji" celu publicznego z zakresu łączności publicznej na określonych terenach (ZN.1-ZN.10, ZP.1-ZP.3, ZD.1, MNos.1-MNos.4), tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju wprowadzenie rozwiązania wyłączającego możliwość realizacji wolnostojących inwestycji telekomunikacyjnych;

– art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju przez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej oraz wprowadzają nadmiarową i ocenną regulację dotyczącą ochrony przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych;

– art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p., pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego (pojęcie "wolnostojąca inwestycja");

– art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p., i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie zasad w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

– art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w części, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

– art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., dalej "u.s.g.") przez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów w przedmiocie uchybień procesowych Sądu I instancji, na podstawie art. 188 p.p.s.a. – uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą; a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania za pierwszą instancję oraz za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa, działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zakwestionowano trafność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Liczne i obszerne w swej treści zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w petitum skargi kasacyjnej koncentrują się w istocie wokół dwóch kwestii, sprowadzających się do błędnej – zdaniem skarżącej kasacyjnie – oceny Sądu I instancji wskazanych w tych zarzutach naruszeń, a mianowicie: 1) nieuprawnionego wprowadzenia ustaleniami planu ograniczeń w zakresie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej oraz 2) będącego konsekwencją tych ustaleń, nieuprawnionego ograniczenia konstytucyjnie i ustawowo gwarantowanej wolności działalności gospodarczej.

Odnosząc się do pierwszej z wymienionych kwestii należało uznać za nietrafny zarzut naruszenia zaskarżonymi ustaleniami planu art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, albowiem zaskarżona uchwała nie zakazuje lokalizowania stacji bazowej telefonii komórkowej, a jedynie wprowadza ograniczenia w tym zakresie. Wskazane przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju nie wyłączają kompetencji organów planistycznych w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, ani też nie pozbawiają gminy prawa do uwzględniania w planie miejscowym wartości wysoko cenionych, określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), czy też uwzględniania wymagań ochrony środowiska oraz dziedzictwa kulturowego (art. 1 ust. 2 pkt 3 i 4 u.p.z.p.). Stąd też należało podzielić stanowisko przedstawione m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2020 r. (II OSK 2627/18, LEX nr 3111258), zgodnie z którym z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju nie wynika przyzwolenie na realizowanie każdej inwestycji telekomunikacyjnej w każdym miejscu objętym planem. Przepisy te nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej w zakresie lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Przeciwnie, potrzeba ochrony szczególnie cennych obszarów gminy może przemawiać za ustanowieniem pewnych zakazów, w tym dotyczących realizacji inwestycji o charakterze telekomunikacyjnym.

Z ustaleń zaskarżonej uchwały nie wynika, by przyjęte w planie regulacje uniemożliwiały lokalizowanie stacji bazowej telefonii komórkowej poza ograniczeniami wprowadzonymi we wskazanych przez skarżącą kasacyjnie ustaleniach planu oraz ustaleniami, których nieważność została stwierdzona zaskarżonym wyrokiem. Dlatego też należało zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że plan miejscowy może wprowadzać ograniczenia w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w danym terenie, czy też co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane oraz ograniczenia uzasadnione ochroną innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Wartością tą w niniejszej sprawie okazały się walory krajobrazowe i architektoniczne, jak również wymogi ochrony środowiska oraz dziedzictwa kulturowego. Przyjęte w planie, a kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie ustalenia, należało uznać za rezultat właściwego ważenia interesów i wartości, przez co przewidziane nimi ograniczenia są dopuszczalne i nie pozostają w sprzeczności z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju.

Również posłużenie się w zaskarżonej uchwale pojęciem "wolnostojącej inwestycji" nie może być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Dookreśleniu użytych w przepisach prawa zwrotów o charakterze nieostrym służą bowiem aprobowane przez doktrynę i orzecznictwo reguły wykładni prawa, w tym dyrektywy nakazujące odwoływanie się do przyjmowania znaczeń zwrotów użytych przez prawodawcę, formułowanych w innych aktach normatywnych (wykładnia systemowa), czy też ustalenie znaczenia danego zwrotu użytego w przepisach na podstawie języka ogólnego/powszechnego (M. Zieliński, Wykładania prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 315 i n.). Natomiast wynik tego dookreślenia, nawet gdyby przyjąć, że ma charakter uznaniowy, to jako jedna ze składowych rozstrzygnięcia przyjętego przez organ w procesie stosowania prawa, podlega sądowej kontroli.

Słusznie też Sąd I instancji nie stwierdził nieważności § 13 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały, ustalającego zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych.

Wprawdzie ustalenie to w świetle przywoływanych w skardze oraz w zaskarżonym wyroku przepisów ustawowych i podustawowych z zakresu prawa ochrony środowiska nie wprowadza "normatywnej wartości dodanej", co może budzić i budzi wątpliwości w kontekście zasad prawidłowej legislacji. Jak bowiem wynika z § 11 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) w aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a ustalenie zawarte w § 13 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały należałoby traktować w kategoriach wypowiedzi informującej o ustawowych i podustawowych uwarunkowaniach determinujących lokalizację obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji, podyktowanych względami ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych, ewentualnie odwołującej się do tych uwarunkowań. Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wyeliminowanie w całości lub w części aktu normatywnego z obrotu prawnego z uwagi na jego niezgodność z zasadami prawidłowej legislacji dotyczy takich uchybień rudymentarnym kanonom techniki prawodawczej, które powoduje dowolność albo brak możliwości poprawnej logicznie i funkcjonalnie oraz spójnej systemowo interpretacji (por. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 14.07.2010 r., Kp 9/09, OTK-A 2010, nr 6, poz. 59). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wyżej okoliczności nie zachodzą w rozpoznawanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze należało uznać za niezasadne zarzuty naruszenia art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, a także art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju.

Z przedstawionych wyżej powodów niezasadne okazały się też pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.

Odnosząc się do tych ostatnich zarzutów dodać jeszcze należy, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego ograniczają, ale nie prowadzą –nawiązując do brzmienia art. 3 pkt 19 ustawy o informatyzacji – do eliminacji prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, skoro lokalizacja wyżej wskazanych urządzeń jest możliwa w obszarze objętym zaskarżonym planem, tyle że z uwzględnieniem przyjętych przez plan ograniczeń. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że skarżąca kasacyjnie została pozbawiana prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług w technologii mobilnej, za sprawą przyjęcia w planie miejscowym zasad lokalizacji urządzeń związanych z prowadzeniem tej działalności, pozostających w granicach przysługującego organom gminy władztwa planistycznego.

Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Jak wynika z przywołanego przepisu, zarzut jego naruszenia może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wyżej wymienionych elementów i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto, naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ujęto w nim stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, o czym świadczy dokonana powyżej ocena podniesionych zarzutów kasacyjnych. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powody uznania § 7 ust. 8 pkt 1 oraz § 13 ust.1 pkt 6 zaskarżonej uchwały za zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym (por. s. 10-12 oraz s. 13) uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Ponadto, skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie wskazała ani w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wobec których części zarzutów skargi uzasadnienie zaskarżonego wyroku "w ogóle nie zawiera stanowiska". W tym miejscu należy wyjaśnić, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca upatruje naruszenia przez Sąd I instancji w każdym z wskazanych w zarzucie przepisów (por. wyrok NSA z 17.01.2024 r., I FSK 2284/19, LEX nr 3720673). Obowiązek ten został określony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i jest pochodną związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, który nie może domyślać się intencji strony skarżącej kasacyjnie.

Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.

Zarówno art. 151 p.p.s.a. jak i art. 147 § 1 p.p.s.a. należą do grupy tak zwanych przepisów wynikowych, stanowiących jedynie prawną podstawę odpowiednio: orzeczenia oddalającego skargę oraz stwierdzającego nieważność uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W związku z powyższym nieskuteczność wcześniej poddanych ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania czyni nieskutecznymi zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów o charakterze wynikowym.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.