IV SA/Wr 157/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-05-18	
Data wpływu	2018-03-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Ewa Kamieniecka /przewodniczący/
Gabriel Węgrzyn /sprawozdawca/
Lidia Serwiniowska	
Symbol z opisem	6321 Zasiłki stałe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	*Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1769; art. 37 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie sędzia WSA Lidia Serwiniowska, sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji.	
Uzasadnienie
Decyzją z [...] XII 2017 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "organ") po rozpatrzeniu odwołania M. D. (dalej "skarżący") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] XI 2017 r. (nr [...]) odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku stałego.

W motywach decyzji organ wyjaśnił, że wnioskiem z [...] IX 2017 r. skarżący zwrócił się z żądaniem przyznania zasiłku stałego. Organ powołał przy tym art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 III 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769, ze zm.) – dalej "ustawa" – zgodnie z którym zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Dalej organ wskazał, że dochód skarżącego jest niższy od kryterium dochodowego, bowiem w miesiącu sierpniu 2017 r. uzyskał on dochód w kwocie [...] zł, zaś wysokość kryterium dochodowego wynosi [...] zł miesięcznie. W toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący od [...] X 2015 r. do [...] V 2017 r. prowadził działalność gospodarczą, która obecnie jest zawieszona, jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. od dnia [...] VIII 2017 r., bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie osiąga żadnych dochodów z pracy dorywczej, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą w wieku produkcyjnym, zdrową, w pełni sprawną, nie mającą problemów z poruszaniem się. W toku wywiadu środowiskowego skarżący przedłożył przy tym takie dokumenty jak:

- orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z [...] XI 2009 r. zaliczające stronę do lekkiego stopnia niepełnosprawności na czas określony do [...] XI 2012.,

- wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności złożony przez stronę do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] X 2012 r.,

- decyzję Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] III 2013 r. umarzającą postępowanie w sprawie o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności,

- decyzję Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. we W. z [...] III 2014 r. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W.,

- wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 III 2017 r., sygn. akt I OSK 744/15, stwierdzający nieważność decyzji Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. we W. z [...] III 2014 r. oraz decyzji ją poprzedzającej.

Zdaniem organu, w sprawie spełniona została przez skarżącego przesłanka nieprzekroczenia kryterium dochodowego uprawniająca do przyznania zasiłku stałego. Nie wystąpiła jednak druga z przesłanek, tj. przesłanka niezdolności do pracy. Jakkolwiek skarżący przedłożył kserokopię wniosku z dnia [...] X 2012 r. złożonego do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w W. o ustalenie stopnia niepełnosprawności, to jest to niewystarczające do przyznania zasiłku stałego. Nie stanowi to też dowodu toczącego się postępowania w zakresie zainicjowanym tym wnioskiem, co ewentualnie stanowiłoby podstawę zawieszenia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku stałego do czasu zakończenia postępowania w sprawie niepełnosprawności. Zdaniem organu, bez znaczenia jest zaś orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] XI 2009 r., skoro było ono czasowe (orzeczono lekki stopień niepełnosprawności do dnia [...] XI 2012 r.), a nadto zostało uchylone. Według organu, skarżący nie wykazał więc, że jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Nie wykazał też, że toczy się postępowanie w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności, mimo że był wzywany do uzupełnienia akt w tym zakresie i pouczony o skutkach ich nieuzupełnienia.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie art. 38 ust. 1 i art. 106 ust. 7 pkt 1 ustawy oraz art. 35 kpa. Zdaniem skarżącego skutecznie uruchomił on postępowanie w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności składając wniosek z dnia [...] X 2012 r. Postępowanie to do chwili obecnej nie zostało zakończone i bez znaczenia jest, że Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w W. nie ma wiedzy co do tego wniosku. Jest on bowiem zobowiązany monitorować sprawę na bieżąco i znać stan sprawy. Organ zaś powinien – stosownie art. 106 ust. 7 pkt 1 ustawy – zawiesić postępowanie w sprawie zasiłku stałego i na ten czas przyznać zasiłek okresowy, a nie odmawiać świadczenia. W skardze podniesiono również, że postępowanie przed organem prowadzone było przewlekle, a nadto w toku postępowania podejmowano próby dokonania ustaleń na okoliczności nieistotne w sprawie wytykając skarżącemu, że posiada samochód i dom jednorodzinny, mimo że wiele osób korzystających aktualnie ze świadczeń pomocy społecznej również posiada taki stan majątkowy. Skarżący podniósł również, że od czasu doręczania pism urzędowych za pośrednictwem doręczycieli będących pracownikami Urzędu Miejskiego, zmuszony jest jeździć kilkanaście kilometrów po odbiór pism, zaś MOPS stworzył sobie możliwość manipulowania terminami doręczenia pism, jako że koperty z pismami nie mają daty nadania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.

W postępowaniu mającym na celu przyznanie określonego wyżej świadczenia należy więc ustalić, czy osoba ubiegająca się o to świadczenie:

1) nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a więc aktualnie kwoty [...] zł (zob. art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy);

2) jest osobą niezdolną do pracy z powodu osiągnięcia wieku emerytalnego (zob. art. 6 pkt 7 ustawy) lub osobą całkowicie niezdolną do pracy w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy.

Wyliczone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy konkretne przesłanki przyznania zasiłku stałego nie wyłączają oczywiście ogólnych zasad, na których opierają się założenia systemowe pomocy społecznej, wyrażone w ustawie. W szczególności nie wyłączają zasady pomocniczości, w myśl której pomoc społeczna znajduje zastosowanie tylko w przypadku, gdy trudnej sytuacji życiowej dana osoba nie jest w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, co jasno wynika z hipotezy art. 2 ust. 1 ustawy. Z zasadą pomocniczości integralnie powiązane jest szczególne uprawnienie do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej w przypadku stwierdzenia dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny wskazującą na możliwość samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej (art. 12 ustawy).

Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym wskazuje, że w celu ustalenia przesłanki wysokości dochodu przeprowadzono w szczególności wywiad środowiskowy, w ramach którego odebrano od skarżącego oświadczenie o dochodach oraz oświadczenie o stanie majątkowym. Z oświadczeń tych wynika, że skarżący w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia oświadczenia uzyskał dochód w kwocie [...] zł oraz że jest właścicielem nieruchomości gruntowej o pow. [...] m2 zabudowanej budynkiem jednorodzinnym o pow. użytkowej [...] m2 w zabudowie szeregowej oraz samochodu marki [...], rok prod. 2011 r. Jak wynika z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalona, kwota [...] zł pochodzi z oszczędności skarżącego.

Powyższe ustalenia dały organowi podstawę do sformułowania wniosku o spełnieniu przez skarżącego przesłanki kryterium dochodowego, o której mowa w art. z art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W ocenie Sądu, wniosek taki należy uznać za przedwczesny. Sąd zwraca uwagę, że skarżący jest osobą, która w związku z zawieszeniem działalności gospodarczej w dniu [...] V 2017 r. powinna być traktowana jako osoba, która utraciła dochód. W związku z tym, przedmiotem ustaleń w zakresie sytuacji dochodowej skarżącego powinien być miesiąc, w którym skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia (a więc wrzesień), a nie miesiąc poprzedzający. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Należy również zaznaczyć, że oszczędności skarżącego nie są w ogóle dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy. Należy je traktować w kategoriach posiadanego majątku (zasobów), a nie uzyskiwanego dochodu. Dochodem w takim przypadku mogłaby być co najwyżej ewentualna stopa zwrotu z ulokowanych oszczędności.

Braki w ustaleniach faktycznych odnośnie do dochodów uzyskiwanych przez skarżącego w miesiącu złożenia wniosku naruszają przepis z art. 77 § 1 kpa przewidujący obowiązek zebrania całego materiału dowodowego, a więc materiału potwierdzającego wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie. Tym samym ocenę organu w zakresie spełnienia przez skarżącego kryterium dochodowego uznać należy za nieznajdującą potwierdzenia w materiale dowodowym, a tym samym – przedwczesną.

Nie można również podzielić dokonanej przez organ oceny dowodów w postaci przedłożonej przez skarżącego dokumentacji dotyczącej postępowania w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności. Jest przy tym jasne, że ewentualne uznanie skarżącego za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym lub umiarkowanym, równoznaczne będzie ze spełnieniem przez skarżącego przesłanki całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy. Jeżeli zaś postępowanie w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności toczy się równocześnie z postępowaniem w sprawie przyznania zasiłku stałego, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek do przyznania zasiłku, organ pomocowy zobligowany jest zawiesić postępowanie w sprawie zasiłku zgodnie z art. 106 ust. 7 pkt 1 ustawy.

Rację ma organ wskazując, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia orzeczenie ustalające u skarżącego lekki stopnień niepełnosprawności do dnia [...] XI 2012 r. Miało bowiem ono charakter okresowy, a co najistotniejsze, zostało ono ostatecznie uchylone orzeczeniem odwoławczym z dnia [...] III 2010 r., którym odmówiono skarżącemu zaliczenia go do stopnia niepełnosprawności (Sąd Rejonowy w Ś. wyrokiem z [...] V 2012 r., sygn. akt [...], oddalił odwołanie, zaś Sąd Okręgowy w Ś. wyrokiem z [...] II 2013 r., sygn. akt [....], oddalił apelację – okoliczność znana Sądowi z urzędu na podstawie ustaleń faktycznych sprawy zakończonej wyrokiem NSA z 1 III 2017 r., sygn. akt I OSK 744/15).

Nie można jednak zgodzić się ze stwierdzeniem organu, jakoby materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że aktualnie toczy się postępowanie w sprawie ustalenia wobec skarżącego stopnia niepełnosprawności. Z materiału dowodowego wynika niezbicie, że skarżący w dniu [...] X 2012 r. złożył do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w W. wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z materiału dowodowego wynika również, że decyzje organów właściwych w sprawie ustalenia niepełnosprawności, umarzające postępowanie zainicjowane tym wnioskiem, zostały wyeliminowane z systemu prawnego i to z mocą wsteczną. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem wyrokiem z dnia 1 III 2017 r., sygn. akt I OSK 744/15, stwierdził nieważność decyzji pierwszej i drugiej instancji. Jeśli do tego uwzględnić wyjaśnienia uzyskane przez organ od Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w W., z których wynika, że wniosek skarżącego z dnia [...] X 2012 r. nie był ponownie rozpatrywany (pismo informacyjne z dnia [...] X 2017 r.), to wszystko wskazuje, że w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności istnieje stan sprawy w toku. Słusznie podnosi skarżący, że oświadczenie organu właściwego w sprawie ustalenia niepełnosprawności powołujące się na brak wiedzy o stanie sprawy jest niedopuszczalne, skoro jego ustawowym obowiązkiem jest monitorowanie sprawy na bieżąco. W konsekwencji nieuzasadnione jest również zawarte w zaskarżonej decyzji twierdzenie o niewykazaniu przez skarżącego, że toczy się postępowanie w sprawie ustalenia wobec niego stopnia niepełnosprawności. Skarżący w tym zakresie przedłożył wszystkie dokumenty, jakimi mógł dysponować jako strona w sprawie. Ocena zebranych przez organ dowodów w tej kwestii jawi się jako dowolna, a w związku z tym naruszająca zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 kpa.

Bezprzedmiotowy w niniejszej sprawie jest natomiast zarzut skargi podnoszący przewlekłość postępowania administracyjnego. Zarzut taki nie wpływa bowiem na ocenę prawidłowości decyzji jako takiej, zaś ocena zarzutu tego rodzaju mogłaby zostać dokonana jedynie w odrębnym postępowaniu w przedmiocie skargi na przewlekłość. Tak samo nie ma znaczenia kwestia przyjętej przez organy metody doręczania pism, tj. za pomocą swoich pracowników i związanej z tym rzekomej możliwości manipulowania przez organy terminami doręczania pism, skoro w sprawie nie wystąpił żaden problem prawny związany z datą doręczenia pisma.

Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – dalej jako "ppsa", sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę stwierdzone naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ppsa, mając na względzie, że uchybienia procesowe dotyczą w takim samym stopniu decyzji organu pierwszej jak i drugiej instancji.

Rozpatrując sprawę ponownie, należy dokonać ustaleń w zakresie spełniania przez skarżącego kryterium dochodowego w sposób zgodny z dyspozycją art. 8 ust. 3 ustawy. Należy przy tym respektować również zasady pomocy społecznej. W szczególności musi zaistnieć sytuacja kryzysowa połączona z brakiem samowystarczalności. Trzeba więc mieć na względzie, czy nie zachodzi dysproporcja pomiędzy udokumentowanymi dochodami a sytuacją majątkową osoby ubiegającej się o świadczenie. Należy również wyraźnie wykluczyć występowanie przesłanek negatywnych określonych w art. 11 czy w art. 37 ust. 4 ustawy. Wydanie bowiem każdego aktu o charakterze świadczącym, wymaga uwzględnienia zasad i celów pomocy społecznej. W przypadku zaś ustalenia, że jedyną przeszkodą w przyznaniu dochodzonego świadczenia jest niezakończone postępowanie w sprawie ustalenia wobec skarżącego stopnia niepełnosprawności, organ zastosowuje dyspozycję z art. 106 ust. 7 pkt 1 ustawy.