Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 12 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 627/21 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz [...] Sp. z o.o. w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 627/21, na skutek skargi [...] Spółka z o.o. w K. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w określonych w wyroku częściach odnoszących się do nieruchomości stanowiących własność lub będących w użytkowaniu wieczystym skarżącej, umorzył postępowanie w pozostałej części i zasądził od Gminy Miasta [...] na rzecz skarżącej 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Miasta [...]. Zaskarżając wyrok w części dotyczącej stwierdzenia nieważności określonych w wyroku części zaskarżonej uchwały oraz w części dotyczącej zwrotu kosztów postępowania przytoczono podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W odniesieniu do przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze oraz w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uwzględnienie skargi "przy jednoczesnym nierozważeniu zagadnienia istotności naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, która to istotność dopiero determinuje stwierdzenie nieważności planu miejscowego".

W odniesieniu do prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze oraz w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, podczas gdy według prawidłowej wykładni tego przepisu wyłącznie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego.

Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, iż zaskarżony plan miejscowy w zakresie nieruchomości stanowiących własność skarżącej jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podkreślono, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność planu miejscowego. Dalej wskazano, że Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność zaskarżonego planu miejscowego przyjął, iż stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu niezgodnie ze studium, ale nie wyjaśnił, czy zasady sporządzania planu miejscowego zostały naruszone w sposób istotny. Zwrócono uwagę, że w wydanym w rozpoznawanej sprawie wyroku NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1599/18, przesądzono, iż zaskarżony plan miejscowy jest niezgodny ze studium, jednakże nie przesądzono czy stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Dalej odwołując się do przeszłych zmian art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz orzecznictwa NSA przedstawiono wywody dotyczące rozumienia pojęcia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w kontekście wymogu zgodności planu miejscowego ze studium.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazania sprawy w tym zakresie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Podstawy kasacyjne sprowadzają się do zakwestionowania jednego z dwóch powodów uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji skargi. Jak wyraźnie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę z uwagi na nadużycie władztwa planistycznego oraz z powodu sprzeczności zaskarżonego planu miejscowego ze studium. Przy czym z powodu nadużycia władztwa planistycznego oraz niezgodności ze studium uwzględniono skargę w zakresie dotyczącym terenów oznaczonym w zaskarżonym planie miejscowym symbolami PP1 i PP2, zaś w odniesieniu do pozostałych terenów skargę uwzględniono jedynie z powodu nadużycia władztwa planistycznego.

Sąd pierwszej instancji m.in. stwierdził, że "(s)karżony organ naruszył art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nadużycie władztwa planistycznego" oraz że "(z)estawienie powierzchni, układ przeznaczenia poszczególnych działek wskazuje na nadużycie władztwa planistycznego. Nie przedstawiono przekonywujących ustaleń, dlaczego konkretnie działki ewidencyjne ze względu na przyjętą powierzchnię objęte zostały terenami przestrzeni publicznej PP1 i PP2 (dz. [....] i [....] i [...]), obejmujące łącznie ponad 2,5 ha powierzchni (...) czy organ planistyczny badał warianty wyznaczenia terenu przestrzeni publicznej na danym obszarze oraz jakie ważne okoliczności przemawiały za wyznaczeniem spornych terenów na nieruchomościach należących do skarżącej". Ponadto Sąd ten wskazał, że "(z) argumentacji organu, a także z przeprowadzonej procedury oraz akt sprawy nie wynika jakie ważne okoliczności przemawiały za wyznaczeniem spornych terenów na nieruchomościach należących do skarżącej. Samo wskazanie na przyjęte rozwiązania [z] (...) odniesieniem się do zgodności ze Studium, przy lakonicznym określeniu niejasnych sformułowań tj. powiązań ze strukturą miasta, wysokiej jakości układu urbanistycznego itp. z ogólną konstatacją, iż nie zachwiano proporcji, nie spełnia w ocenie Sądu w/w wymogów". Odwołanie się do wcześniej wskazanych wymogów dotyczyło wymogów określonych w wydanym w rozpoznawanej sprawie wyroku NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1599/18, w którym wskazano, że organ administracji powinien w postępowaniu sądowym przedstawić taką argumentację, która pozwoli zweryfikować zgodność z prawem rozwiązań przyjętych w zaskarżonym planie miejscowym, w szczególności w aspekcie zarzutów postawionych w skardze. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że "podjęte postanowienia planu wprowadzają nadmierne ograniczenia w możliwości korzystania z nieruchomości należących do skarżącej, w efekcie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego ze względu na brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności". Te uwagi odnosiły się do zaskarżonego planu w zakresie terenów oznaczonych symbolami PP1 i PP2, przy czym Sąd pierwszej instancji dodał, iż "(p)onadto istotne jest, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, sporny teren był przeznaczony pod zabudowę obiektami usług komercyjnych oraz obiektami produkcyjnymi (P/UC). O ile studium przewidywało możliwość korygowania granic pomiędzy terenami zabudowanymi i wyłączonymi spod zabudowy, jednak ze względu na w/w okoliczności i uchybienia organu nie sposób przyjąć, iż w tym przypadku wystąpiły okoliczności które uzasadniałyby tak istotne odstąpienie od ustaleń studium".

Jest to jedyny fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym stwierdza się, iż zaskarżony plan miejscowy nie był zgodny ze studium. Następna część uzasadnienia zaskarżonego wyroku odnosi się do pozostałych terenów, w odniesieniu do których stwierdzono nieważność zaskarżonego planu, i nie ma w niej mowy o niezgodności ze studium. Już chociażby z początkowego stwierdzenia wynika zaś, że jedynym powodem uwzględnienia skargi w tym zakresie było nadużycie władztwa planistycznego. Sąd pierwszej instancji stwierdza bowiem, że "(p)odobnie w zakresie działek drogowych przyjęte w planie rozwiązania (..) obsługi komunikacyjnej spornego obszaru nie wskazuje na odpowiednie wyważenie interesu publicznego i prywatnego, gdyż ani w procedurze ani w sprawie nie wykazano przekonywująco, że tak rozwiązany układ komunikacyjny jest uzasadniony i że takie objęcie nim prywatnych działek jest zasadne". Dalej Sąd pierwszej instancji szczegółowo analizuje zasadność przeznaczenia określonych terenów na drogi konstatując, że "(w) niniejszej sprawie brak szczegółowej analizy organu w przedstawionym wyżej zakresie nie pozwalał na przyjętą przez niego ocenę, że przy uchwaleniu zaskarżonej części planu nie doszło do istotnego naruszenia obowiązujących zasad, a zwłaszcza władztwa planistycznego".

Ostatecznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "zasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c.".

Z powyższego wynika, że skarga kasacyjna w istocie nie dotyczy zasadniczego powodu uwzględnienia skargi, mianowicie nadużycia władztwa planistycznego i naruszonych w związku z tym przepisów. Charakterystyczne jest też, że Sąd pierwszej instancji w istocie nie przypisał kwestii niezgodności zaskarżonego planu w pewnym zakresie ze studium istotnego dla rozstrzygnięcia znaczenia, gdyż nawet nie powołał przytoczonych w skardze kasacyjnej art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Niezrozumiałe jest zatem dlaczego w skardze kasacyjnej w istocie zarzucono naruszenie jedynie tych przepisów, a nie szeregu przepisów, które w ocenie Sądu pierwszej instancji stanowiły podstawę do przyjęcia koncepcji władztwa planistycznego i zakazu jego naruszenia. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że skoro Sąd pierwszej instancji zasadniczym powodem swojego rozstrzygnięcia uczynił nadużycie władztwa planistycznego, a w skardze kasacyjnej do tego zagadnienia w ogóle się nie odniesiono, to skarga kasacyjna nie może być uwzględniona niezależnie od tego, czy zasadne są podstawy kasacyjne, które w tej skardze kasacyjnej przytoczono, a więc zarzuty związane z kwestią zgodności zaskarżonego planu ze studium. Nie jest przy tym dopuszczalne uwzględnienie skargi kasacyjnej nawet w części, gdyż nadużycie władztwa planistycznego według Sądu pierwszej instancji odnosi się do wszystkich postanowień zaskarżonego planu, których nieważność w zaskarżonym wyroku stwierdzono, zaś niezgodność ze studium dodatkowo tylko do niektórych. W związku z tym w ocenie NSA nie ma potrzeby szczegółowego odnoszenia się do przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Wystarczające jest stwierdzenie, że nawet gdyby okazało się, iż są one zasadne to i tak NSA nie mógłby uchylić zaskarżonego wyroku w jakiejkolwiek części, gdyż nie podważono podstawy rozstrzygnięcia odnoszącej się do całego wyroku.

Mając to na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej organu administracji od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącą.

Wobec tego, że organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.