I OSK 2376/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-12-12	
Data wpływu	2016-09-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jolanta Górska
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Tamara Dziełakowska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 400/16	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2014 nr 0 poz 782; art. 6 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 950; art. 19 ust. 1; Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 400/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Korporacji Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych S.A. z/s w Warszawie z dnia [...] stycznia 2016 r., brak numeru w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] na rzecz Korporacji Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych S.A. z/s w Warszawie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 400/16) oddalił skargę [...] z siedzibą w W. na decyzję Korporacji Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej jako KUKE S.A.) z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca zwróciła się do KUKE S.A. o udostępnienie i przekazanie: listy firm objętych w 2014 r. gwarantowanymi przez Skarb Państwa ubezpieczeniami eksportowymi, listy zawierającej wartość ubezpieczonych produktów bądź usług oraz informację dotyczącą tego, co to były za produkty i usługi. W odpowiedzi Spółka przekazała:

1. pismo, które zawierało informacje, bez ujawniania danych co do treści indywidualnych umów ubezpieczenia, dotyczące m.in. wartości ubezpieczonych z gwarancjami Skarbu Państwa w 2014 r. należności wynikających z kontraktów eksportowych, umów kredytowych i udzielonych gwarancji, struktury geograficznej ubezpieczonego obrotu, ubezpieczonych kontraktów i kredytów eksportowych oraz wystawionych gwarancji, struktury branżowej należności przyjętych do ubezpieczenia w 2014 r.,

2. decyzję administracyjną z dnia [...] grudnia 2015 r. wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782) w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 950 ze zm.) o odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji w zakresie indywidualnych umów ubezpieczenia z uwagi na obowiązek zachowania tajemnicy ubezpieczeniowej.

W następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. KUKE S.A. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 17 ust. 2 oraz art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1844 ze zm.) utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu powołała się na obowiązek zachowania tajemnicy dotyczącej poszczególnych umów ubezpieczenia, podkreślając, że wnioskodawca nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania informacji naruszających taką tajemnicę (art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej).

Skargę na powyższą decyzję złożył [...] z siedzibą w W., zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 35 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej i art. 19 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jak podkreśliła strona skarżąca, kluczowa w niniejszej sprawie jest okoliczność, że ubezpieczenia eksportowe udzielane przez Spółkę są gwarantowane przez Skarb Państwa, czyli ze środków publicznych. Gospodarka finansami jest natomiast jawna.

W odpowiedzi na skargę KUKE S.A. wniosła o jej odrzucenie.

Uczestnik postępowania Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. podzielił zarzuty skargi.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd pierwszej instancji wskazał, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej (KUKE S. A.) jest niewątpliwie podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu przepisu z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i bezspornie spełnia przesłankę dysponowania majątkiem publicznym oraz wykonywania zadań publicznych. Także żądane informacje stanowią informację publiczną. Sąd zaznaczył jednak, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Jedną z takich tajemnic ustawowo chronionych jest tajemnica ubezpieczeniowa przewidziana zarówno w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej – art. 19 ust. 1, jak również w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej – art. 35 ust. 1. O tym, że KUKE S. A. jest zakładem ubezpieczeń świadczy jednoznacznie art. 1 ust. 1 ustawy o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach eksportowych oraz art. 3 ust. 1 pkt 18 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. KUKE S.A. posiada zezwolenie Ministra Finansów na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej w grupie 14 Działu II z dnia 5 kwietnia 1991 r., zezwolenie Ministra Finansów na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej w grupie 16 Działu II z dnia 14 sierpnia 1991 r. oraz zezwolenie Ministra Finansów na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej w grupie 15 Działu II z dnia 7 stycznia 1997 r. Z tego względu odmowę udostępnienie przez KUKE S.A. informacji publicznej w postaci informacji dotyczących indywidualnych umów ubezpieczenia z powołaniem się na tajemnicę ubezpieczeniową, Sąd uznał za zgodną z prawem.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie [...] w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 ust. 4 ustawy o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach eksportowych w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej reasekuracyjnej oraz w związku z art. 5 ust. 1, art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu ustawy o ubezpieczeniach eksportowych polegające na jego niezastosowaniu, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów nowej ustawy ubezpieczeniowej, polegające na uznaniu, że wnioskowana informacja publiczna może być objęta tajemnicą ubezpieczeniową, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na uznaniu, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej stronie była uprawniona;

ewentualnie

2. naruszenie prawa materialnego, a to: art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 i 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz w związku z art. 35 ust. 1 i art. 35 ust. 2 pkt 27 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej oraz w związku z art. 19 ust. 1 i art. 19 ust. 2 pkt 25 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym odczytaniu wzajemnej relacji pomiędzy przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i Konstytucji a przepisami ustaw o działalności ubezpieczeniowej i przyjęciu, że wyrażona w tych pierwszych zasada jawności życia publicznego i dostępu do informacji publicznej powinna ustąpić wyrażonej w tych drugich zasadzie ochrony tajemnicy ubezpieczeniowej, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z przepisami ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej i ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej polegające na uznaniu, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej stronie była uprawniona.

Wskazując na powyższe, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości obu wydanych w sprawie decyzji oraz nakazanie KUKE S.A. udostępnienia skarżącej wnioskowanej informacji publicznej, a także o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przepisy "nowej" ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie powinny znajdować zastosowania do umów zawieranych przez organ, co wynika z literalnego brzmienia powołanego przepisu art. 5 ust. 4 o ubezpieczeniach oraz wykładni systemowej. Nadto strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła w odniesieniu do zarzutu drugiego, podniesionego z ostrożności procesowej, że w dwóch różnych aktach istnieją sprzeczne ze sobą zasady (zasada ochrony tajemnicy ubezpieczeniowej i zasada jawności informacji publicznej) oraz sprzeczne ze sobą wyjątki (odstępstwa od tajemnicy ubezpieczeniowej - wyjątek tajności informacji publicznej), których nie można wykładać rozszerzająco.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła KUKE S.A., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawy skargi kasacyjnej nie są zasadne.

Istotą złożonego przez [...] wniosku o udostępnienie informacji publicznej było uzyskanie od Korporacji Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych S.A. z siedzibą w Warszawie informacji o tym kogo ona w 2014 roku ubezpieczyła (żądanie udostępnienia listy firm) i co ubezpieczyła tj. jakie produkty i jakie towary i o jakiej wartości. Żądane informacje musiałyby zatem w oczywisty sposób ujawniać dokładnie strony i przedmiot umów ubezpieczeniowych zawartych przez Korporację, a te jak prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji pozostają objęte tajemnicą przewidzianą w art. 35 ust.1 obecnie obowiązującej ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia przepis ten znajduje zastosowanie do treści umów zawieranych przez Korporację. Artykuł 5 ust. 4 ustawy o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach eksportowych zgodnie z którym "Do umów zawieranych w zakresie uregulowanym niniejszą ustawą nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej" nie wyłącza w stosunku do działalności Korporacji całej ustawy o działalności ubezpieczeniowej, w tym przepisów regulujących tajemnicę ubezpieczeniową i dopuszczalnych od niej wyłączeń. Korporacja jako zakład ubezpieczeń zawierająca umowy ubezpieczenia w swojej działalności stosuje tą ostatnią ustawę z odrębnościami jakie wynikają z ustawy o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach eksportowych. Wskazuje na to chociażby art. 5 ust. 5 jak również art. 17 tej ostatniej. Gdyby bowiem regulacja zawarta w art. 5 ust. 4 ustawy była całościowa tj. w całości wyłączała ustawę o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej to nie zachodziłaby potrzeba wskazywania pozostałych wyłączeń ujętych właśnie w art. 5 ust. 5 i art. 17. Dodatkowo w przepisie art. 5 ust. 4 kluczowe znaczenie ma sformułowanie "do umów zawieranych w zakresie uregulowanym niniejszą ustawą" z którego wynika, że chodzi o treść umów i ich postanowienia. Tymczasem tajemnica ubezpieczeniowa, o której mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej nie jest elementem umownym. Jak słusznie wskazuje się w odpowiedzi na skargę kasacyjną, jest ona instytucją prawa publicznego wprowadzoną do systemu prawnego w celu prawnej ochrony słusznych interesów ubezpieczających, którzy mogą i powinni oczekiwać od zakładów ubezpieczeń i osób w nich zatrudnionych zachowania w tajemnicy wszelkich informacji dotyczących ich sytuacji majątkowej i osobistej oraz wszelkich innych informacji dotyczących treści umowy ubezpieczenia. Jest to obowiązek nałożony przez ustawodawcę na każdy zakład ubezpieczeń, naruszenie którego niesie za sobą sankcje administracyjnoprawne, karne oraz cywilne. Ponadto tajemnica ubezpieczeniowa podobnie jak inne tajemnice przewidziane w przepisach prawa zabezpiecza chronione prawem wartości, w tym przypadku prawo do prywatności ubezpieczających, czy prawo ubezpieczającego przedsiębiorcy do zachowania w poufności jego danych handlowych. Przy czym fakt, że dane te mogą też być objęte tajemnicą przedsiębiorcy nie zwalnia zakładu ubezpieczeń z obowiązku ich chronienia tajemnicą ubezpieczeniową.

Nie ma przy tym znaczenia dla prawidłowości wyroku Sądu pierwszej instancji sygnalizowana w rozpoznawanej skardze kasacyjnej kwestia, która z ustaw ubezpieczeniowych winna znaleźć zastosowanie w sprawie, czy obecnie obowiązująca czy poprzednio, albowiem ich przepisy ustanawiające obowiązek zachowania tajemnicy ubezpieczeniowej są jednobrzmiące. Powoływanie się zatem przez Sąd pierwszej instancji na obie te regulacje (art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. i art. 35 ust. 1 ustawy 11 września 2015 r.) nie stanowiło uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia kontrolowanego wyroku.

Za niezasadny należało również uznać zarzut drugi. Zmierzał on do wykazania, że art. 35 ust. 2 pkt 27 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej zgodnie z którym "obowiązek zachowania tajemnicy ubezpieczeniowej nie dotyczy informacji udzielanej na wniosek innego podmiotu, którego uprawnienie do żądania informacji wynika z przepisów odrębnej ustawy" zwalnia ubezpieczyciela z dochowania tajemnicy co do informacji objętych umowami ubezpieczeniowymi, o ile informacje te mają charakter publiczny. Tymczasem przyjęcie, że tą odrębną ustawą, o której mowa w cytowanym art. 35 ust. 2 pkt 27 jest ustawa o dostępie do informacji publicznej podważałoby całkowicie sens regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Gdyby bowiem przyjąć, że unormowanie zawarte w w/w art. 35 ust. 2 pkt 27 odnosi się do uprawnienia wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej to należałoby przyjąć, że art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w ogóle nie dotyczy jednej z tajemnic ustawowo chronionych tj. tajemnicy ubezpieczeniowej, co byłoby i nielogiczne i niezrozumiałe. Dodatkowo, na co również słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną, ustawa o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej została uchwalona w 2015 roku w czasie gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej funkcjonowała w systemie prawnym od wielu lat. Gdyby zatem intencją ustawodawcy było całkowite wyłączenie obowiązku powoływania się przez zakłady ubezpieczeń na tajemnicę ubezpieczeniową w sytuacji gdy treść umowy miałaby walor informacji publicznej to stosowny wyjątek w tym zakresie zostałby wprowadzony wprost do katalogu wyłączeń, o którym mowa w art. 35 ust. 2.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego zasądzono zgodnie z art. 204 pkt 1 tej ustawy (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, opubl. ONSAiWSA z 2013 r., z. 3, poz. 38).