III OSK 2195/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-13	
Data wpływu	2022-09-07	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Hanna Knysiak - Sudyka
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	IV SAB/Wr 1327/21	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części i zobowiązano do załatwienia wniosku, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902;  art. 1 ust 1, 6 ust 1 pkt 4 lit a; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant asystent sędziego Ewelina Gee – Milan po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 1327/21 w sprawie ze skargi R. L. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 kwietnia 2021r. 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. zobowiązuje Prezydenta Wrocławia do rozpoznania wniosku R. L. z dnia 29 kwietnia 2021 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, 3. stwierdza, że Prezydent Wrocławia dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 29 kwietnia 2021 r., a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Prezydenta Wrocławia na rzecz R. L. kwotę 677 zł (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 1327/21 oddalił skargę R. L. (dalej zwanego skarżącym) na bezczynność Prezydenta Wrocławia (zwanego dalej Prezydentem lub organem) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z 29 kwietnia 2021 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej, tj. projektu budowlanego dla inwestycji prowadzonej na [...] obręb [...], [...]: działka nr [...] (budowa budynku zamieszkania zbiorowego wraz z lokalami usługowymi w poziomie przyziemia oraz garażem podziemnym), dla której zostało wydane w dniu 16 marca 2021 r. pozwolenie na budowę (nr wniosku o pozwolenie na budowę: 37297, numer ewidencyjny decyzji: 842).

Udzielając odpowiedzi na ww. wniosek, w piśmie z dnia 13 maja 2021 r. organ wskazał, że nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne załączone do wniosku, w tym projekty budowlane, które zgodnie z wymogami przepisów prawa podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna złożony dokument, stąd też dokument prywatny trafiający do organu i służący realizacji powierzonych prawem zadań nie nabiera cech dokumentu urzędowego. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 812/05 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 10/14. Dodał, że projekt budowalny jako "dzieło" korzysta z ochrony przewidzianej w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych i jako przedmiot prawa autorskiego nie stanowi informacji publicznej. Końcowo organ zwrócił uwagę, że wraz z pismem z dnia 5 maja 2021 r. nr WAB-RI.1431.102.2021.EK-1 skarżącemu został przekazany skan decyzji z dnia 16 marca 2021 r. nr 842/2021 wraz z projektem zagospodarowania terenu, a ww. załączniki w pełni wyczerpują informację o usytuowaniu projektowanego budynku wraz z elementami infrastruktury technicznej w przestrzeni publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił organowi bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2021 r., dotyczącym udostępnienia projektu budowlanego (projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego), objętego decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia 16 marca 2021 r. nr 842/2021, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz o udzieleniu pozwolenia na budowę dla spółki Dolnośląskie Inwestycje Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą we Wrocławiu, obejmujące budowę domu studenckiego wraz z lokalami usługowymi w poziomie przyziemia oraz garażem podziemnym, po rozbiórce dwóch budynków techniczno-gospodarczo-sanitarnych, niecek basenowych oraz trybun ze schodami terenowymi na działce nr [...], obręb: [...], przy ul. [...] we [...]. Zdaniem skarżącego, organ ma wiedzę o tym, że projekt budowlany stanowi informację publiczną, a stanowisko tego organu wyrażone w sprawie powiela argumentację organów administracji publicznej, które w analogicznych stanach faktycznych były uznawane przez sądy administracyjne za błędne. Skarżący nadmienił również, że projekt budowalny, którego dotyczył jego wniosek, obejmuje inwestycję realizowaną przez spółkę prawa handlowego w postaci budowy "domu studenckiego" na obszarach historycznego Stadionu Olimpijskiego. Spółka ta wielokrotnie wskazywała, że "obiekt będzie miał charakter otwarty i będzie dostępny nie tylko dla stałych użytkowników akademika, ale również dla wszystkich Wrocławian i innych zainteresowanych osób". Skarżący podniósł więc, że trudno zatem powoływać się na ochronę prywatności (na co wskazywał organ), skoro sam inwestor zapewnia o "otwartości" obiektu. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku i udostępnienie żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu wyroku; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 zł; 4) zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę, Prezydent wniósł o jej oddalenie. W ramach przedstawionej tam argumentacji organ podniósł m.in., że udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegają dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej: u.d.i.p.). Wniosek inwestora wraz z załączonymi do niego dokumentami, w tym projekt budowlany, nie spełniają tej definicji, ponieważ nie są one wytworzone przez funkcjonariusza publicznego. Projekt budowlany został złożony do akt sprawy przez inwestora, a wykonany był przez projektantów, którzy są osobami prywatnymi, wykonującymi wolny zawód na własny lub cudzy rachunek i sporządzającymi projekty budowlane na podstawie umowy cywilnoprawnej z inwestorem. Prezydent wyjaśnił też, że wniosek skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny (niepubliczny), służący realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego w rozumieniu u.d.i.p. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ i wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie. W nawiązaniu do przedstawionej przez skarżącego argumentacji, że "nie zamierza ingerować w substancję projektu budowlanego, modyfikować go, a tym bardziej przypisywać sobie jego autorstwa ..." organ zauważył, że żaden przepis prawa nie stanowi o kontroli osoby fizycznej nad inwestycją prywatną. Obowiązki w zakresie kontroli określa art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i należą one do organu nadzoru.

Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że podzielił ocenę organu, że żądany przez skarżącego projekt budowlany nie stanowi informacji publicznej. Sąd uznał, że projektowi budowlanemu nie sposób przypisać cech dokumentu urzędowego, natomiast wykazuje on cechy "utworu architektonicznego" w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1062) – zwanej dalej ustawą o prawie autorskim. Zwracając uwagę na cel ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd stwierdził, że udostępnienie skarżącemu żądanego projektu budowlanego wykraczać będzie poza niezbędność wymaganą potrzebą transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie prawnym. Akceptacja poglądu o konieczności udostępniania jako informacji publicznej każdego projektu budowalnego oznaczałaby bowiem nieograniczoną możliwość wykorzystania projektu do wszystkich jego rozwiązań technicznych, technologicznych, konstrukcyjnych. W takim stanie rzeczy WSA we Wrocławiu uznał skargę za bezzasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zarzucając orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze i ust. 2 u.d.i.p., przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że projekt budowlany nie stanowi informacji publicznej;

2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o prawie autorskim przez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że przedmiot prawa autorskiego, jakim jest utwór architektoniczny, nie stanowi informacji publicznej.

Wskazując ww. zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze jako rażącego naruszenia prawa, wymierzenie organowi grzywny, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego oraz rozstrzygnięcie o kosztach. Skarżący wniósł ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we Wrocławiu. Jednocześnie skarżący oświadczył, iż wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, żądając jednocześnie zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała, z tego też względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie stan faktyczny jest niesporny. Osią sporu jest natomiast wykładnia przepisów, na podstawie których należy dokonać kwalifikacji żądanego przez skarżącego dokumentu w postaci projektu budowlanego, tj. czy jest on dokumentem urzędowym będącym informacją publiczną. Oddalając skargę Sąd I instancji uznał bowiem, że projekt budowlany nie jest dokumentem urzędowym a w konsekwencji nie jest też informacją publiczną. Z takim stanowiskiem Sądu nie można się zgodzić. Rację ma bowiem skarżący, że żądany projekt budowlany jest dokumentem urzędowym stanowiącym informację publiczną. Zatem Prezydent zobowiązany był udostępnić żądany projekt budowlany lub decyzją wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p odmówić jego udostępnienia z uwagi na ograniczenie prawa dostępu do tej informacji publicznej, wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Przypomnieć należy, że prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Sprecyzowane zostało ono w ustawie o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). Przy kwalifikacji danego dokumentu niezbędne jest sięgniecie do art. 1 ust. 1 tej ustawy Zgodnie z tym przepisem, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Przy czym zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pojęcie informacji publicznej jest rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższania świadomości prawnej społeczeństwa. Kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji przyjąć także należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest w szczególności treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań i to, co należy podkreślić, niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Wobec tego należy przyjąć, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06 i wyroki WSA w Warszawie: z 28 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1542/08, z 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 721/08 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymaga też zaakcentowania, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe. Należy bowiem odróżnić dokument urzędowy od dokumentu będącego nośnikiem informacji publicznej. Innymi słowy, dokumentu zawierającego informację publiczną nie można utożsamiać jedynie z pojęciem dokumentu urzędowego. Istotne bowiem znaczenie ma to, czy dokument zawiera informację publiczną, a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego (por. wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, LEX nr 1122883).

W związku z powyższym chybiona jest argumentacja Sądu I instancji, że projekt budowlany, jako niewytworzony przez funkcjonariusza publicznego i tym samym niespełniający definicji dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., nie podlega udostępnieniu w trybie tej ustawy. Dla kwalifikacji informacji jako publicznych nie ma znaczenia, że zostały wytworzone nie przez ten organ lub podmiot niebędący funkcjonariuszem publicznym.

W realiach badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że projekt budowlany, wykonany przez projektantów, został złożony przez inwestora do akt sprawy administracyjnej i projekt ten jest dokumentem używanym przez organ architektoniczno-budowlany przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Informacją publiczną, wbrew ocenie Sądu I instancji, jest nie tylko decyzja o pozwoleniu na budowę ale również projekt budowlany zatwierdzany w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 i 5 ustawy – Prawo budowlane). Projekt budowlany, zatwierdzony uzyskanym pozwoleniem na budowę, stanowi integralną część wydanego przez organ pozwolenia na budowę, stanowiąc załącznik do wydanej w tym zakresie decyzji. Jest to zatem akt administracyjny, a art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. wprost wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W tej kwestii w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 204/16 powtórzyć należy, że "decyzja administracyjna w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i projekt budowlany, będąca przedmiotem wniosku skarżącej, stanowi informację publiczną, stanowi bowiem dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (...)". Niewątpliwie dokument, o których mowa, jest w posiadaniu organu administracji państwowej, prowadzącego postępowanie uregulowane prawem. Zatem żądanie jego udostępnienia dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p. W związku z tym, nie mają racji Sąd I instancji i organ, które przyjęły, że projekt budowlany, o którym mowa w przedmiotowym wniosku z 29 kwietnia 2021 r. nie jest objęty zakresem przedmiotowym u.d.i.p.

Nadto, wbrew poglądowi Sądu I instancji, to stanowisko kwalifikujące projekt budowlany jako mający charakter informacji publicznej jest obecnie ugruntowane (zob. wyroki NSA: z 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 315/08, z 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 3073/12, z 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1566/13, z 5 września 2013 r sygn. akt I OSK 865/13, z 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2143/14, z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1856/15, z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 204/16, z 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3252/21, z 13 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 2875/22, z 9 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 3790/21 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z 29 listopada 2007 r. sygn. IV SA/Po 656/07, w Rzeszowie z 17 stycznia 2013 r. akt II SAB/Rz 48/12, w Gorzowie Wlkp. z 21 listopada 2012 r. sygn. II SAB/Go 41/12, w Olsztynie z 11 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Ol 319/13, w Krakowie z 8 stycznia 2013 r. sygn. II SA/Kr 1393/12, we Wrocławiu z 25 maja 2018r. sygn. IV SAB/Wr 89/18, dostępne j.w.). Odmienny pogląd, na który powołał się Sąd I instancji, wyrażony w niektórych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych jest odosobniony i nie zasługuje na akceptację. Nie kwalifikując projektu budowlanego jako informacji publicznej, Sąd I instancji nietrafnie oparł się na tym, że to nie organ sporządził ten dokument a nade wszystko błędnie powołał się na ochronę prywatności (inwestora oraz osób zamieszkujących w tym budynku, czyli studentów) oraz prawa autorskie twórców projektu. Przy kwalifikacji projektu budowlanego jako informacji publicznej istotna jest treść przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Należy podkreślić, że definiując pojęcie informacji publicznej Sąd I instancji nieprawidłowo odwołał się do argumentacji związanej z ochroną prywatności i intymności oraz prawami autorskimi. Co do zasady, błędne jest przy tej kwalifikacji powoływanie się na zagrożenie naruszenia prywatności, intymności, bezpieczeństwa lub nieuprawnione wykorzystywanie wiedzy autora projektu. Sąd nie dostrzegł bowiem tego, że zakwalifikowanie informacji publicznej nie jest równoznaczne z obowiązkiem jej udostępnienia. Należy rozróżnić zagadnienie kwalifikacji prawnej projektu budowlanego jako informacji publicznej od wynikającej z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, a także odróżnić od kwestii nieuprawnionego wykorzystywania udostępnionej informacji publicznej. Zatem nietrafne jest stanowisko Sądu I instancji, "że udostępnienie skarżącemu żądanego projektu budowlanego wykraczać będzie poza niezbędność wymaganą potrzebą transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie prawnym, co stanowiło ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej" - skoro na etapie kwalifikacji żądanej informacji nie można jeszcze ustalić czy żądana informacja zostanie udostępniona, ponieważ może dojść do ograniczenia prawa dostępu do tej informacji na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Dopuszczalność ograniczenia prawa do informacji publicznej zastrzeżona została już przez ustawodawcę konstytucyjnego, który statuując prawo do informacji publicznej, określając jego istotę, wyznaczając w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji jego zakres podmiotowy i przedmiotowy, czy formy dostępu do informacji publicznej, przyjął w ustępie 3, że ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej. Zakres wskazanych w Konstytucji wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje ustawodawca zwykły w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Rozważając udostępnienie informacji publicznej, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy także osób trzecich, organ każdorazowo zobligowany jest do wyważenia ich prawa do prywatności względem wartości publicznej w postaci dostępu do informacji publicznej. W przypadku uznania w skonkretyzowanej sytuacji pierwszeństwa prawa do prywatności jednostki nad prawem do informacji publicznej obowiązkiem organu jest wydanie zgodnie z art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy projekt budowlany powinien być udostępniony, czy też organ powinien odmówić w drodze decyzji jego udostępnienia ze względu na ochronę prawa do prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ powinien rozważyć, czy większą wartość w tym konkretnym przypadku posiada prawo dostępu do informacji publicznej, czy też ochrona prawa do prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy. W takiej sytuacji należy mieć na uwadze, czy wnioskowany dokument dotyczy obiektu użyteczności publicznej, czy też obiektu niepublicznego, w tym budynku mieszkalnego, a jego udostępnienie będzie równoznaczne ze zgodą na poznanie przez dowolne osoby trzecie dokładnego rozkładu znajdujących się w budynku pomieszczeń, przebiegu instalacji, w tym ich przeznaczenia. Zatem należy rozważyć, czy udostępnienie żądanego projektu może godzić w intymność zamieszkiwania, a także poczucie bezpieczeństwa osób tam zamieszkałych lub najemców lokali, co z kolei jest elementem szeroko pojętego prawa do prywatności, chronionego dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Uznając, że udostępnienie projektu budowlanego narusza prawo do prywatności, tajemnicę przedsiębiorcy lub inną tajemnicę ustawowo chronioną, organ powinien wydać decyzję administracyjną, mocą której odmówi prawa do udostępnienia informacji publicznej w postaci projektu budowlanego. Z kolei uznanie, że prawo do prywatności w tym przypadku nie może zostać naruszone, będzie obligować organ do udostępnienia informacji publicznej w postaci projektu budowlanego.

Zgodzić można się z Sądem I instancji, że w niektórych sytuacjach udostępnienie projektu budowlanego może wykraczać poza niezbędność, wymaganą potrzebą transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie prawnym. Ustanawiając bowiem obywatelskie prawo do informacji publicznej, ustawodawca nie pozbawił jednostki ochrony jej interesów w sferze jej prywatności i bezpieczeństwa, praw własności ani praw autorskich. W takim przypadku należy wziąć pod uwagę konieczność zbalansowania dóbr konstytucyjnie chronionych, ich hierarchię, a mianowicie konieczności przedłożenia prawa własności i prawa do miru domowego nad prawem do informacji publicznej. Prawodawca wprost czyni to w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ograniczając dostęp do informacji w zgodzie z zasadą proporcjonalności, gdy konieczna jest ochrona prawa jednostki do własności i miru domowego. Z tym jednak zastrzeżeniem, że należy tego dokonać nie na etapie kwalifikacji żądanego projektu budowlanego jako informacji publicznej, lecz na etapie rozważań czy udostępnienie tego projektu, będącego informacją publiczną, podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Mając powyższe na względzie za zasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy i art. 6 ust. 2 u.d.i.p., jak też zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o prawie autorskim, ponieważ Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że żądany projekt budowlany nie jest dokumentem urzędowym, a tym samym nie jest informacją publiczną, i w konsekwencji niezasadnie oddalił skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie projektu budowlanego.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a., uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1. wyroku). Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, stąd też działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a., w pkt 2. wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. liczonym od dnia zwrócenia akt. Nadto w pkt 3 wyroku stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, przy czym w oparciu o przepis art. 149 § 1a P.p.s.a. uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ odpowiadał na wszystkie pisma skarżącego kasacyjnie, natomiast błędny sposób załatwienia wniosku wynikał wyłącznie z wadliwej wykładni przepisów prawa i nieprawidłowego przyjęcia, że projekt budowlany nie stanowi dokumentu urzędowego, a tym samym nie jest informacją publiczną. Z uwagi na stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wymierzenia grzywny w oparciu o postanowienia art. 149 § 2 P.p.s.a., stąd też w powyższym zakresie wniesioną skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 4 wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i rozpozna wiosek skarżącego na podstawie przepisów u.d.i.p.

O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącego (pkt 5. wyroku) orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn, zm.). Koszty te wynoszą 677 złotych, a składają się na nie: wpis od skargi (100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie i doręczenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł).