Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 221/16 w sprawie ze skargi D. R. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 221/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.R. i D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania A. R. i D. R., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] zezwalającą na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie ul. [...] w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego o powierzchni 20 m2 w okresie od 1 sierpnia 2015 r. do 30 września 2015 r. i odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 października 2015 r. do 31 lipca 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zezwolenia na zajęcie pasa drogowego mają charakter czasowy. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego, czy w danym miejscu posadowiony jest jakiś obiekt, czy też pas drogowy we wcześniejszym okresie zajęty był na inne cele, stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia. Zatem konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460), dający podstawę do wydania zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy.

Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 października 2015 r. do 31 lipca 2016 r. nastąpiła ze względu na planowaną modernizację terenu polegającą na ustawieniu stojaków rowerowych oraz utworzeniu trawnika w miejscu istniejącego kiosku handlowego. Modernizacja ta służy obsłudze uczestników ruchu drogowego i związana jest z funkcją drogi. Projekt organizacji ruchu z dnia 13 października 2015 r. nr [...] zatwierdzony przez Inżyniera Ruchu m.st. Warszawy, co do którego nie wniósł zastrzeżeń Stołeczny Konserwator Zabytków, potwierdza, że inwestycja będzie realizowana.

W ocenie Kolegium, w odniesieniu do okresu objętego odmową wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie zostały spełnione przesłanki do odstąpienia od generalnego zakazu sformułowanego w art. 39 ust. 1 o drogach publicznych ze względu na kolizję z wymaganiami bezpieczeństwa i obsługi ruchu drogowego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.R. i D. R. zarzucili organowi naruszenie: art. 7, 77 § 1 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; powoływanej jako: k.p.a.) poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego prowadzącą do nieprawidłowego uznania, że okolicznością wystarczającą do wydania decyzji odmawiającej zajęcia pasa drogowego w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego jest sam zamiar Prezydenta m. st. Warszawy zagospodarowania terenu, w sytuacji kiedy z przeprowadzonego postępowania dowodowego nie wynika, aby zamiar ten był realny oraz aby działania organu zmierzały do rzeczywistej realizacji przedsięwzięcia; art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w treści zaskarżonej decyzji do okoliczności powoływanych przez skarżących w postępowaniu odwoławczym, tj. konieczności uzyskania decyzji konserwatora zabytków oraz organu administracji architektoniczno-budowlanej udzielającego pozwolenia na projektowane prace; art. 8 k.p.a. statuującego zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, iż w uzasadnieniu tej decyzji organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości braku podstaw uzasadniających wydanie decyzji pozytywnej dla skarżących; art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez brak jego zastosowania, pomimo istnienia przesłanek do wydania zezwolenia z uwagi na zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku uprawniającego organ do wydania decyzji korzystnej dla skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował stanowisko organu, że modernizacja polegająca na ustawieniu stojaków rowerowych oraz utworzeniu trawnika w miejscu istniejącego kiosku handlowego, służy obsłudze uczestników ruchu drogowego i związana jest z funkcją drogi. Jej realizacja będzie możliwa po usunięciu z pasa drogowego kiosku handlowego w terminie do 30 września 2015 r.

Sąd stwierdził, że z załączonego do akt sprawy projektu organizacji ruchu z dnia 13 października 2015 r. zatwierdzonego przez Inżyniera Ruchu m.st. Warszawy wynika, że w miejscu istniejącego kiosku handlowego będzie realizowana inwestycja celu publicznego polegająca na ustawieniu 6 stojaków rowerowych w południowo - wschodnim narożniku skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], likwidacji miejsca parkingowego zlokalizowanego bezpośrednio za przejściem dla pieszych oraz uzupełnieniu słupków blokujących. Z pisma Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 22 października 2015 r. wynika natomiast, że organ ten nie wniósł zastrzeżeń do proponowanej zmiany zagospodarowania spornego terenu.

Sąd I instancji przyjął, że realizacja powyższych zamierzeń ma pierwszeństwo przed posadowieniem obiektów budowlanych, które nie są związane z potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z art. 39 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach oraz wtedy, gdy nie będzie to kolidowało z funkcją pasa drogowego. Realizowanie inwestycji związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, ma więc pierwszeństwo przed realizacją celów prywatnych, zwłaszcza że zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 ustawy). W ocenie WSA, przedstawiony przez organ projekt stałej organizacji ruchu stanowi wypełnienie zadań zarządcy drogi, zmierzających do usprawnienia i ulepszenia obsługi ruchu, zaś posadowienie kiosku handlowego stanowiłoby zagrożenie dla celów, którym służyć ma pas drogowy.

Podsumowując WSA stwierdził, że organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Nie doszło więc do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego objętych zarzutami skargi.

Skargę kasacyjną wywiódł A. R. zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., powoływana jako: p.p.s.a.) strona zarzuciła Sądowi I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez brak zastosowania, pomimo istnienia przesłanek do wydania zezwolenia z uwagi na zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku uprawniającego organ do wydania decyzji korzystnej dla skarżących;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 §1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie prowadzącą do nieprawidłowego uznania, że okolicznością wystarczającą do wydania decyzji odmawiającej zajęcia pasa drogowego ul. [...] róg ul. [...] w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego o pow. 20 m2 w okresie od 1 października 2015 r. do 31 lipca 2016 r. jest sam zamiar Prezydenta m.st. Warszawy zagospodarowania ww. terenu, w sytuacji gdy z przeprowadzonego postępowania dowodowego nie wynika, aby cel był realny oraz aby organy zmierzały do rzeczywistej realizacji przedsięwzięcia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. statuującego zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy pomimo, iż w uzasadnieniu tej decyzji organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości braku podstaw uzasadniających wydanie decyzji pozytywnej dla skarżących;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do argumentacji zawartej w skardze w zakresie odstąpienia przez organ od badania, w jaki sposób i kiedy inwestor zamierza podjąć roboty budowlane, co stanowiłoby o tym, że zamiar ich wykonania jest rzeczywisty, konieczności uzyskania decyzji konserwatora zabytków oraz organu administracji architektoniczno-budowlanej udzielającego pozwolenia na projektowane prace;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do argumentacji zawartej w skardze w zakresie tezy wyroku WSA w Łodzi z dnia 17 lutego 2011 r. III SA/Łd 662/10 wydanego w sprawie o analogicznym stanie faktycznym (ustawienia w pasie drogowym stojaków rowerowych, na którym znajduje się kiosk handlowo-usługowy);

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez faktyczne niewyjaśnienie i nieuzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nieodniesienie się do argumentów przedstawionych w skardze, niepodjęcie próby wykazania ich nietrafności, faktyczny brak analizy prawnej w kwestiach podnoszonych przez skarżących, zasadniczych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazując na powyższe naruszenia strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona zażądała rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona argumentowała, że w skardze wskazano na braki w dokumentacji złożonej przez Zarząd Dróg Miejskich oraz na konieczność wykazania realnego charakteru zamiaru modernizacji terenu - ze sprecyzowaniem chociażby daty jej rozpoczęcia. Ponadto skarżący podnieśli, że regularne wydawanie kolejnych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, posiadanie koncesji na prowadzenie w przedmiotowym kiosku handlowym sprzedaży alkoholu oraz brak rzeczywistych zamiarów zarządcy drogi na wykonanie modernizacji pasa drogowego służącej obsłudze uczestników ruchu drogowego bądź związanej z funkcją drogi, świadczą o braku podstaw do wydania decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Do powyższej argumentacji nie odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zaniechanie to wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd I instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżony wyrok został wydany w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Kontrola orzeczenia Sądu I instancji sprowadza się zatem do oceny, czy narusza ono przepisy wskazane w zarzutach środka odwoławczego.

Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które - zdaniem strony - miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymagały zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jako najdalej idące z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem ich zasadności.

Przypomnieć należy, że w powołanym przepisie ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z wymienionych sytuacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd I instancji zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA w kwestionowanym zakresie. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia omawianego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 470/14; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z poglądem akceptowanym zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego uznał, iż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sytuacja taka ma miejsce w omawianym uzasadnieniu.

Wobec powyższego, zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji okazały się chybione.

W rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia prawa materialnego ani wskazanych w ramach środka odwoławczego przepisów regulujących przebieg postępowania administracyjnego.

Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych ustanowiono generalny zakaz umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zatem zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie ma charakter czasowy. Toteż, w sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy zlokalizowanie określonego obiektu budowlanego w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Skarżący kasacyjnie zarzuca, że przepis ten nie został w rozpatrywanej sprawie zastosowany pomimo, że zaistniał przypadek w nim przewidziany uprawniający organ do wydania decyzji korzystnej dla skarżących. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie organy administracji, a następnie Sąd I instancji nie dostrzegły tych powodów, ponieważ w sposób wadliwy przeprowadziły postępowanie i błędnie oceniły zgromadzone dowody.

W ocenie NSA, ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji wyjaśniły stan faktyczny sprawy, prawidłowo zbadały i oceniły okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W wyniku tego stwierdziły, że ze względu na planowaną modernizację terenu polegającą na ustawieniu stojaków rowerowych oraz utworzeniu trawnika w miejscu istniejącego kiosku handlowego nie zachodzi przewidziana w powołanym przepisie przesłanka uprawniająca do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do okresu od 1 października 2015 r. do 31 lipca 2016 r.

Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu, że planowana inwestycja służy obsłudze uczestników ruchu drogowego i związana jest z funkcją drogi. Na obecnym etapie postępowania okoliczność ta pozostaje niekwestionowana. Jest to o tyle istotne, że celem ochrony prawnej - w świetle art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - jest bezpieczeństwo i organizacja ruchu drogowego, nie zaś ochrona posiadania działek należących do zarządców dróg publicznych (zob.: wyrok NSA z 2 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA 439/02; dostępny w CBOSA).

Skarżący kasacyjnie podnosi natomiast, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy nie wynika, że zarządca drogi zmierzał do rzeczywistej realizacji wskazanego przedsięwzięcia. Powołuje się przy tym na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 662/10 nie dostrzegając, że wskazane orzeczenie zostało wydane w istotnie różniących się okolicznościach faktycznych. W sprawie tej WSA uchylił decyzje administracyjne ze względu na pozbawienie strony miejsca pracy, a tym samym środków do życia na skutek wydania decyzji odmawiającej zajęcia pasa drogowego pod prowadzony przez nią kiosk w okresie kilku miesięcy na przełomie 2010 i 2011 r. wyłącznie w obliczu przyszłych, nieokreślonych w czasie działań organów administracji, które według założeń przyjętych w ramach Strategii rozwoju ulicy Piotrkowskiej, mogły być realizowane do 2020 r.

W obecnie rozpatrywanej sprawie opracowanie Projektu organizacji ruchu określającego planowany termin obowiązywania czasowej organizacji ruchu (październik 2015 r.) i poddanie go wymaganym uzgodnieniom właściwych organów - Inżyniera Ruchu m.st. Warszawy oraz Stołecznego Konserwatora Zabytków (pisma z dnia 8 września 2015 r. k. 15 i 16 akt administracyjnych) świadczy o tym, że zarządca drogi podjął konkretne działania w celu realizacji inwestycji w miejscu, w którym usytuowany był kiosk handlowy. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji potwierdził, że zamierza przeprowadzić objętą ww. Projektem modernizację terenu jesienią 2015 r. Z uwagi na wskazane okoliczności Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w rozpatrywanej sprawie wykazane zostało, że zamiar przeprowadzenia modernizacji był rzeczywisty.

Wymaga też podkreślenia, że sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem działania organu - co do zasady - według stanu z daty wydania objętej sądową kontrolą decyzji. Bez znaczenia dla tej oceny pozostają w związku z tym okoliczności, które zaistniały po rozstrzygnięciu sprawy w drugiej instancji. Uzasadnia to przyjęcie, że decyzja w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ze względu na kolizję z inwestycją urzeczywistniającą cel publiczny związany z funkcjonowaniem ruchu drogowego i ochroną dróg publicznych, jest zgodna z prawem nawet jeżeli - z powodów wcześniej nieprzewidzianych - ostatecznie nie doszło do realizacji zaplanowanej inwestycji.

Z omówionych względów zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organy administracji zasad dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego określonych w art. 7, 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Jak wykazano, wymaganiom tym - w kwestionowanym zakresie - sprostały organy administracji. W ocenie NSA, działanie organu odwoławczego odpowiada również wynikającej z art. 8 k.p.a. zasadzie zaufania obywateli do organów administracji publicznej, gdyż w sposób wyczerpujący wyjaśnił dlaczego uznał, że brak jest podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla skarżących. Okoliczność, że strona nie podziela stanowiska organu nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji.

Na właścicielu i zarządcy drogi spoczywa nie tylko prawo, ale również i obowiązek takiego dbania o drogę i pas drogowy, w którym się ona znajduje, aby jej użytkowanie odbywało się w sposób m.in. bezpieczny dla uczestników ruchu drogowego. Ze względu na rolę i cel infrastruktury drogowej, zapewnienie jej pewnego poziomu uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej niewątpliwie uznane być musi za uzasadnione. W tym też znaczeniu ustawodawca wprowadził, w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zakaz podejmowania czynności, najogólniej mówiąc, szkodzących tej infrastrukturze. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z poglądem, że uprzywilejowanie to nie jest jednak bezwzględne. Stosując uniwersalne zasady wykładni przepisów prawa w powiązaniu z zasadą proporcjonalności środków prawnych prowadzących do zamierzonego celu, organ zobligowany jest do poszukiwania rozwiązań, które zapewnią odpowiedni poziom ochrony konkurujących ze sobą wartości (por. wyrok z 28 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 135/08, dostępny w CBOSA).

W tym kontekście zauważyć należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnił nie tylko interes publiczny w postaci umożliwienia realizacji zamierzenia mającego na celu ochronę podstawowych funkcji drogi i bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale również interes gospodarczy strony. Wyważył związane z nimi wartości i w konsekwencji nie odmówił udzielenia zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w całym okresie, którego dotyczył wniosek. Udzielił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie, co do którego nie kolidowało to bezpośrednio z realizacją projektowanej inwestycji. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że art. 22 Konstytucji RP chroni wolność gospodarczą. Jednakże w świetle tego przepisu wolność gospodarcza nie jest wartością absolutną i może być ograniczona w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny.

Nie można też zgodzić się argumentacją strony, która próbuje zwalczyć niekorzystne dla niej stanowisko organu domagając się udzielenia swym interesom ochrony właściwej dla przysługujących jednostce praw słusznie nabytych, którą Trybunał Konstytucyjny uznaje za jeden z podstawowych elementów konstrukcji demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Jak wcześniej sygnalizowano okoliczność, że uprawnienie do lokalizacji obiektu budowlanego, który nie jest związany z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w granicach pasa drogowego wynikające z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ma wyłącznie charakter czasowy i jego przyznanie wymaga za każdym razem stwierdzenia występowania przesłanek ustawowych - z uwzględnieniem także tych okoliczności, które w związku z upływem czasu mogą ulec zmianie. Przeciwko trafności wspomnianej argumentacji strony zaprezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przemawia także znany Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu, szerszy kontekst sytuacyjny rozpatrywanej sprawy. Wnioskodawca wystąpił bowiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy udzielone przez organy nadzoru budowlanego pozwolenie na budowę obiektu oraz pozwolenie na jego użytkowanie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia ich nieważności (zob.: wyroki WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn.. akt VII SA/Wa 157/10 i z dnia 27 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1756/14). Ponadto toczyło się w II instancji postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zobowiązującą do przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego poprzez usunięcie spornego obiektu budowlanego, która w wyniku sądowej kontroli ostatecznie została uznana za zgodną z prawem (zob.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1272/14 utrzymany w mocy wyrokiem NSA z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 950/15). W tych okolicznościach nie ma podstaw, by upatrywać wadliwości zaskarżonej decyzji o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w naruszeniu ochrony, jaka wedle standardów konstytucyjnych dotyczy jedynie praw "słusznie" nabytych, nie zaś nabytych w jakichkolwiek okolicznościach i z jakiejkolwiek bądź przyczyny (zob.: orzeczenia TK: K 7/90, OTK w 1990 r., poz. 5; K 15/93 - OTK w 1994 r., cz. I, poz. 4 i K 3/98 - OTK ZU nr 4/1998, poz. 52).

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.