Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 198/19 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 198/19 oddalił skargę M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M. L. w dniu [...] września 2018 r. wniósł o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na I. L. (kolejne dziecko). We wniosku jako członków swojej rodziny podał, żonę – A. L. oraz córki – I. L. i B. L. oraz siebie.

Prezydent W. decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 1, art. 4, art. 5, art. 10 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 11 oraz art. 27 ust 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1465) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że wyrokiem Sądu Okręgowego we W. z [...] marca 2009 r. sygn. akt [...] wykonywanie władzy rodzicielskiej nad B. L. zostało powierzone obojgu rodzicom, zaś miejsce pobytu ustalono przy matce. Wyrok nie zawiera żadnych rozstrzygnięć, z których wynikałaby opieka naprzemienna nad dzieckiem. Oznacza to, że B. L. nie można zaliczyć do rodziny wnioskodawcy, a tym samym I. L. nie jest pierwszym, lecz kolejnym dzieckiem strony w rozumieniu ustawy, a wobec tego nie można na nią przyznać świadczenia wychowawczego.

Strona odwołała się od decyzji organu I instancji wskazując, że w sprawie nie wyszły na jaw żadne nowe okoliczności i dowody, gdyż wyrok orzekający rozwód strony z K. L. został wydany [...] marca 2009 r. i nie zawierał wzmianek o tzw. pieczy naprzemiennej, która została do polskiego prawa wprowadzona później, tj. w 2015 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że istota zaistniałego w sprawie sporu odnosi się do poprawności ustalenia składu rodziny strony, związanego ze sposobem sprawowania opieki nad starszym dzieckiem i możliwością uznania, że młodsza córka jest kolejnym, a nie pierwszym dzieckiem w rozumieniu ustawy, co pozwalałoby na przyznanie wnioskowanego na nią świadczenia wychowawczego. Możliwość przypisania B. L. do rodziny odwołującego się może nastąpić w dwóch przypadkach: 1) w przypadku, gdy to strona sprawuje opiekę nad małoletnią, 2) w przypadku sądowego orzeczenia jej matce i ojcu opieki naprzemiennej. Kolegium odnosząc się do twierdzeń strony o sprawowaniu opieki naprzemiennej nad starszą córką wyjaśniło, że o opiece naprzemiennej można mówić wtedy, gdy każdemu z rodziców, z których każdy posiada pełną władzę rodzicielską, powierzono pieczę nad dzieckiem w określonym czasie. Ustalone okresy sprawowania pieczy nad dzieckiem powinny mieć przy tym charakter symetryczny, tak by sprawowana piecza była w istocie "naprzemienna" (np. pierwsza połowa roku - matka, druga połowa roku - ojciec albo miesiące parzyste - matka, miesiące nieparzyste - ojciec, ale także trzy dni w tygodniu - matka, cztery dni w tygodniu - ojciec). W ramach takiego systemu sprawowania opieki nad małoletnim dzieckiem, dziecko przebywa zatem pod opieką raz jednego raz drugiego rodzica przez zbliżony okres. W czasie sprawowania opieki naprzemiennej dziecko zamieszkuje faktycznie z każdym z rodziców w oznaczonym okresie, pozostając wówczas pod jego opieką. Pomimo posiadania de iure - co wynika z art. 28 Kodeksu cywilnego - jednego miejsca zamieszkania, de facto ma (zamiennie) dwa miejsca zamieszkania, gdyż miejscem jego zamieszkania jest miejsce zamieszkania tego z rodziców, u którego aktualnie przebywa. Opieka naprzemienna polega na zapewnieniu każdemu z rodziców możliwości spędzania z dzieckiem porównywalnej (co niekoniecznie oznacza równej) ilości czasu. W konsekwencji każdy rodzic na równi ma możliwość brania udziału w codziennym życiu dziecka. Przy czym w systemie prawnym nie ma legalnej definicji terminu opieka naprzemienna. Sąd, kierując się każdorazowo dobrem małoletniego dziecka, może pozostawić władzę rodzicielską obojgu rodzicom na ich zgodny wniosek, jeżeli przedstawili porozumienie, o którym mowa w art. 58 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.r.o.", i zasadne jest oczekiwanie, że będą współdziałać w sprawach dziecka. Zasady sprawowania opieki nad dzieckiem w takim wypadku będzie określał, zaakceptowany przez sąd, plan wychowawczy. Tylko zatem w tych przypadkach, gdy istnieje zgoda obojga rodziców, możliwe jest w ogóle rozważanie kwestii opieki naprzemiennej.

Niemniej jednak, jak dalej wywiodło Kolegium - zgodnie z jednolicie kształtującą się linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznanie dziecka za członka rodziny każdego z rodziców jest w pełni zależne od treści orzeczenia sądu powszechnego wprost ustalającego opiekę naprzemienną. Wydanie orzeczenia sądowego w powyższym przedmiocie uznać wypada za relewantną dystynkcję interpretowanej normy, a brak takiego orzeczenia za przeszkodę w możliwości uznania, że opieka naprzemienna jest sprawowana przez oboje rodziców. W swoich wyrokach NSA wyjaśniał, w jaki sposób należy dokonywać wykładni art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Brzmienie analizowanego przepisu jest jasne i nie nastręcza trudności interpretacyjnych, a tylko niejasność przepisów uprawniałaby do korzystania z innych metod wykładni aniżeli językowej (gramatycznej). Zgodnie z art. 2 pkt 16 tej ustawy fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny. Językowa wykładnia tego przepisu nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, dlatego co do zasady nie jest dopuszczalne dokonywanie jakiejkolwiek innej wykładni tego przepisu, w tym wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej lub systemowej, jeżeli prowadzi to do odmowy zastosowania literalnej treści przepisu. Nie można bowiem nadać stronie uprawnienia nieprzyznanego przez ustawę w sytuacji jednoznacznie opisanej w przepisie przez dokonywanie takiej wykładni przepisu, która - wbrew jego literalnej treści - przyzna to uprawnienie. Byłaby to bowiem nieuprawniona wykładnia rozszerzająca na gruncie ustawy. Zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a zaliczenie dziecka jednocześnie do odrębnych rodzin obydwojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Przepis ten należy zatem interpretować ściśle, gdyż ma on charakter wyjątku od ogólnej reguły. Postulat odczytania tego przepisu jako pozwalającego na zaliczanie dziecka wychowywanego przez mieszkających osobno rodziców do ich odrębnych rodzin, jeśli tylko oboje sprawują w porównywalnym wymiarze opiekę nad dzieckiem, nie znajduje uzasadnienia w treści tego unormowania. A tylko w takim wypadku można byłoby mówić o nieuzasadnionym różnicowaniu sytuacji prawnej takich rodziców w zależności od formy ustalenia opieki nad dzieckiem. Jak wspomniano, regułą jest zaliczanie dziecka (w związku z przyznanymi ustawą uprawnieniami do pomocy państwa) tylko do jednej rodziny.

Kolegium zwróciło uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje również, że organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi - jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny - są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a dokładnie tej jego części, którą stanowi prawo rodzinne i opiekuńcze.

W ocenie Kolegium ustalenia zawarte w wyroku Sądu Okręgowego we W. z [...] marca 2009 r. sygn. akt [...] wskazujące, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką małżonków powierzono obojgu rodzicom, ustalając miejsce pobytu małoletniej przy matce, nie pozwalają na to, aby uznać, że dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rozwiedzionych rodziców. Nawet jeżeli sprawowana nad dzieckiem opieka jest opieką faktycznie tożsamą z naprzemienną, to nie jest ona sprawowana w tym trybie zgodnie z orzeczeniem sądu.

M. L. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Sąd powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd uznał, że wykładnia art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dokonana przez organ II instancji jest prawidłowa i ma oparcie we wskazanym przez organ orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd wskazał, że definicja "rodziny" zawarta w art. 2 pkt 16 tej ustawy w końcowych fragmentach określa wprost, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. W konsekwencji organy administracji publicznej nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można - w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego - domniemywać. Sąd uznał, że w sprawie trafnie organy oceniły, że z wyroku Sądu Okręgowego we W. Wydział XIII Rodzinny, sygn. [...] z [...] marca 2009 r. orzekającego rozwiązanie małżeństwa skarżącego, wykonanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką zostało powierzone obojgu rodzicom, z tym ustaleniem, że miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania matki. Taka treść sentencji tego wyroku nie pozwala na przyjęcie, że małoletnia pozostaje pod opieką naprzemienną rodziców. Sąd wskazał, że wbrew wypowiedziom w skardze, nie wynika też z wyroku jakiekolwiek ustalenie, że sposób wykonywania władzy rodzicielskiej i kontakty skarżącego z dzieckiem będą przebiegały zgodnie z planem wychowawczym zawartym przez strony w treści ugody mediacyjnej z [...] stycznia 2009 r., a zatem zawartej przed wydaniem wyroku rozwodowego. Brak jest transpozycji treści tej ugody do wyroku. Brak jest też orzeczenia Sądu zatwierdzającego tego rodzaju ugodę mediacyjną w trybie art. 18314 Kodeksu postępowania cywilnego. Twierdzenia skargi zatem, że ugoda mediacyjna stanowi załącznik do wyroku, czyli jest częścią tego orzeczenia, jest za daleko idące nie znajdując potwierdzenia w dokumentach. Sąd podkreślił, odnosząc się do twierdzeń skargi w zakresie "zaaprobowania" przez Sąd Okręgowy w wyroku ustaleń mediacji, że art. 58 § 1 K.r.o. w dacie wydania wyroku rozwodowego ([...] marca 2009 r.) miał brzmienie: "W wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków obowiązany jest do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy jednemu z rodziców ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka." Ustawą z 6 listopada 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. poz.1431; art. 1 pkt 3) nadano nowe brzmienie art. 58 § 1 K.r.o. oraz dodano przepis § 1a w brzmieniu: "§ 1. W wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i o kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. § 1a. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka. Sąd może pozostawić władzę rodzicielską obojgu rodzicom na ich zgodny wniosek, jeżeli przedstawili porozumienie, o którym mowa w § 1, i jest zasadne oczekiwanie, że będą współdziałać w sprawach dziecka". Sąd zauważył, że cytowane brzmienie art. 58 K.r.o. zaczęło obowiązywać dopiero od 13 listopada 2009 r. (art. 10 powołanej ustawy nowelizującej). Nowe regulacje prawne dotyczące uwzględniania w wyroku rozwodowym porozumień wychowawczych między małżonkami przed mediatorem co do sprawowania władzy rodzicielskiej i kontaktów z dzieckiem nie istniały zatem w dacie orzekania o rozwodzie, zaś skarżący nie wykazał się także ewentualnie późniejszym orzeczeniem podjętym na podstawie art. 106 K.r.o., zgodnie z którym to przepisem w razie potrzeby orzeczenie o władzy rodzicielskiej i sposobie jej wykonywania zawarte w wyroku rozwodowym może zostać zmienione przez sąd opiekuńczy. Jakkolwiek bowiem podjął taką próbę starając się zainicjować tryb z art. 106 K.r.o., lecz bezskutecznie i dotąd stosownego orzeczenia nie uzyskał, jak zresztą wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy pisma Sądu Rejonowego dla W. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] grudnia 2018 r. w sprawie [...] oraz z twierdzeń skargi na stronie 4.

Sąd uznał, że słusznie zatem organ przyjął brak spełnienia przesłanki z art. 2 pkt 16 ustawy, to znaczy legitymowania się przez skarżącego stosownym orzeczeniem sądu, z którego fakt opieki naprzemiennej miałby wynikać, co przesądza o braku podstaw do tego by organ prowadził postępowanie dowodowe w celu zbadania, czy faktycznie sprawowana jest opieka naprzemienna. Aktualny, rzeczywisty sposób wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania kontaktów z dzieckiem przez rodziców nie może zastąpić wymaganego przez ustawę orzeczenia sądu. W konsekwencji powyższego Sąd przyjął, że prawidłowo rozstrzygnięto o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia wychowawczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. L., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) przez bezzasadne oddalenie przez Sąd I instancji skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez Sąd Wojewódzki obowiązku kontroli legalności działania organów administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej decyzji, z uwagi na fakt rzeczywistego sprawowania opieki naprzemiennej nad córką B. L., udokumentowany ugodą mediacyjną, zawartą na potrzeby toczącej się sprawy rozwodowej skarżącego i wymaganą przez sąd powszechny - Sąd Okręgowy we W., Wydział Rodzinny; co odpowiada również tym samym zarzutowi naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., które błędnie nie zostały przez Sąd zastosowane, i mimo naruszeń przepisów prawa procesowego, jak i materialnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 105 K.p.a. przez brak wyczerpującej i wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie słusznego interesu skarżącego, działanie w sposób podważający zaufanie do organów władzy państwowej, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, których rezultatem było błędne stwierdzenie, że nad córką skarżącego B. L. nie jest sprawowana opieka naprzemienna w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, pomimo faktu rzeczywistego sprawowania takiej opieki przez skarżącego oraz że wynika wprost z treści ugody mediacyjnej zawartej na potrzeby wyroku rozwodowego, a więc zostało stwierdzone w postępowaniu przed sądem powszechnym;

2) prawa materialnego:

a) art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego ustalonego w sprawie polegające na uznaniu braku wykonywania opieki naprzemiennej w stosunku do pierwszego dziecka skarżącego - córki B. L. jedynie z uwagi na brak użycia w treści orzeczenia sądowego - wyroku Sądu Okręgowego z [...] marca 2009 r. orzekającego rozwód skarżącego i K. L. - sformułowania "opieka naprzemienna" i nieuwzględnieniu faktu, że pojęcie opieki naprzemiennej zostało wprowadzone do polskiego porządku prawnego dopiero w 2015 r. i nie funkcjonowało ono w dacie wydania wyroku, co doprowadziło do nieprawidłowych wniosków, a mianowicie, że nad córką skarżącego B. L. nie jest sprawowana opieka naprzemienna, podczas gdy jest ona sprawowana od daty wydania orzeczenia po dzień dzisiejszy i wynika wprost z treści ugody mediacyjnej zawartej na potrzeby wyroku rozwodowego, a więc zostało stwierdzone w postępowaniu przed sądem powszechnym;

b) art. 58 K.r.o. przez jego błędną wykładnię, w szczególności błędną wykładnię historyczną i nieuwzględnienie obowiązującego w dacie wydania wyroku rozwodowego skarżącego orzecznictwa w szczególności wytycznych Sądu Najwyższego w zakresie stosowania przepisów art. 56 oraz art. 58 K.r.o.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej skargi poprzez jej uwzględnienie - w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył równocześnie, że zrzeka się rozprawy.

W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Wobec tego rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni określenia "opieka naprzemienna" sprawowana nad dzieckiem przez rozwiedzionych rodziców. Określenie to zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) rodzina - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428) znowelizowano art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w ten sposób, że dotychczasowe pojęcie opieki naprzemiennej uzupełniono dodając słowa "sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach". To uzupełnienie definicji opieki naprzemiennej nie zmienia istoty dotychczasowej definicji, zgodnie z którą to z orzeczenia sądu ma wynikać, że dziecko jest pod opieką naprzemienną.

Jak wynika z powyższej definicji normatywnej (zarówno w brzmieniu pierwotnym art. 2 pkt 16 ustawy, jak i po nowelizacji z 2017 r.) pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu prowadzącego postępowanie administracyjne, ale fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 947/17, czy 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2225/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a jednoczesne zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Wyjątek ten następuje w przypadku, gdy zgodnie z orzeczeniem sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych. Wówczas na gruncie omawianej ustawy dziecko może być zaliczone do dwu odrębnych rodzin. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych. Skoro w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca zawarł definicję legalną określenia "rodzina", a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca - na gruncie omawianej ustawy - instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w ww. definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i - jako taki - musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Podkreślić należy, że samo brzmienie analizowanego przepisu jest jasne i nie powoduje trudności interpretacyjnych, a tylko niejasność przepisów uprawniałaby do korzystania z innych metod wykładni aniżeli językowej (gramatycznej). Zgodnie z art. 2 pkt 16 powołanej ustawy fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny. Nie można bowiem nadać stronie uprawnienia nieprzyznanego przez ustawę w sytuacji jednoznacznie opisanej w przepisie przez dokonywanie takiej wykładni przepisu, która - wbrew jego literalnej treści - przyzna to uprawnienie. Byłaby to bowiem nieuprawniona wykładnia rozszerzająca. Sąd I instancji prawidłowo zatem przyjął językową wykładnię omawianego przepisu. Tym samym organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi - jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny - są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a dokładnie tę jego część, którą stanowi prawo rodzinne i opiekuńcze. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Zgodnie bowiem z art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, kodeks ten normuje postępowania sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Wprawdzie, po myśli art. 2 § 3 K.p.c., nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów, ale w omawianej materii brak jest tego rodzaju przepisów. Powyższe oznacza zatem, że - na zasadzie art. 2 § 1 K.p.c. - ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można – w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego - domniemywać. Takie stanowisko zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń, w tym miedzy innymi w wyrokach z: 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 947/17, 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1669/17, 12 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1230/17, 11 kwietnia 2018 r. sygn. I OSK 2088/17, 26 lipca 2018 r. sygn. I OSK 575/18, 11 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 2032/17, 15 maja 2019 r. sygn. I OSK 3668/18). Ze stanowiskiem tym zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie.

Dodać jedynie należy, że wskazane przez skarżącego formy sprawowania przez niego opieki nad córką stanowią przejaw wykonywania władzy rodzicielskiej, lecz nie mogą być traktowane jako opieka naprzemienna w rozumieniu omawianej ustawy. Skarżący nie wykazał się zaś orzeczeniem sądu o opiece naprzemiennej obojga rodziców.

Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepisy te zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia tych przepisów skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach P.p.s.a. Tymczasem do naruszenia wskazanych przepisów mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom Sąd uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej, bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez Sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że Sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Niepodobna dowodzić, aby w niniejszej sprawie przepisy te naruszono, gdyż Sąd I instancji zastosował się adekwatnie do tej regulacji, skoro był właściwy do kontroli legalności zapadłych w sprawie decyzji i tej kontroli dokonał. Innym zagadnieniem jest jej wynik, który nie może być podważany w ramach tego zarzutu.

Z tych wszystkich względów, wobec braku naruszeń prawa branych pod uwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 w związku z art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a.