II SAB/Wa 251/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-08-13	
Data wpływu	2025-03-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Danuta Kania
Dorota Kozub-Marciniak
Łukasz Krzycki /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Minister Infrastruktury	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 149 §1 pkt 1 i § 1a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi L. Z. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej przez Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] 1. zobowiązuje [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku L. Z. z dnia [...] czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej skierowanego do Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w [...], w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz L. Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił Polskim Kolejom Państwowym S.A., zwanej dalej "Spółką", bezczynność przy rozpatrywaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sformułowanego w piśmie

z [...] czerwca 2024 r., skierowanym do Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w [...].

W skardze wniesiono o:

- zobowiązanie organu do załatwienia wniosku,

- stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze zarzucono naruszenie przez organ:

- art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie

do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej "ustawą

o informacji", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - bezzasadnie pozbawiono Wnioskodawcę dostępu do pozostających w posiadaniu Spółki informacji, będących publicznymi; nie podlegały one ustawowej ochronie, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o informacji ani też na podstawie innych ustaw szczególnych,

- art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1. ustawy o informacji w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

w konsekwencji ograniczono Wnioskodawcy prawo dostępu do informacji publicznej,

- art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o informacji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; polegało to na wadliwym założeniu, jakoby Wnioskodawca - chcąc uzyskać informację w zakresie gruntów i budynków - winien był zwrócić się do organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku - do starosty

lub prezydenta miasta, którzy prowadzą ewidencje gruntów i budynków –

nie zaś do Spółki,

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 17 ustawy o informacji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; nie wydano na pisemny wniosek stanowiących informacje publiczną dokumentów i nie poinformowano o okolicznościach, wskazujących brak możliwości udostępnienia takiej informacji; nie wydano też decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Uzasadniając skargę rozwinięto powyższe zarzuty. Opisując stan faktyczny wskazano m.in.:

- Wnioskodawca - pismem do Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami

w [...] Spółki z [...] czerwca 2024 r. (data wpływu do organu [...] czerwca 2024 r.) - zwrócił się o udostępnię informacji publicznej, poprzez przesłanie wykazu nieruchomości (gruntów i budynków), które:

1) stanowią własność Spółki;

2) oddano Spółce w użytkowanie wieczyste;

zaznaczono, aby zestawienie obejmowało co najmniej miejsce położenia

lub adres, nr księgi wieczystej, powierzchnię, klasyfikację w ewidencji gruntów, sposób zagospodarowania,

- Spółka - przesłanym pocztą elektroniczną pismem- wskazała, że ustawodawca zobowiązał określone w art. 4 ustawy o informacji podmioty od udostępniania informacji publicznej; ustawa ta nie obejmuje jednak udostępniania wszelkiego typu informacji publicznej; jak stanowi jej

art. 1 ust 2, przepisy danego aktu nie naruszają przepisów innych ustaw,

gdzie określono odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących publicznymi; oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach; wprowadzającą odmienny tryb dostępu do informacji publicznej ustawą jest - w zakresie danych o gruntach, budynkach i lokalach zawartych w operacie ewidencyjnym - ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne

i kartograficzne (Dz.U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm.); wniosek o udostępnienie zawartych w zasobie geodezyjno-kartograficznym informacji winny więc rozpatrywać właściwe organy w trybie ustawy - Prawo geodezyjne

i kartograficzne; ewidencje gruntów i budynków prowadzą starostowie lub prezydenci miast na prawach powiatu,

- 28 czerwca 2024 r. Wnioskodawca - w odpowiedzi na pisma - przesłał na adres poczty elektronicznej Spółki wiadomość; wyjaśnił, że nie wnosił o przekazanie danych z ewidencji gruntów o budynków; oczekiwał udostępnienia informacji publicznej o majątku, w który wyposażono jednoosobową spółkę Skarbu Państwa; wniósł o wydanie stosownej decyzji

o odmowie udostępnienia informacji publicznej, od której będzie mógł wnieść odwołanie,

- Spółka - pismem z [...] lipca 2024 r. - poinformowała, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko; ponownie podniosła, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie odmienne zasadny oraz tryb dostępu do jawnych danych - wyrażone w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U z 2023 r., poz. 1984 ze zm.); poinformowała nadto, że w sprawie nie zachodzą podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej,

- w przedstawionym stanie faktycznym doszło do bezczynności Spółki

w postaci: nierozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej

oraz ewentualnie brak wydania decyzji odmownej - jeżeli zachodziły okoliczności, uniemożliwiające udostępnienie informacji,

- wedle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o informacji, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne wykonujące zadania publiczne podmioty - w szczególności, reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą - w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji

i konsumentów; zgodnie z Krajowym Rejestrem Sądowym oraz statutem Spółki jej stuprocentowym udziałowcem jest Skarb Państwa, a ponadto Spółka jest uznana za spółkę o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa,

- statut Spółki stanowi, że jednym z jej głównych zadań jest zarządzanie holdingiem, zwanym Grupą PKP; Spółka - jako jednostka dominująca

w Grupie PKP - wypełniała zadania, obejmujące zarządzanie nią

i gospodarowała majątkiem - przejętym w drodze komercjalizacji Przedsiębiorstwa Państwowego PKP; polegało to na zagospodarowaniu majątku nieruchomego - poprzez: sprzedaż oraz najem lub dzierżawę; kluczowym zadaniem Spółki - poza obsługą zadłużenia, przejętego

oraz powstałego w procesie restrukturyzacji (szczególnie zatrudnienia

i organizacyjnej) - jest zarządzanie dworcami kolejowymi; Spółka podejmowała również działania, mające na celu prywatyzację spółek, należących do jej grupy kapitałowej; istotnym elementem aktywności była ponadto koordynacja działalności międzynarodowej i wykonywanie funkcji reprezentacyjnych polskich kolei; oznacza to, że Spółki spełnia kryteria podmiotu, zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej - na gruncie przepisów ustawy o informacji,

- nie zachodzą przesłanki do uznania, że do wnioskowanych informacji ma zastosowanie szczególny tryb udostępniania informacji publicznej,

- aby wnioskować o wypisy z ewidencji gruntów i budynków do starostwa w trybie przewidzianym w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne, należy wykazać ważny interes prawny; w danym trybie udostępnia się ponadto zupełnie inne dane, niż te objęte wnioskiem,

- w danej sprawie Wnioskodawca korzysta z prawa, przysługującego na gruncie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP; stanowi on, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz pełniących funkcje publiczne osób; obejmuje ono również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego,

a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa,

- Spółka jest w posiadaniu szerokiej gamy nieruchomości, którymi zarządza;

na jej stronie internetowej jest nadto wyszukiwarka nieruchomości na wynajem i sprzedaż w różnych częściach Polski; będąc osobą prawną, w której Skarb Państwa ma stuprocentowy udział, Spółka mogła rozpoznać przedmiotowy wniosek i udostępnić informacje publiczną bez odsyłania do odpowiednich organów, które prowadzą ewidencje gruntów i budynków,

- Wnioskodawca nie żądał wypisów z ewidencji gruntów i budynków,

lecz - korzystając z obywatelskiego prawa, przewidzianego Konstytucją RP - wnosił o udostępnienie danych o majątku, w który wyposażono jednoosobową spółkę Skarbu Państwa; skoro Spółka była zobowiązana, jako podmiot wymieniony w art. 4 ust 5 ustawy o informacji, do udostępniania informacji publicznej, powinna rozpatrzyć przedmiotowy wniosek - bez odsyłania do trybów szczególnych, przewidzianych w innych ustawach.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Podtrzymała stanowisko, wedle którego żądane we wniosku informacje udostępnia się

w odrębnym trybie.

Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.)

Sąd zważył, co następuje:

Bezczynność organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ma miejsce,

gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie

lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku –

nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego rozstrzygnięcia lub nie wykonano czynności - w szczególności, czy jest to następstwem zawinionej lub nie- opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni – nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że – gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź podmiot obowiązany nie dysponuje w ogóle żądaną informacją – powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny - w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji.

W rozpatrywanym przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego istotnych elementach. Wnioskodawca zwrócił się mianowicie o udostępnienie określonych informacji - chodziło o dane dotyczące nieruchomości, stanowiącej własność Spółki bądź oddanych jej w użytkowanie wieczyste - zaś ta nie udzieliła jej w zakresie żądania - w terminie zakreślonym ustawą o informacji. Prezentowała przy tym stanowisko - przedłożone w piśmie do Wnioskodawcy z zachowaniem terminu

z art. 13 ust. 1 wskazanego aktu (wpływ wniosku do organu nastąpił w dniu

[...] czerwca 2024 r., natomiast organ udzielił odpowiedzi na ww. wniosek pismem z [...] czerwca 2024 r. przesłanym pocztą elektroniczną) - że żądana informacja nie podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o informacji. Udostępnia się ją bowiem na zasadach szczególnych, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o informacji - w myśl reguł ustawy - Prawo geodezyjnej i kartograficzne oraz przepisów o księgach wieczystych. Spółka nie kwestionowała natomiast:

- że należy do obowiązanych udostępniać informacje publiczne (na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o informacji),

- dysponowania wnioskowaną informacją ani

- generalnie jej publicznego charakteru.

Organ mylnie skonstatował, jakoby żądana informacja nie podlegała udostępnieniu w trybie ustawy o informacji.

Zasadne jest stanowisko skargi. Wskazano tam, że - w kwestii dysponowania oraz gospodarowaniem mieniem Skarbu Państwa - sama potencjalna możliwość uzyskania informacji w danym przedmiocie w odrębnym trybie, nie wyłącza generalnie powinności podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o informacji udostępnienie informacji - gdy także nią dysponują. Obowiązanym do udostepnienia jest bowiem każdy podmiot dysponujący informacja (tak art. 4 ust. 3 ustawy

o informacji). Akceptacja innej koncepcji prowadziłoby do skutku, którego intencji osiągnięcia nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy - wobec wyrażenia

w art. 6 ust. 2 pkt 2 lit. f ustawy o informacji expressis verbis woli informowania

o dysponowaniu majątkiem Skarbu Państwa przez podmioty takie jak Spółka.

Otóż wówczas wszelkie dotyczące nieruchomości informacje, w tym co do obciążeń w księgach wieczystych, byłyby wyłączone z szerokiego publicznego dostępu – jako ujęte w ramach rejestrów i wykazów, gdzie regulują to przepisy szczególne.

Na co trafnie zwrócono uwagę w skardze, w przywoływanych przez Spółkę regulacjach odrębnych, przewidziano szereg ograniczeń w zakresie powszechnego dostępu do informacji (jak powinność wykazanie interesu prawnego,

czy dysponowania szeregiem danych wstępnych - np. nr. księgi wieczystej). Dodatkowe stanowione w regulacjach odrębnych rygory wynikają natomiast

z prostego faktu, że dotyczą one dostępu do informacji o wszelkich nieruchomościach - będących także własnością prywatną. Ich zastosowanie, wobec reguły transparentności gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia.

Przyjęta więc przez Spółkę koncepcja - oparta na założeniu ograniczenia dostępu do informacji o nieruchomościach, stanowiących jej własność bądź oddanych jej w użytkowanie wieczyste - nie znajduje podstaw w systemie prawnym, dotyczącym dostępu do informacji publicznej.

Odrębną kwestią jest natomiast, czy żądane informacje można udostępnić Wnioskodawcy przez wzgląd na:

- ochronę wartości, jak ograniczenie ujawniania informacji zastrzeżonych ustawowo (przesłanki, wskazane w art. 5 ustawy informacji), bądź

- ramy udostępniania informacji przetworzonej (wedle reguł art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji).

W kwestiach wystąpienia w sprawie takich ograniczeń Spółka może zająć stanowisko wyłącznie przez wydanie stosownej decyzji.

Ponieważ - wobec wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej – nie uczyniono zadość żądaniu ani też nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia informacji, zaś Spółka nie kwestionuje nią dysponowania, zasadna jest konkluzja,

że pozostaje w bezczynności. Sąd był więc obowiązany nakazać rozpoznanie wniosku w stosownej formie.

Błędnie kwalifikując żądanie Wnioskodawcy, jako nie podlegające udostępnieniu wedle reguł ustalonych w ustawie o informacji, naruszono przepisy prawa materialnego, gdzie określono, co stanowi informację publiczną

(tak odpowiednio wskazane w skardze art. 61 ust.1 Konstytucji R.P. i art. 1 ust. 1 ustawy informacji), zaś - w tego następstwie - uchybiono wynikającym z ustawy

o informacji terminom udostępnianie takiej informacji (art. 13).

W ocenie Sądu bezczynność Spółki nie miała natomiast charakteru intencjonalnego. Spowodowało ją błędne przekonanie, że nie jest obowiązana załatwić sprawy wedle reguł udostępnienia informacji, przewidzianych ustawą

o informacji. Okoliczność ta, jakkolwiek nie uwalnia jej z zarzutu bezczynności,

ma jednak znaczenie w kontekście oceny zakresu stwierdzonej bezczynności. Uzasadnia przyjęcie, że nie ma ona charakteru rażącego naruszenia prawa.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w pkt 3 sentencji, w myśl art. 200 powyższej ustawy. Poniesione koszty stanowił uiszczony wpis od skargi.[pic][pic][pic][pic]