III OSK 2500/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-03	
Data wpływu	2024-10-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	III SA/Gl 108/24	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 151, art. 141 par 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 1526; art. 75 ust. 1; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 7, art. 172;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 2261; ar. 10 ust. 3; Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o Stowarzyszeniach (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 108/24 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Powiatu M. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do Związku Stowarzyszeń Centrum Aktywności 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Powiatu M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 108/24 oddalił skargę Wojewody Śląskiego (dalej Wojewoda) na uchwałę Powiatu M. (dalej Powiat) z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do Związku Stowarzyszeń Centrum Aktywności (dalej jako uchwała).

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że przedmiotem sporu jest kwestia możliwości przystąpienia Powiatu M. do Związku Stowarzyszeń Centrum Aktywności ze statusem członka wspierającego. W związku z czym na wstępie należy ocenić charakter prawny ww. zaskarżonej uchwały.

Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że w okolicznościach przedmiotowego stanu faktycznego powiat podjął uchwałę, która w ocenie Sądu nie narusza przepisu art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526) zwanej dalej u.s.p., a której intencją jest przystąpienie jako członka wspierającego do istniejącego i legalnie działającego stowarzyszenia. Możliwość taką daje powiatowi przepis art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r. poz. 2261) zwanej dalej ustawą Prawo o stowarzyszeniach zgodnie z którym osoba prawna (taką jest Powiat) może być jedynie wspierającym członkiem stowarzyszenia. Sąd zauważył, że w piśmiennictwie wskazuje się, iż do uczestnictwa powiatów w stowarzyszeniach samorządowych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o stowarzyszeniach, natomiast do uczestnictwa powiatów w stowarzyszeniach powszechnych stosuje się wprost przepisy tej ustawy, uwzględniając odpowiednio przepisy ustaw ustrojowych, w zakresie w jakim nakładają one na powiaty obowiązek realizacji zadań publicznych.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach powiatom przysługuje prawo uczestniczenia również w stowarzyszeniach, których członkami są podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego, na zasadach wprost określonych przez prawo o stowarzyszeniach dla osób prawnych ponieważ nie ma żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, zakazującego powiatom jako osobom prawnym przystępowania do już istniejących stowarzyszeń w charakterze członka wspierającego stowarzyszenie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak jest w systemie obowiązującego prawa zakazu tworzenia stowarzyszeń przez powiat z osobami prawnymi które nie są jednostkami samorządu terytorialnego, a skoro powiaty mogą tworzyć stowarzyszenia to tym bardziej powiaty mogą przystępować do Związków Stowarzyszeń. Natomiast argument skarżącego dotyczący podobnego (wręcz pokrywania) zakresu celów przedmiotowego Związku Stowarzyszeń Centrum Aktywności do zadań gminy M. i do zadań powiatu M. w ocenie Sądu w żaden sposób nie wyklucza możliwości przystąpienia Powiatu do ww. Związku Stowarzyszeń.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa ponieważ Powiat przystąpił do Związku Stowarzyszeń Centrum Aktywności jako osoba prawna, będąca członkiem wspierającym stowarzyszenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez brak rzetelnego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz w jaki sposób pokrywanie się zadań związku stowarzyszeń i zadań powiatu nie wyklucza możliwości przystąpienia powiatu do związku stowarzyszeń, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi organu nadzoru.

- naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 75 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 7 i art. 172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wskazane przepisy dają podstawę do zrzeszania się jednostki samorządu terytorialnego ze związkami stowarzyszeń, podczas gdy przepisy prawa nie dopuszczają takiej możliwości, a tym samym nie jest możliwe przystąpienie powiatu do związku stowarzyszeń,

2) art. 10 ust. 3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach w zw. z art. 75 ust. 1 u.s.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że powiat może przystąpić do związku stowarzyszeń jako członek wspierający, podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż art. 75 ust. 1 u.s.p. stanowi regulację wyczerpującą i w sposób całościowy określa możliwości zrzeszania się powiatów.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Jednocześnie Wojewoda wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat M. wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącego kasacyjnie kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się oceny dopuszczalności przystąpienia powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego i zarazem osoby prawnej do stowarzyszenia jako członek wspierający.

Nie budzi wątpliwości dopuszczalność tworzenia przez powiat stowarzyszeń z udziałem innych powiatów lub gmin i województw samorządowych. Wynika to wprost z art. 75 ust. 1 u.s.p. i znajduje potwierdzenie w normie konstytucyjnej zawartej w art. 172 ust. 1 Konstytucji RP jako realizacja prawa do zrzeszenia się.

Zgodnie z powołanym już art. 75 ust. 1 u.s.p. powiaty mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z gminami i województwami. Podstawowe znaczenie ma norma prawna zawarta w pierwszej części art. 75 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którą dopuszczalnym jest tworzenie przez powiaty stowarzyszeń. To wyrażenie już stanowi normę prawną, ponieważ zawiera uprawnienie (wyrażone w formie modalnej "może tworzyć") przyznane wyraźnie określonemu podmiotowi ("powiaty") do tworzenia innych struktur organizacyjnych ("stowarzyszenia"). Z treści tego przepisu wynika ponadto, że prawo do tworzenia stowarzyszeń obejmuje ponadto (czyli dodatkowo) także stowarzyszenia z gminami i województwami samorządowymi. Wynika to z zastosowania przez ustawodawcę przydawki "w tym również" mającej za zadanie wprowadzenie dodatkowej informacji rozwijającej wątpliwości, czy powiaty mogą także tworzyć stowarzyszenia z innymi niż powiat jednostkami samorządu terytorialnego.

Potwierdzenie przyjętej wykładni znajduje uzasadnienie w treści art. 75 ust. 2 u.s.p., który to przepis dotyczy stowarzyszeń tworzonych w oparciu o art. 75 ust. 1 tejże ustawy. Zgodnie z jego treścią do stowarzyszeń, o których mowa w art. 75 ust. 1 u.s.p., stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach z tym że dla założenia takiego stowarzyszenia wymaganych jest co najmniej 3 założycieli. Ustawodawca zdaje sobie sprawę także z tego, że mogą powiaty tworzyć odrębne stowarzyszenia powiatów i tam, gdzie za uzasadnione uznaje posłużenie się pojęciem "stowarzyszenie powiatów" posługuje się takim właśnie pojęciem. Zgodnie z art. 7a ust. 1 i 2 u.s.p. to powiaty, związki i właśnie stowarzyszenia powiatów (a nie jakiekolwiek stowarzyszenia) mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej, a także mogą udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej, społecznościom lokalnym i regionalnym innych państw.

Uchwała rady Powiatu M. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] jest aktem prawa wewnętrznego (aktem organizacyjnym), a nie aktem prawa miejscowego a tym samym nie mają do niego zastosowania wymagania wynikające z art. 94 Konstytucji RP. Dopuszczalność wydawania aktów wewnętrznych przez organy samorządu terytorialnego znajduje swoją podstawę w treści art. 93 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera otwarty katalog aktów prawa wewnętrznego jak i organów, które akty te wydają. Takie stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 1 grudnia 1998 r. sygn. K 21/98, OTK 1998/7/116 oraz z 28 czerwca 2000 r. sygn. K 25/99, OTK 2000/5/141. Także organy samorządu terytorialnego mogą wydawać akty prawa wewnętrznego, o ile tylko zachowane zostają wymogi wynikające z powołanego art. 93 Konstytucji RP. Zgodnie z powołanym wyrokiem TK z 1 grudnia 1998 r. sygn. K 21/98, OTK 1998/7/116 każdy akt prawa wewnętrznego może obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt (art. 93 ust. 1 Konstytucji RP), każdy może być wydany tylko na podstawie ustawy (art. 93 ust. 2 Konstytucji RP), każdy taki akt podlega kontroli co do jego zgodności z powszechnie obowiązującym prawem (art. 93 ust. 3 Konstytucji RP) i nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2 Konstytucji RP).

Nie budzi wątpliwości, że uchwała rady Powiatu M. z [...] września 2022 r. nr [...] w sprawie przystąpienia Powiatu M. do Związku Stowarzyszeń Centrum Aktywności wiąże tylko organy podporządkowane Radzie Powiatu, a poprzez związanie tą uchwałą organu wykonawczego Powiatu także administrację powiatową. Uchwała ta nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji skierowanych wobec mieszkańców powiatu lub innych podmiotów. Pozostaje do rozważenie zagadnienie wydania jej na podstawie ustawy (art. 93 ust. 2 Konstytucji RP). Kwestię podejmowania aktów prawa wewnętrznego na podstawie ustawy rozważał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 kwietnia 2014 r. sygn. U 8/13, OTK-A 2014/4/39. W wyroku tym wskazano, że wydanie aktu wewnętrznego "na podstawie ustawy" nie jest tożsamym z wydaniem ich na podstawie objętej art. 94 Konstytucji RP. Stosownie do tego ostatniego przepisu akty prawa miejscowego mogą być wydawane na "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Tym samym ustrojodawca przewidział dla aktów prawa wewnętrznego słabszą determinację ustawową niż w odniesieniu do aktów prawa powszechnie obowiązującego. Nie jest w tym zakresie wymagane, aby podstawą ustawową zarządzenia było "szczegółowe upoważnienie", tak jak w przypadku rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego, ani aby treść aktu prawa wewnętrznego była ściśle wyznaczona przez ustawę w ten sposób, że akt wewnętrzny miałby być wydawany "w celu wykonania ustawy", tak jak rozporządzenie lub akt wykonawczy w postaci aktu prawa miejscowego. Taki też pogląd wyrażono w doktrynie (L. Garlicki, Konstytucyjne źródła prawa administracyjnego, [w:] System prawa administracyjnego, t. 2, Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012, s. 82). Tym samym do wydania aktu prawa wewnętrznego wystarczająca jest nawet norma zadaniowa określająca zakres zadania, jakie ma wykonywać dany organ. Tym samym skoro ustawa o samorządzie powiatowym niewątpliwie określa jako jedną z kompetencji rady powiatu możliwość przystępowania do stowarzyszeń, to w ramach tak określonej normy będą także mieściły się uprawnienia do przystępowania do stowarzyszeń jako podmiot wspomagający lub też przystępowania do związków stowarzyszeń (do których stosuje się przepisy Prawa o stowarzyszeniach) także jako podmiot wspomagający.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności podnieść, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13). Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest stwierdzenie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. W analizowanej sprawie zarzut naruszenia prawa procesowego jest konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie co powoduje, że w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 75 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 7 i art. 172 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te dają podstawę do zrzeszania się powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego ze związkami stowarzyszeń, podczas gdy przepisy prawa nie dopuszczają takiej możliwości.

Oceniając zasadność tego zarzutu należy stwierdzić, że związek stowarzyszeń to odrębna osoba prawa, którą mogą zawrzeć co najmniej trzy stowarzyszenia (art. 22 ust. 1 zd. pierwsze Prawa o stowarzyszeniach). Założycielami i członkami związków stowarzyszeń mogą być także inne osoby prawne (tzn. inne niż stowarzyszenia), z tym że osoby prawne mające cele zarobkowe mogą być członkami wspierającymi (art. 22 ust. 1 zd. drugie Prawa o stowarzyszeniach). W pozostałym zakresie do związków stowarzyszeń stosuje się odpowiednio przepisy Prawa o stowarzyszeniach (art. 22 ust. 2 ww. ustawy).

Powiat nie może tworzyć innego stowarzyszenia niż stowarzyszenie z udziałem jednostek samorządu terytorialnego. Czym innym jest jednak sytuacja, w której powiat nie tworzy danego stowarzyszenia, ale zamierza przystąpić do istniejącego już stowarzyszenia jako podmiot wspierający. Prawo do tworzenia i przystępowania do stowarzyszeń stanowi wprost uprawnienie rady powiatu wynikające z art. 12 pkt 8 lit. f u.s.p. Skoro związki stowarzyszeń regulowane są tą samą ustawą co stowarzyszenia i w tym zakresie regulacja ta nie zawiera różnic uniemożliwiających lub utrudniających przystępowanie do nich powiatów, to nie stanowi ani naruszenia konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), ani też konstytucyjnej zasady zrzeszania się (art. 172 ust. 1 Konstytucji RP) prawo do przystąpienia przez Powiat M. jako członek wspierający do Związku Stowarzyszeń Centrum Aktywności, którego działalność nakierowana jest w znacznej mierze na wspieranie wykonywania zadań publicznych tego Powiatu.

Poszukiwanie dla każdorazowej czynności organów Powiatu odrębnej i wyraźnej podstawy prawnej spowodowałoby traktowanie samorządu nie jako formę decentralizacji władzy wykonawczej, ale formę struktury scentralizowanej pozbawionej samodzielności w swoim działaniu. Istotą samorządu wynikającą zarówno z art. 15 ust. 1, jak i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego jest wykonywanie zadań w zakresie większej lub mniejszej samodzielności pozwalającej na ich dostosowywanie do lokalnych potrzeb, możliwości i oczekiwań mieszkańców. Skoro Rada Powiatu M., reprezentująca powiatową wspólnotę lokalną uznała, że będzie korzystne zaangażowanie się Powiatu jako członek wspierający w działalność Związku Stowarzyszeń nakierowanego na działalność na rzecz mieszkańców tego Powiatu, to jest to właśnie forma dostosowywania możliwości angażowania się w funkcjonowanie takiej struktury do lokalnych potrzeb i oczekiwań. Nie ma potrzeby kazuistycznego regulowania i to w akcie rangi ustawowej każdej możliwości działania samorządu.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 10 ust. 3 Prawa o stowarzyszeniach w związku z art. 75 ust. 1 u.s.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że powiat może przystąpić do związku stowarzyszeń jako członek wspierający, skoro powołany art. 75 ust. 1 u.s.p. reguluje w sposób wyczerpujący i całościowy możliwości zrzeszania się powiatów.

Zgodnie z art. 10 ust. 3 Prawa o stowarzyszeniach osoba prawna może być jedynie wspierającym członkiem stowarzyszenia. Powiat niewątpliwie jest osobą prawną i może być członkiem wspierającym zarówno stowarzyszenia, jak i związku stowarzyszeń stosownie do treści art. 22 ust. 2 ww. ustawy.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie art. 75 ust. 1 u.s.p. nie reguluje wyczerpująco i całościowo możliwości zrzeszenia się powiatów. Przepis ten nie odwołuje się do innych ustaw. Zgodnie zaś z art. 75 ust. 2 u.s.p. do stowarzyszeń z udziałem jednostek samorządu terytorialnego stosuje się odpowiednio przepisy Prawa o stowarzyszeniach. Odrębne ustawy regulują zasady zrzeszenia się powiatów do międzynarodowych zrzeszeń (ustawa z dnia 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych) lub europejskich ugrupowań współpracy terytorialnej (ustawa z dnia 7 listopada 2008 r. o europejskim ugrupowaniu współpracy terytorialnej). Niektóre formy organizacje jak np. euroregiony mogą funkcjonować bez odrębnej ustawy.

Możliwość przystępowania jednostek samorządu terytorialnego, a w tym także powiatów do stowarzyszeń jako członek wspierający dopuszcza także orzecznictwo sądowe (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 października 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 368/09, utrzymany w mocy wyrokiem NSA z 24 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 60/10; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 15 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 317/16) oraz doktryna (por. B. Naleziński, komentarz do art. 172, (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. P. Tulei, wyd. II, 2023, LEX/el.).

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 151 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak rzetelnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz braku wyjaśnienia w jaki sposób pokrywanie się zadań związku stowarzyszeń i zadań powiatu nie wyklucza możliwości przystąpienia powiatu do takiego związku.

Zgodnie z powołanym art. 141 § 4 P.p.s.a. może on być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 1329/19). Jeśli w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego dokonana na podstawie akt, to nawet w sytuacji, gdy jest ona odmienna od oceny prezentowanej przez stronę, nie można zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jako uchybienie procesowe może stanowić skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, jeżeli jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a taka sytuacja także nie miała miejsca.

Tym samym Sąd pierwszej instancji prawidłowo na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił w tej sprawie skargę.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Wojewody Śląskiego zasądzić na rzecz Powiatu M. kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).