II GSK 1944/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-14	
Data wpływu	2022-10-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Kara administracyjna	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 2616/21	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 1693; art. 39 ust. 1, art. 39 ust. 3, art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 12 pkt 1; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 133 § 1, art. 106 § 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2616/21 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 lipca 2021 r. nr KOC/4408/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2616/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 lipca 2021 r. nr KOC/4408/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła spółka, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie decyzji organów I i II instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Spółka wniosła również o zasądzenie od organu II instancji na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez zaakceptowanie naruszeń w sferze gromadzenia dowodów popełnionych na etapie postępowania administracyjnego, w tym uznanie odmowy dopuszczenia wniosków dowodowych skarżącego i wadliwe przyjęcie, że materiał dowodowy zebrany przez organy był wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] w W., podczas gdy w sprawie nie zgromadzono żadnych dowodów na funkcjonowanie nośnika pomiędzy dniami kontroli, a zgromadzony materiał dowodowy nie jest wystarczający do stwierdzenia, że (nawet w dni kontroli) reklamy i nośnik zajmowały pas drogowy, tj. brak w aktach opinii biegłego geodety oraz mapy do celów prawnych z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym (zwłaszcza co do którego tyczy się niniejsze postępowanie) przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego, a w rezultacie oddalenie skargi,

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym zważywszy na jego położenie względem jezdni ul. [...] w rej. nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym, w sytuacji gdy nośnik pasa drogowego nie naruszał,

3. Konsekwencją powyższych naruszeń było naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy decyzja organu II instancji (SKO w Warszawie) oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji powinny były zostać uchylone.

W skardze kasacyjnej spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających w postaci opinii geodety inż. A. B. ustanowionej biegłym sądowym przy Sądzie Okręgowym w Warszawie z zakresu geodezji i kartografii z dnia 29 sierpnia 2022 r. w sprawie zarzutu zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] w W. na okoliczność (w celu wykazania faktu), że:

a) dla przesądzenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym koniecznym było dokonanie jednocześnie bezpośredniego pomiaru sytuacyjnego zarówno nośnika reklamowego, jak i położenia budynki i jego fasady,

b) kształt fasady budynku ma kluczowy wpływ na przestrzeń pasa drogowego, zaś występowania na elewacji budynku jakichkolwiek wystających elementów o innym niż cel drogowy przeznaczeniu takich jak gzymsy, nawisy czy schody powoduje, że obszar pod tymi elementami stanowi obszar o innym niż drogowy przeznaczeniu, a zatem, że umieszczenie nośnika w tymże obszarze nie może stanowić zajęcia pasa drogowego,

c) wyłącznie jednoczesny pomiar wszystkich elementów pozwala na ich zobrazowanie względem siebie z jednakową dokładnością pomiaru i tylko wówczas możliwym jest kategoryczne stwierdzenie, czy nośnik zajmuje pas drogowy czy nie, a zatem niemożliwym jest ustalenie zajęcia pasa drogowego wyłącznie na podstawie dokonania pomiaru samego nośnika (przy pominięciu jednoczesnego pomiaru ściany i nieuwzględnieniu wystających elementów elewacji budynku),

d) opinia geodezyjna z dnia 30 stycznia 2021 r. z uwagi na pomierzenie przez geodetę uprawnionego wyłącznie nośnika reklamowego z pominięciem jednoczesnego dokonania pomiaru położenia budynku i pomiaru jego fasady nie stanowi wiarygodnego dowodu, na podstawie którego można byłoby kategorycznie stwierdzić, czy nośnik zajmuje pas drogowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do przypisania stronie naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego ul. [...] w W. w rejonie nr [...], działka ewid. nr [...], obręb [...] poprzez umieszczenie w nim należącej do spółki reklamy z przewijaną powierzchnią reklamową typu "scroll" na nośniku [...] oraz nośnika reklamowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co w konsekwencji – i zarazem po trzecie – uzasadniało nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 965,40 zł stanowiącej dziesięciokrotność opłaty ustalonej w sposób, o którym mowa w art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii w punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych realizuje, między innymi, ten cel polityki ustawodawcy, który – jak wynika z to art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 tej ustawy – wyraża się ochronie pasa drogowego oraz w ścisłym reglamentowaniu możliwości jego zajęcia.

Stąd też, tworząc warunki, od spełnienia których w ogóle dopuszczalne jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i zajmowanie pasa drogowego na cele inne, niż związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ustawodawca generalnie uzależnił zajęcie pasa drogowego na te "inne cele" od zezwolenia zarządcy drogi, którego walor prawny wyraża się w tym, że na warunkach nim określonych stanowi ono tytuł prawny upoważniający określony podmiot do zajęcia oznaczonej części pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem dróg, co siłą rzeczy – a należy to podkreślić w tym miejscu – podważa zasadność argumentacji zmierzającej, najogólniej rzecz ujmując, do wykazania, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego miałoby nie wymagać zgody zarządcy drogi, jeżeli – jak podnosi strona (s. 12 skargi kasacyjnej) – nośnik reklamy "[...] zlokalizowany jest w miejscu, w którym nie stwarza jakiegokolwiek zagrożenia dla obiektów i osób poruszających się po pasie drogowym". Tezie tego rodzaju sprzeciwia się bowiem jednoznaczny w swej treści przepis art. 39 ust. 3 przywołanej ustawy, z którego wynika, że lokalizowanie w pasie drogowym, między innymi, reklam może nastąpić w szczególnie uzasadnionych wypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (z zastrzeżeniem, niemających zastosowania w sprawie wyjątków, o których mowa w ust. 7, ust. 7a art. 39 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c), z którego również wynika (pkt 2), że właściwy zarządca drogi odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a, który ustanawia wymagania dla reklamy emitującej światło.

Wobec funkcji pasa drogowego, jako obiektu (por. art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) oraz prawnej reglamentacji możliwość jego zajęcia, akcentuje się więc jego szczególny status publicznoprawny (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/100), co powoduje, że w pasie drogowym nie można, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami, lokalizować obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu.

Z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w szczególności zabrania się, między innymi, lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Lokalizacja w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam może natomiast – jak wyjątek od zasady – nastąpić na warunkach określonych w ust. 3 art. 39 przywołanej ustawy, a mianowicie wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, o ile zaktualizuje się określona tym przepisem prawa przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Przedstawione uwagi wprowadzające nie są bez znaczenia dla wniosku, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem kontrolowanego wyroku.

Operując – co trzeba podkreślić – w jej granicach, wobec treści art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – który stanowi podstawę rekonstruowania znamion deliktu polegającego na zajęciu bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy i określa tym samym zbiór prawnie relewantnych faktów podlegających ustaleniu w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia – za uprawniony trzeba uznać wniosek, że przyjęte za podstawę wyrokowania w sprawie i skutecznie nie podważone przez stronę – o czym mowa dalej – ustalenia stanu faktycznego – a mianowicie, zajmowanie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w W. w rejonie nr [...], działka ewid. nr [...], obręb [...] poprzez umieszczenie w nim przez spółkę w dniach 29 marca oraz 12 i 23 kwietnia 2019 r. reklamy z przewijaną powierzchnią reklamową typu "scroll" na nośniku [...] o pow. 2,64 m2 oraz w dniach 30 – 31 marca i 1 – 11, 13 – 22 kwietnia 2019 r,. poprzez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,19 m2 – uzasadniały, aby obrazujące je zachowanie (działanie) kwalifikować jako delikt, o którym jest mowa w przywołanym przepisie prawa, a co więcej, aby zachowanie to przypisać stronie skarżącej.

Zwłaszcza, gdy w korespondencji do tego wniosku podnieść, że na gruncie art. 40 ust. 12 przywołanej ustawy prawodawca operuje pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumianego, jako utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, czyli zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1907/11), co oznacza, że stanowi to podlegający ustaleniu fakt.

W tym też kontekście trzeba podnieść, że przywołanych powyżej faktów o prawnie istotnym znaczeniu w rozpatrywanej sprawie, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa zarzut adresowany wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (pkt 1. petitum skargi kasacyjnej).

Nie ma bowiem podstaw, aby twierdzić, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało – czy też mogło mieć – istotny wpływ na wynik sprawy, a to wobec deficytów ustaleń faktycznych przeprowadzonych w sprawie, których źródłem – jak podnosi storna – miałoby być nieprzeprowadzenie koniecznych i zarazem miarodajnych dowodów pozwalających na ustalenie lokalizacji spornej reklamy w terenie, a tym w szczególności dowodu z opinii biegłego geodety oraz dowodu z mapy do celów prawnych z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym, co miałoby jednocześnie nie pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do zasadności, wręcz konieczności, przeprowadzenia – na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. – dowodu uzupełniającego z dokumentów wskazanych w skardze kasacyjnej, a mianowicie opinii z dnia 29 sierpnia 2022 r.

Odpowiadając na zarzut adresowany wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz na wymieniony wniosek dowodowy, trzeba przede wszystkim podnieść, że wbrew oczekiwaniom strony skarżącej, płaszczyzny umożliwiającej podjęcie merytorycznej oraz skutecznej polemiki z przywołanymi powyżej faktami – a co za tym idzie z zawartą w zaskarżonym wyroku oceną o prawidłowym ich ustaleniu – w żadnym stopniu, ani też zakresie nie może stanowić przepis art. 106 § 3 p.p.s.a.

Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 133 § 1 p.p.s.a. za uzasadniony trzeba bowiem uznać wniosek, że celem regulacji zawartej w art. 106 § 3 p.p.s.a. – która stanowi o uzupełniającym postępowaniu dowodowym z dokumentu – nie jest – co trzeba podkreślić – ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05; zob. również wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1288/18). Jeżeli w tym też kontekście podnieść, że wobec treści oraz funkcji przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. nie tworzy on podstaw, aby w oparciu o jego regulację żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego odnośnie do istnienia nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podnosiła w toku postępowania przed organem administracji (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II FSK 615/08) – co nie jest bez znaczenia, gdy datę wydania opinii (29 sierpnia 2022 r.) zestawić z datą wydania kontrolowanej decyzji (19 lipca 2021 r.) – a przede wszystkim, że przepis ten nie jest instrumentem służącym kwestionowaniu ustaleń faktycznych, które zdaniem strony skarżącej nie są prawidłowe (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1306/08), to zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie wskazanych w nim dowodów trzeba uznać za oczywiście niezasadny.

W odpowiedzi natomiast na zarzut podważający zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji argumentacji zmierzającej do wykazania istnienia daleko idących deficytów ustaleń faktycznych przeprowadzonych w sprawie, których źródłem miałoby być nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety oraz dowodu z mapy do celów prawnych w wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym oraz brak wyjaśnienia czasu zajmowania pasa drogowego przez umieszczenie w nim nośnika reklamowego (pkt 1. petitum skargi kasacyjnej) trzeba stwierdzić, że wbrew stanowisku strony, zebrane w sprawie dowody, a mianowicie, sporządzony w trakcie kontroli pasa drogowego protokół, dokumentacja fotograficzna, a zwłaszcza sporządzona przez uprawnionego geodetę opinia geodezyjna z dnia 30 stycznia 2021 r. "Dotycząca usytuowania nieistniejącego nośnika reklamowego [...] w pasie drogowym ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], zamontowanego na budynku numer [...], położonym przy u. [...], na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]" – która, co istotne, zawierając opis zastosowanych technologii pomiarowych, jednoznacznie stwierdza, że kontur budynku ujawniony w ewidencji gruntów jest tożsamy z przebiegiem przyziemia i granicą działek ewidencyjnych, a nośnik reklamowy został zamontowany nad wysuniętym w stosunku do lica ściany cokołem, który wystając 1 cm w stosunku do elewacji budynku wyznacza na przyziemiu ścianę budynku, co oznacza, że skoro przyziemie budynku stanowi granicę pasa drogowego, a nośnik był wysunięty w stronę osi ulicy, to znajdował się w pasie drogowym ul. [...] na szerokości co najmniej 0,13 m – oraz mapa zasadnicza w skali 1:500 (z zaznaczonymi granicami pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], które przebiegają zgodnie z granicami działek ewidencyjnych oraz z zaznaczoną lokalizacją nośnika), wypis z ewidencji gruntów dla wymienionej działki były wystarczające dla ustalenia istotnych w sprawie faktów, a co za tym idzie do przypisania stronie naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego ul. M. w W. w rejonie nr [...], działka ewid. nr [...], obręb [...] poprzez umieszczenie w nim należącej do spółki reklamy z przewijaną powierzchnią reklamową typu "scroll" na nośniku [...] oraz nośnika reklamowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz nałożenia kary pieniężnej.

W opozycji do stanowiska podważającego prawidłowość przeprowadzonych w sprawie ustaleń z pozycji argumentu o braku zupełności i kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a mianowicie braku dowodu (dokumentu) w postaci mapy do celów prawnych "z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym" trzeba stwierdzić, że wskazywane przez stronę źródła dowodowe nie mają charakteru specjalnego – wręcz zastrzeżonego, czy koniecznego dla ustalenia istotnych faktów w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego. Z punktu widzenia celu i przedmiotu postępowania w rozpatrywanej sprawie za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wymienione powyżej dowody – w tym zwłaszcza protokół kontroli pasa drogowego, dokumentacja fotograficzna, opinia geodezyjna z dnia 30 stycznia 2021 r. – o czym mowa jeszcze dalej – oraz mapa zasadnicza w skali 1:500 (z zaznaczonymi granicami pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], które przebiegają zgodnie z granicami działek ewidencyjnych oraz z zaznaczoną lokalizacją nośnika) i wypis z ewidencji gruntów były wystarczające dla ustalenia punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego.

Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest bowiem określenie innych danych geodezyjnych, które pozyskuje się na skutek wykonania stosownych prac geodezyjnych, wymaganych z uwagi na charakter postępowań, na potrzeby których prace takie są wykonywane. Właśnie w takich przypadkach sporządza się mapy do celów prawnych, co wprost wynika z norm Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jak również § 24 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 75 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), z których wynika, że mapy do celów prawnych sporządza się na potrzeby podziałów nieruchomości oraz typowych postępowań sądowych i administracyjnych. Chodzi, między innymi, o postępowania, w których sporządzenie mapy do celów prawnych jest wymogiem wynikającym z przepisów prawa.

W świetle powyższego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest – co do zasady – sporządzenie mapy do celów prawnych, albowiem w tym postępowaniu przebieg granic pasa drogowego jest przedmiotem ustaleń przeprowadzanych przez organ administracji w toku postępowania dowodowego. Okoliczność ta ustalana jest na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.) i nie jest niezbędne dla jej ustalenia dopuszczenie szczególnego dowodu, będącego rezultatem wykonania prac geodezyjno-kartograficznych, o których jest mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne (Rozdział 3 – "Prace geodezyjne i kartograficzne").

Zwłaszcza, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza więc – co w korespondencji do powyższego i zarazem w opozycji do stanowiska strony skarżącej trzeba podkreślić – stosowanie formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego, a mianowicie dowodu z mapy prawnej, co stanowiło już przedmiot rozważań i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w szeregu orzeczeniach zapadłych na gruncie tożsamych lub zbieżnych stanów faktycznych oraz tożsamego stanu prawnego (zob. np. wyroki NSA z dnia: 13 czerwca 2023 r. w sprawach II GSK 1271/21 i II GSK 1165/21; 16 maja 2023 r., sygn. akt 1388/21; 30 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2139/21; 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 318/21; 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21).

Podkreślając, że przedstawionemu podejściu nie sprzeciwia się możliwość dopuszczenia dowodu w postaci opinii biegłego geodety (czy też odrębnego opracowania geodezyjnego) – co uzależnione jest od wystąpienia rzeczywistej potrzeby wyeliminowania wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego – wymaga przypomnienia, że w rozpatrywanej sprawie została sporządzona opinia geodezyjna z dnia 30 stycznia 2021 r. "Dotycząca usytuowania nieistniejącego nośnika reklamowego [...] w pasie drogowym ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], zamontowanego na budynku numer [...], położonym przy u. [...], na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]" – z której wynika, że nośnik reklamowy był wysunięty w stronę osi ulicy i znajdował się w pasie drogowym ul. [...] na szerokości co najmniej 0,13 m – i której wiarygodności – co nie mniej istotne – nie sposób jest podważać na tej tylko podstawie, że została sporządzona na zlecenie organu prowadzącego postępowanie w rozpatrywanej sprawie.

Zgromadzony materiał dowodowy stanowił więc dostateczną podstawę ustalenia, że nośnik reklamowy został usytuowany na elewacji budynku wysuniętej w stosunku do przyziemia budynku (granicy pasa drogowego), a więc w pasie drogowych – w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Jeżeli podkreślić, że z przywołanym dowodem korespondują dowody z protokołu kontroli pasa drogowego, fotografii, mapy zasadniczej i wypisu z rejestru gruntów (działka nr [...] jest oznaczona jako "dr" i opisana, jako drogi), to nie sposób jest podważać prawidłowości ustaleń faktycznych przeprowadzonych w rozpatrywanej sprawie, z których wynika, że – w relacji do granic przestrzennych pasa drogowego wyznaczonych liniami granicznymi gruntu oraz przestrzeni nad i pod tym gruntem – nośnik reklamowy usytuowany na elewacji budynku znajdował się w przestrzeni działki nr [...] (nad chodnikiem), w granicy której znajduje się przyziemie tego budynku, co siłą rzeczy powodowało, że zbędne było prowadzenie sugerowanych przez stronę dalszych ustaleń odnośnie do innych jeszcze elementów kształtujących fasadę budynku.

Odpowiadając natomiast na zarzuty błędnej wykładni art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (pkt 2. petitum skargi kasacyjnej) trzeba stwierdzić, że nie może on odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą, co jest aż nadto oczywiste w świetle przyjmowanego w orzecznictwie rozumienia błędu wykładni oraz koniecznych wymogów, którym powinien czynić zadość zarzut błędnej wykładni prawa (zob. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15).

Błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej – a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe.

Wobec tego, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika (s. 7 – 15), aby przepisy prawa, których naruszenie przez ich błędną wykładnię zarzuca skarga kasacyjna, stanowiły przedmiot egzegezy prawniczej oraz jakichkolwiek innych zabiegów interpretacyjnych, w rezultacie których miałby zostać wyrażony pogląd kwestionowany przez stronę skarżącą – zwłaszcza, że Sąd I instancji jedynie przywołał art. 4 pkt 1 oraz art. 40 ust. 12 (s. 8 – 9), do których również odesłał w koniecznym zakresie (s. 11) – trzeba stwierdzić, że – oraz niezależnie od innych jeszcze deficytów konstrukcyjnych omawianego zarzutu kasacyjnego – na jego gruncie strona podjęła polemikę z poglądem nieistniejącym, co prowadzi do wniosku o braku ich skuteczności.

Jakkolwiek w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej został postawiony zarzut błędnej wykładni przywołanych powyżej przepisów prawa, to nawet przyjmując – odwołując się w tej mierze do argumentu, że falsa demonstratio non nocet, któremu nie sprzeciwia się zasada dyspozycyjności obowiązująca w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjna – że rzeczywista istota stawianych na ich gruncie kwestii odnosi się do niewłaściwego ich zastosowania, jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, należałoby jednak stwierdzić, że również tak zrekonstruowany zarzut jest uzasadniony.

Wobec argumentów przedstawionych w odpowiedzi na zarzut adresowany wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – o których była mowa na wstępie – z całą pewnością nie mógłby być uznany za zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 pkt 1 wymienionej ustawy. Zwłaszcza, że – i podkreślając przy tym, że wymagałby on (gdyby został prawidłowo skonstruowany oraz uzasadniony) wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być w sprawie zastosowany, co innymi słowy polega na zarzuceniu błędu subsumcji (niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu) – jego ocena mogłaby być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały – tak jak w rozpatrywanej sprawie – skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II FSK 940/22).

Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie może również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. (pkt 3. petitum skargi kasacyjnej).

Wymienione przepisy prawa, których naruszenie zarzuca strona są bowiem tzw. przepisami wynikowymi, które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, i które tym samym nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. np.: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1925/12; wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na błędnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., a tym samym na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) p.p.s.a. przez ich niezastosowanie, albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie, jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej.

W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna, jako niezasadna, podlegała oddaleniu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.