III SA/Kr 789/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-01-17	
Data wpływu	2021-06-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Hanna Knysiak-Sudyka /sprawozdawca/
Maria Zawadzka
Renata Czeluśniak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	III OSK 1399/22	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; Art. 134, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1372; Art. 42, art. 91, art. 89, art. 93; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1461; Art. 4; Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; Art. 88;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Jerzmanowice-Przeginia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 26 kwietnia 2021 r. znak WN-II.4131.1.8.2021 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Jerzmanowice-Przeginia z dnia 29 marca 2021 r. Nr XXXII/227/2021 w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w Szklarach – w zakresie § 6 uchwały skargę oddala.	
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem Nadzorczym z dnia 26 kwietnia 2021 r. znak sprawy: WN-II.4131.1.8.2021 Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Jerzmanowice Nr XXXII/227/2021 w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w Szklarach - w zakresie § 6.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na mocy ww. uchwały Rada Gminy Jerzmanowice Przeginia postanowiła z dniem 31 sierpnia 2021 r. zlikwidować Szkołę Filialną w Szklarach.

W § 6 uchwały Rada Gminy określiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Organ nadzoru podniósł, że tego rodzaju zapis pozostaje w opozycji do obowiązujących przepisów prawa. Uchwała o likwidacji szkoły jest aktem zewnętrznym, abstrakcyjnym oraz ma charakter generalny, skierowana jest bowiem do wszystkich mieszkańców gminy i innych osób, a więc do nieokreślonego indywidulanie kręgu adresatów.

Przedmiotowa uchwała narusza w sposób istotny obowiązujący porządek prawny, w tym art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372, zwanej dalej u.s.g.), art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ).

Przedmiotowe normy stanowią, iż na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. Upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowi o uprawnieniu do wydania przepisów powszechnie obowiązujących, obejmujących swoim zakresem obszar gminy. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały.

W przypadku, w którym ww. uchwałę można zakwalifikować jako akt prawa miejscowego, powinna ona zostać podana promulgacji zgodnie z obowiązującym w tym zakresie prawem. Stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się między innymi akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. W myśl art. 4 ust. 1 ww. ustawy akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym - stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy z 2000 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g.

Organ nadzoru podniósł, iż uchwała w sprawie likwidacji szkoły reguluje materię o charakterze ogólnym, dotyczącą nieokreślonego kręgu osób, należy więc przyjąć, że ma ona charakter powszechny, ponieważ dotyczy wszystkich podmiotów znajdujących się w określonej sytuacji, tym samym powinna podlegać publikacji w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze wpłynęła skarga strony skarżącej Rady Gminy Jerzmanowice – Przeginia.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm., zwanej dalej u.p.o.), art. 40 ust. 2 pkt 2 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, zwanej dalej u.o.a.n.) - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że uchwała o w sprawie likwidacji szkoły filialnej jest aktem prawa miejscowego i wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy uchwała ta nie zawiera norm prawnych regulujących sytuacje powtarzalne, a zatem nie jest aktem o charakterze abstrakcyjnym, wobec czego nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu powołanych przepisów;

art. 91 ust. 5 u.s.g. z zw. z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej k.p.a.) poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w ciągu 3 dni roboczych licząc od dnia doręczenia do siedziby strony skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, a przez wystąpienie tak krótkiego okresu czasu pomiędzy doręczeniem zawiadomienia a wydaniem aktu nadzoru - pozbawienie strony skarżącej uprawnień strony i możliwości działania w postępowaniu nadzorczym, czego wymaga zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, w tym w postępowaniu nadzorczym;

art. 91 ust. 1 u.s.g. - poprzez błędne zastosowanie, mimo, iż w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy nie sposób uznać, jakoby uchwała Nr XXXII/227/2021 Rady Gminy Jerzmanowice-Przeginia z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w Szklarach była sprzeczna z prawem, a w konsekwencji - bezpodstawne stwierdzenie nieważności w zakresie § 6 uchwały.

Strona skarżąca podniosła, że w dniu 29 marca 2021 r. Rada Gminy Jerzmanowice-Przeginia na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 89 ust. 1 i 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 u.p.o. oraz art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych podjęła uchwałę Nr XXXII/227/2021 w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w Szklarach.

Zawiadomieniem z dnia 21 kwietnia 2021 r., skierowanym do Wójta Gminy Jerzmanowice-Przeginia, Wojewoda Małopolski poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXXII/227/2021 Rady Gminy Jerzmanowice-Przeginia z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w Szklarach. W treści zawiadomienia organ nadzoru wskazał, że zgodnie z dokonaną przez niego wstępną oceną zgodności z prawem badanej uchwały, uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, ponieważ reguluje materię o charakterze ogólnym, dotyczy nieokreślonego kręgu osób, ma charakter powszechny, gdyż dotyczy wszystkich podmiotów znajdujących się w określonej sytuacji, w związku z czym uchwała ta powinna podlegać publikacji. Wskazane wyżej zawiadomienie doręczone zostało do Urzędu Gminy Jerzmanowice-Przeginia w dniu 21 kwietnia 2021 r. Już w dniu 26 kwietnia 2021 r. zostało wydane przez Wojewodę Małopolskiego rozstrzygnięcie nadzorcze (znak sprawy WNJI.4131.1.8.2021), które doręczone zostało do Urzędu Gminy Jerzmanowice-Przeginia w dniu 26 kwietnia 2021 r.

Z poglądem przedstawionym przez organ nadzoru, jak również z konsekwencją tego poglądu w postaci stwierdzenia nieważności § 6 uchwały, zdaniem strony skarżącej nie sposób się zgodzić.

Strona skarżąca podniosła, że materialnoprawną podstawą do podjęcia przedmiotowej uchwały był przepis art. 89 ust. 1 i 3 u.p.o., regulujący kwestię likwidacji szkoły. Na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 u.p.o., w przypadku szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 89 ust. 1 u.p.o. wykonuje na szczeblu gminy rada gminy, co sprowadza się w szczególności do obowiązku podjęcia przez organ stanowiący gminy uchwały o likwidacji szkoły.

Intencją organu nadzoru było powiązanie powyższych przepisów z uregulowaniami wyrażonymi w art. 40 ust. 2 pkt 2 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g., a także w art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g., na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. Przepis art. 41 ust. 1 u.s.g. stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Z kolei art. 4 ust. 1 u.o.a.n. przewiduje, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Natomiast zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy.

Tymczasem uchwała Nr XXXII/227/2021 Rady Gminy Jerzmanowice-Przeginia z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w Szklarach nie może zostać uznana za akt prawa miejscowego, gdyż takimi aktami są tylko akty wydane na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez właściwy organ, które w sposób generalny i abstrakcyjny określają reguły postępowania wyznaczonej grupie adresatów. Niniejsza uchwała nie spełnia wskazanych wymogów. Stąd też nie do przyjęcia jest stanowisko organu nadzoru stwierdzającego nieważność uchwały w zakresie regulacji określającej datę jej wejścia w życie. Zdaniem strony skarżącej uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w przedmiotowej sprawie niewątpliwie nie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ nie zawiera norm o charakterze abstrakcyjnym, w związku z czym nie stosuje się do niej zasad dotyczących publikacji aktów prawa miejscowego.

Nie istnieje również przepis szczególny nakazujący publikację tego typu uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W treści art. 89 u.p.o. ustawodawca nie zawarł bowiem normy expressis verbis nakazującej publikację takiego aktu.

Niezrozumiałym wobec powyższego zdaniem strony skarżącej jest przypisywanie uchwałom wydawanym w sprawie likwidacji szkoły charakteru abstrakcyjnego jedynie dlatego, że są one aktami generalnymi. Z pola widzenia nie można tracić tego, że dany akt może być wprawdzie aktem o charakterze generalnym, ale nie posiadać przy tym charakteru abstrakcyjnego - co ostatecznie dyskwalifikuje przyjęcie, że akt taki jest aktem prawa miejscowego. Pamiętać bowiem należy, że dopiero występowanie obu tych przymiotów łącznie (tj. akt zawiera jednocześnie normy generalne i abstrakcyjne) pozwala na stwierdzenie, że ów akt jest aktem prawa miejscowego.

Tymczasem wykładnia dokonana przez Wojewodę Małopolskiego jest wadliwa. Chociażby z tej przyczyny przyjąć należy, że Wojewoda Małopolski nieprawidłowo stwierdził nieważność § 6 uchwały Nr XXXII/227/2021 Rady Gminy Jerzmanowice-Przeginia z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w Szklarach. Natomiast dla strony taki sposób budowania argumentacji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego tworzy zakrzywiony obraz tego, jak w orzecznictwie sądów do problematycznego zagadnienia się odnoszono.

Co więcej, w toku postępowania nadzorczego stron skarżąca pozbawiona była praktycznie możliwości ustosunkowania się do oceny dokonywanej przez organ nadzoru, w szczególności nie miała sposobności podnieść ani tego, że wywód dokonany rzekomo na podstawie uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. (sygn. akt I OPS 2/10) jest nieuprawniony.

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego w piśmie z dnia 21 kwietnia 2021 r. zostało stronie skarżącej doręczone w dniu 21 kwietnia 2021 r., tj. we środę, a już w dniu 26 kwietnia 2021 r. (poniedziałek) zostało wydane przez Wojewodę Małopolskiego rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiotowej sprawie. Skoro zaś doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego dzieli od samego rozstrzygnięcia nadzorczego tak krótki okres czasu, to udział organu gminy w postępowaniu nadzorczym jest zupełnie iluzoryczny. Takie postępowanie organu nadzoru, jakie miało miejsce w przedmiotowej sprawie, uniemożliwiło praktycznie podjęcie jakiejkolwiek czynności mającej na celu przedstawienie stanowiska Rady Gminy Jerzmanowice-Przeginia, a w konsekwencji także wykluczyło możliwość ewentualnego zapoznania się i odniesienia się Wojewody Małopolskiego do jej argumentacji.

Organ podejmujący zakwestionowaną uchwałę został w istocie pozbawiony uprawnień strony o możliwości działania w postępowaniu nadzorczym. Doszło wobec powyższego do naruszenia przepisów postępowania, zaś ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść wydanego aktu nadzoru.

W przedmiotowej sprawie, jako organ stanowiący Gminy Jerzmanowice-Przeginia, strona skarżąca ma przypisane ustawowo obowiązki w zakresie podejmowania aktów prawnych mających za przedmiot likwidację szkoły, co wynika z art. 89 ust. 1 i 3 w zw. z art. 29 ust, 1 pkt 1 u.p.o. Zaskarżony akt nadzoru narusza uprawnienia i kompetencje strony skarżącej w szczególności w ten sposób, że kwestionuje prawidłowy zapis zamieszczony w przyjętej przez nią uchwale. Sytuacja, w jakiej znalazła się strona skarżąca w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, wymusza na niej dokonanie zmiany w uchwale w ten sposób, aby wprowadzić doń zapis w przedmiocie sposobu publikacji oczekiwany przez Wojewodę Małopolskiego, który to zapis jest sprzeczny z poglądem szeroko przyjętym w orzecznictwie - a przede wszystkim nie ma oparcia w przepisach ustaw. Co więcej, gdyby organ nadzoru po dokonaniu przez stronę skarżącą oczekiwanej przez ten organ zmiany (a jeszcze przed publikacją uchwały) zreflektował się co do wadliwości swego wcześniejszego stanowiska, doszłoby do odmowy ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego przedmiotowej uchwały, która miałaby już wtedy zapis (po żądanej zmianie) uzależniający jej wejście w życie od publikacji w tym dzienniku. Uchwała nie mogłaby wówczas wejść w życie. Natomiast aktualnie, w wyniku wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, uchwała nie ma dookreślonego terminu wejścia w życie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podniósł, że w § 6 uchwały Rada Gminy określiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Tego rodzaju zapis pozostaje w opozycji do obowiązujących przepisów prawa. Uchwała o likwidacji szkoły jest aktem zewnętrznym, abstrakcyjnym oraz ma charakter generalny, skierowana jest bowiem do wszystkich mieszkańców gminy i innych osób, a więc do nieokreślonego indywidulanie kręgu adresatów.

Organ wskazał, że jeśli przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego, powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w akcie normatywnym stanowiącym akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji, jest istotnym naruszeniem prawa.

Organ podniósł, że uchwała w sprawie likwidacji szkoły reguluje materię o charakterze ogólnym, dotyczącą nieokreślonego kręgu osób, należy przyjąć, że ma ona charakter powszechny, ponieważ dotyczy wszystkich podmiotów znajdujących się w określonej sytuacji, tym samym powinna podlegać publikacji w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego. W tak obowiązującym stanie prawnym stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 6 było uzasadnione i stało się konieczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 26 kwietnia 2021 r. znak sprawy: WN-II.4131.1.8.2021 stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Jerzmanowice Nr XXXII/227/2021 w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w Szklarach - w zakresie § 6.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372; powoływanej dalej jako "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru (wojewoda) w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy może być wyłącznie istotne naruszenie prawa, co wynika z brzmienia art. 91 u.s.g., zgodnie z którym: "1. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. (...) 4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.". Z kolei przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może, a nawet zobowiązany jest, uwzględniając jego konstytucyjne powołanie do sprawowania nadzoru nad legalnością działalności komunalnej, zaskarżyć niezgodną z prawem uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym zakresie organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny organ nadzoru dokonując ustaleń zgodności z prawem poddanej nadzorowi uchwały obowiązany jest wywieść z konkretnego przepisu prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok NSA z 28.10.2003 r., sygn. akt. II SA/Wr 1500/03).

Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu - przede wszystkim - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz właściwych przepisów prawa materialnego czy procesowego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność danego aktu administracyjnego można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które zaliczyć można do istotnych, a więc takich, które skutkować będą nieważnością uchwały rady gminy. Do naruszeń tych będą należały przykładowo: naruszenie przepisów określających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej uchwały, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów normujących procedurę uchwałodawczą.

W ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Na wstępie wskazać należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej uchwała poddana ocenie nadzorczej jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej.

Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie.

Zdaniem Sądu uchwała w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w Szklarach posiada wyżej wymienione cechy. Uchwała stanowcza o likwidacji szkoły ma inny charakter niż uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, która z kolei jest aktem stanowiącym szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które będą miały charakter zewnętrzny. W doktrynie tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych". Akty takie nie są skierowane do ogółu mieszkańców gminy, tak jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego, i nie wpływają na sytuację prawną żadnych mieszkańców gminy. Zdaniem Sądu uchwała o likwidacji szkoły oddziaływuje na interesy określonych adresatów (uczniów i ich rodziców – obecnych i przyszłych). Ma zastosowanie zarówno w odniesieniu do uczniów i rodziców likwidowanej szkoły, jak również do potencjalnych przyszłych uczniów i rodziców.

Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 6, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę Gminy Jerzmanowice-Przeginia obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Naruszenie polegające na braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza zatem prawa.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.