Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1266/14 w sprawie ze skargi "[...]" sp. z o .o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1266/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, uwzględniając skargę "[...]" sp. z o.o. w [...], uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego – stwierdzenia nieważności. Jednocześnie orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] 2010 r. (znak: [...]) Wójt Gminy [...] ustalił, na wniosek [...] sp. z o.o., warunki zabudowy działek nr [...] w obrębie geodezyjnym [...] , nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], nr [...] w obrębie geodezyjnym [...] dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie zespołu 25 sztuk elektrowni wiatrowych o łącznej mocy 60 MW wraz z budową głównego punktu zasilania i kabla średniego, łączącego elektrownie z GPZ oraz budowie dróg technologicznych na czas budowy, ze zjazdami z dróg gminnych i powiatowych na działkach nr [...] w obrębie [...], nr [...] w obrębie [...], nr [...] w obrębie [...], nr [...] w obrębie [...], gmina [...]. W pkt 2a decyzji podał: funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu - obiekty infrastruktury technicznej, zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy; ustalenia dotyczące: a) nieprzekraczalnej linii zabudowy - obszar lokalizacji inwestycji określono na załącznikach graficznych do decyzji sporządzonych na kopii mapy zasadniczej w skali 1:2000 stanowiących integralną część decyzji, b) gabaryty i parametry projektowanej zabudowy - moc znamionowa jednej elektrowni 2MW, wysokość masztu 108, 3 m, średnica wirnika 82m.

W dniu [...] 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek Stowarzyszenia "[...]" o: 1) wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2010 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, znak: [...], wydanej przez Wójta Gminy [...] i wydanie decyzji stwierdzającej nieważność ww. decyzji, 2) dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu wniosku jako podstawowy zarzut wskazano, że Wójt Gminy [...] naruszył przepis art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) w związku z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pomimo tego, że budowa takiej elektrowni nie mieści się w kategorii celów publicznych wskazanych w przepisach ustawowych.

Postanowieniem z dnia [...] 2014 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu pierwszej instancji i dopuściło do udziału w tym postępowaniu Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...].

Decyzją z dnia [...] 2014 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że kwestia, czy budowa elektrowni wiatrowych stanowi inwestycję celu publicznego, czy też takiego przymiotu przyznać jej nie można, była przedmiotem wątpliwości interpretacyjnych w orzecznictwie organów administracyjnych, które różnie kwalifikowały takie przedsięwzięcia. W związku z tym nie można uczynić organowi zarzutu - w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - że zastosowanie jednej z wykładni stanowi rażące naruszenie przepisu. Kolegium podniosło też, że z materiałów postępowania przekazanych przez Wójta wynika, iż w toku postępowania występowano o opinie prawne dotyczące możliwości wydania w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia. Opinie te przemawiały za wydaniem takiej decyzji, co też organ pierwszej instancji uczynił. W związku z tym nie można mu stawiać zarzutu kwalifikowanego naruszenia prawa z tego powodu. Stwierdzono też, że w kwestionowanej decyzji zawarto wszystkie elementy wskazane w art. 54 u.p.z.p. Spełniony został także wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4, do którego odsyła art. 50 u.p.z.p. Nie stwierdzono także braku zgodności z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). W związku z powyższym, skład orzekający Kolegium stanął na stanowisku, że ww. decyzja Wójta Gminy [...] nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie "[...]" zarzuciło, że w sprawie nie mamy do czynienia z wątpliwościami interpretacyjnymi, ale z błędną wykładnią dokonaną przez organ pierwszej instancji, która doprowadziła do wydania wadliwej prawnie decyzji. Jednocześnie zwróciło uwagę, że interpretacja pojęcia "celu publicznego" w rozumieniu art. 6 u.g.n. nie może mieć charakteru rozszerzającego, a powinna opierać się na literalnym brzmieniu obowiązujących przepisów prawa, przepis ten jest bowiem podstawą do realizacji wywłaszczeń.

Decyzją z dnia [...] 2014r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło własną decyzję z dnia [...] 2014r. i stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2010r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla określonych w tej decyzji działek. Kolegium podzieliło pogląd zaprezentowany w niektórych orzeczeniach sądowoadministracyjnych, że obecnie tylko budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń ściśle służących do przesyłania energii elektrycznej stanowi ex definitione cel publiczny. Do uzyskania statusu inwestycji celu publicznego nie wystarczy więź funkcjonalna, jaka istnieje między urządzeniami wytwarzającymi energię a urządzeniami przesyłowymi, czy służącymi przesyłowi energii, o którą to więź w systemie obiektów i urządzeń elektrycznych stosunkowo łatwo. Przeciwny pogląd, opowiadający się za zaliczeniem do inwestycji celu publicznego urządzenia wytwarzającego energię, z uwagi na jego nierozerwalne powiązanie z elementami służącymi przesyłowi wytworzonej energii, pozostawałby w sprzeczności z intencją prawodawcy, który w art. 6 u.g.n. ustanowił zamknięty katalog celów publicznych. Tym samym brzmienie art. 6 pkt 2 u.g.n. nie pozwala na zaliczenie budowy urządzeń wytwarzających energię do inwestycji celu publicznego.

W ocenie Kolegium, w okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać należy, że budowa elektrowni wiatrowej nie oznacza realizacji inwestycji celu publicznego. Wobec powyższego nie można mówić o niejednoznacznym brzmieniu przepisów. Kolegium zgodziło się z orzecznictwem sądów administracyjnych, które zostało przytoczone w decyzji z dnia [...] 2014 r., odnośnie do sytuacji, kiedy można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Jednakże uznało, że w przypadku omawianym nie ma miejsca dokonywanie różnej interpretacji przepisów, gdyż wnioski wysuwające się z ich brzmienia są jednoznaczne. Mianowicie nie ma w nich mowy o urządzeniach wytwarzających energię elektryczną, a takimi są elektrownie wiatrowe. Wobec powyższego w ocenie Kolegium, decyzja Wójta Gminy [...] rażąco naruszała art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez uznanie elektrowni wiatrowej za inwestycje celu publicznego i przeprowadzenie w tym trybie postępowania.

Podkreślono przy tym, że co prawda zgodnie z brzmieniem art. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. W ocenie Kolegium jednak wobec uznania, że inwestycja nie spełnia przesłanek celu publicznego wskazany przepis nie będzie miał zastosowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na ww. decyzję z [...] 2014r. [...] sp. z o.o. w [...], zarzuciła naruszenie:

- prawa materialnego w szczególności art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez to, że w odniesieniu do rozpoznawanej decyzji, nastąpiło z mocy prawa wygaśnięcie możliwości orzekania o jej nieważności,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] 2010r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotknięta jest nieważnością.

W uzasadnieniu skargi wskazano na daleko idące rozbieżności, co do kwalifikacji urządzeń elektrowni wiatrowych jako inwestycji celu publicznego. W związku z tym, w ocenie skarżącej, niedopuszczalne jest orzekanie o nieważności decyzji lokalizacyjnych w tym przedmiocie z powodu rażącego naruszenia prawa, ponieważ nie występują elementarne przesłanki do uznania, że w wydaniu takiej decyzji doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa, a co dopiero kwalifikowanego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W piśmie procesowym z dnia [...] 2014r. skarżąca spółka uzupełniła uzasadnienie zarzutów skargi, podkreślając, że decyzja organu gminy wydana została w 2010r., a w tym czasie orzecznictwo administracyjne i sądowoadministracyjne dalekie było od jednolitości w zakresie sposobu kwalifikowania inwestycji polegających na budowie elektrowni wiatrowych. Wówczas dopuszczano realizację takich zamierzeń jako inwestycję celu publicznego. Ponadto skarżąca podniosła, że Kolegium w zaskarżonej decyzji niezwykle lakonicznie uzasadniło stanowisko co do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej inwestycję celu publicznego po upływie terminu określonego w art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W motywach wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że Kolegium stwierdziło nieważność decyzji, która została wydana na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 j.t.), a więc decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na dyspozycję art. 53 ust. 7 ww. ustawy, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (przewidujący stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa). Po upływie 12-miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żadne wady prawne tej decyzji, nawet tak poważne jak wydanie decyzji przez niewłaściwy organ, czy z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, nie uprawniają do stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 K.p.a. Tymczasem zaskarżona decyzja, stwierdzająca nieważność decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, została wydana dopiero po ponad 4 latach od wydania rzeczonego rozstrzygnięcia ustalającego lokalizację inwestycji celu publicznego. Sąd pierwszej instancji zauważył przy tym, że z decyzji tej wynika, iż została ona ogłoszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...] i na wskazanej w decyzji stronie Biuletynu Informacji Publicznej (akta adm., k. – [...]). W takim przypadku, czyli po stwierdzeniu, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z naruszeniem prawa, strona może jedynie dochodzić w procesie cywilnym odszkodowania na zasadach określonych w art. 417 i art. 4171 Kodeksu cywilnego. Ratio legis unormowania zawartego w powołanych przepisach zmierza do zwiększenia stabilności takich decyzji.

Przepis art. 53 ust. 7 wiąże również sąd administracyjny, który nie może stwierdzić nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego po upływie 12 miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia. Wbrew dosłownemu brzmieniu art. 53 ust. 7, trzeba przyjąć, że termin 12 – miesięczny biegnie od upływu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia (zob. art. 49 kpa).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to przy ewentualnym wystąpieniu przesłanki stwierdzenia nieważności, zastosowanie będzie miał art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok NSA z 10 sierpnia 2011r., II OSK 1086/11). To zaś oznacza, że Kolegium nie było władne stwierdzić nieważności rzeczonej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2010r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego z powodu upływu 12 – miesięcznego terminu wskazanego w tym przepisie.

Ponadto Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Kolegium zaprezentowane w decyzji z dnia [...] 2014r., że kwestia, czy budowa elektrowni wiatrowych stanowi inwestycję celu publicznego, czy też takiego przymiotu przyznać jej nie można była przedmiotem wątpliwości interpretacyjnych w orzecznictwie organów administracji i sądów administracyjnych (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 294/07, dostępny w CBOSA), które różnie kwalifikowały takie przedsięwzięcia. Skoro zatem dokonywano różnej wykładni przepisów, prowadzącej do odmiennych wniosków, to nie można uczynić organowi zarzutu - w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - że zastosowanie jednej z wykładni stanowi rażące naruszenie przepisu. Większość zaś orzeczeń sądów administracyjnych, na które powołuje się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, została wydana już po dacie wydania przedmiotowej decyzji z dnia [...] 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ponadto, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, analiza orzeczeń podjętych w tożsamym przedmiocie, również wskazanych przez organ, prowadzi do wniosku, że każdorazowo dla właściwej interpretacji statusu inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowych, niezbędne było poddanie odpowiedniej analizie prawnej, przepisów prawa dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego, głównie w postaci art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r., poz. 518). Sądy analizując stan każdej sprawy w drodze wykładni odpowiednich przepisów dochodziły dopiero do wniosku czy dana inwestycja może mieć przymiot inwestycji celu publicznego. Dopiero od pewnego czasu, już po dacie spornej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaczęła przeważać linia orzecznicza stanowiąca, że budowa elektrowni wiatrowych nie jest inwestycją celu publicznego.

W warunkach tak niejednoznacznego stanu prawnego nie można, zdaniem Sądu, zarzucić skutecznie decyzji z dnia [...] 2010r. wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Nadto za pozostawieniem takiego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym przemawiał także fakt konieczności zapewnienia pewności obrotu gospodarczego. Inwestor bowiem dysponując sporną decyzją od niemal 5 lat, powinien mieć pewność jej trwałości, co przekłada się na jego bezpieczeństwo ekonomiczne. Skarżące Stowarzyszenie, jeśli dostrzegło, że sporna decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, mogło uruchomić odpowiednie środki prawne w przeciągu roku od jej ogłoszenia, w celu jej wyeliminowania. Tego jednak nie uczyniło.

Stwierdzając zatem naruszenie przepisów prawa, Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...], zaskarżyło powyższy wyrok w całości i zarzuciło, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że w odniesieniu do przedsięwzięć w postaci elektrowni wiatrowych, a które nie mieszczą się w ustawowym katalogu celów publicznych, nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydanej dla tego przedsięwzięcia, przez co doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Na tej podstawie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że decyzja Wójta Gminy [...] jest decyzją o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i w związku z tym z uwagi na upływ 12-miesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można stwierdzić jej nieważności, a jedynie wydanie jej z naruszeniem prawa. Stowarzyszenie wywiodło, że inwestycją celu publicznego w świetle przepisów prawa polskiego może być jedynie inwestycja realizująca któryś z celów publicznych wskazanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wskazało też, że w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. II OSK 806/10 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że powszechnie obowiązujące przepisy nie pozwalają na zaliczenie budowy farm wiatrowych do inwestycji celu publicznego. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że w związku z tym brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla elektrowni wiatrowej. Wydanie decyzji w takim postępowaniu, oznaczało bowiem wydanie decyzji bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Konsekwencją braku podstaw prawnych do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest, zdaniem Stowarzyszenia, brak podstaw do zastosowania procedur wynikających z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Nadto brak możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji, która jedynie nosi nazwę decyzji o lokalizacji inwestycje celu publicznego, jest niezrozumiały w świetle zasady praworządności. Taka wykładnia przepisu art. 53 ust. 7 cyt. ustawy, która zakłada całkowitą nieusuwalność oczywiście wadliwych decyzji z obrotu prawnego godzi, zdaniem Stowarzyszenia w ustrojowe podstawy funkcjonowania państwa (art. 2 Konstytucji RP).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 718, dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., stanowią: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Naruszenie przepisów postępowania może również przejawiać się w tych samych postaciach, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na wadliwe określenie podstawy kasacyjnej, opartej na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W ramach tej podstawy autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz przepisów art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że w odniesieniu do przedsięwzięć w postaci elektrowni wiatrowych, a które nie mieszczą się w ustawowym katalogu celów publicznych, nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydanej dla tego przedsięwzięcia, przez co doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie wywiódł w czym upatruje naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z analizy treści uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku wynika jednakże ponad wszelką wątpliwość, iż podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014r. nie stanowiło stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ przepisów postępowania, lecz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki nie stosował zatem w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., lecz uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., na co wskazał jednoznacznie w uzasadnieniu wyroku.

Zważyć jednocześnie przyjdzie, że przywołane w powiązaniu powyższej podstawy kasacyjnej przepisy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 53 ust. 7 u.p.z.p., nie stanowią przepisów proceduralnych, lecz normy materialnoprawne. Nie jest zatem możliwe skuteczne podważenie na ich podstawie przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Nadto przy zarzucie naruszenia prawa materialnego konieczne jest wskazanie, czy Sąd naruszył konkretny przepis przez jego błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do korygowania, czy też uzupełniania podstaw kasacyjnych.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), poprzez uznanie, że w odniesieniu do przedsięwzięć w postaci elektrowni wiatrowych, a które nie mieszczą się w ustawowym katalogu celów publicznych, nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydanej dla tego przedsięwzięcia, przez co doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia i Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji z [...] 2014r., iż w świetle art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, budowa elektrowni wiatrowej (jako urządzenia wytwarzającego energię) nie stanowi celu publicznego.

Zasadnie jednakże Sąd pierwszej instancji, uwzględniając okoliczności rozpoznawanej sprawy zwrócił uwagę, iż zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w trybie odwoławczym uchyliło własną decyzję z [...] 2014r. o odmowie stwierdzenia nieważności i stwierdziło nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2010r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie zespołu 25 szt. elektrowni wiatrowych o łącznej mocy 60 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą (budową głównego punktu zasilania i kabla średniego, łączącego elektrownie z GPZ, dróg technologicznych na czas budowy). Kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja Wójta została wydana, jako decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego i po przeprowadzeniu postępowania lokalizacyjnego właściwego dla inwestycji mających charakter inwestycji celu publicznego, co pozostaje okolicznością niesporną i wynika z analizy treści decyzji oraz akt administracyjnych sprawy.

Wobec powyższego, nawet w sytuacji stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja nie jest obecnie zaliczana do tego rodzaju inwestycji, to w niniejszej sprawie, ale tylko w przypadku zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji winien mieć zastosowanie przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p., który stanowi, że po upływie 12 miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żadne wady prawne, nie uprawniają do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 K.p.a. Tym samym z uwagi na brak możliwości stwierdzenia nieważności odpowiednie zastosowanie znalazłby art. 158 § 2 K.p.a., przewidujący stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej interpretacji normy prawnej wynikającej z art. 53 ust. 7 u.p.z.p., która zgodna jest ze stanowiskiem co do wykładni tego przepisu zaprezentowanym w wyrokach NSA z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 899/10, z 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1086/11, z 2 czerwca 2015r. sygn. II OSK 2669/13, z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1094/14, dostępne CBOSA). NSA wskazał w nich, że "twierdzenie WSA, że nie można mówić w takim przypadku (zbliżonym jak w rozpoznawanej sprawie) o zastosowaniu regulacji z art. 53 ust. 7 ustawy p.z.p., albowiem odnosi się ona do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zamierzeniem inwestycyjnym, które nie można zaliczyć do inwestycji celu publicznego, nie znajduje żadnego oparcia w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy. NSA z całą mocą podkreślił, że właśnie dlatego, iż decyzja organu pierwszej instancji stanowi decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uznana została przez organ administracji za dotkniętą wadą kwalifikowaną polegającą na wydaniu jej z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. Gdyby bowiem w rzeczywistości decyzja pierwszoinstancyjna nie stanowiła decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wbrew swemu nagłówkowi i treści, a np. decyzję ustalającą warunki zabudowy, to jej ocena przebiegać musiałaby odmiennie. Skoro zatem wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie, pomimo swej wadliwości, stanowiło decyzję o lokalizacji celu publicznego to zastosowanie w odniesieniu do niej, wbrew twierdzeniom SKO, musiał znaleźć art. 53 ust. 7 u.p.z.p.". NSA wskazał, że w takich sytuacjach znajduje odpowiednie zastosowanie art. 158 § 2 K.p.a. (przewidujący stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa). Po upływie 12-miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żadne wady prawne tej decyzji, nawet tak poważne jak wydanie decyzji przez niewłaściwy organ, czy z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, nie uprawniają do stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 K.p.a. W takim przypadku, czyli po stwierdzeniu, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z naruszeniem prawa, strona może jedynie dochodzić w procesie cywilnym odszkodowania na zasadach określonych w art. 417 i art. 417¹ Kodeksu cywilnego. Ratio legis unormowania zawartego w powołanych przepisach zmierza do zwiększenia stabilności takich decyzji.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji przywołał uregulowaną w art. 16 § 1 K.p.a. zasadę ogólną trwałości decyzji ostatecznych, tym bardziej że wynikająca z niej ochrona została jeszcze silniej ugruntowana w prawie materialnym tj. dyspozycją przepisu art. 53 ust. 7 u.p.z.p. W procesie inwestycyjno-budowlanym przesłanki upływu terminu zawarte w K.p.a. doznają istotnej modyfikacji przez normy u.p.z.p. w odniesieniu do jednego z rodzajów inwestycji tj. decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Możliwość stwierdzenia jej nieważności a także uchylenia w przypadku wznowienia postępowania jest ograniczona terminem 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia ( art. 53 ust. 7 i 8 u.p.z.p.). Należy zauważyć, że modyfikacja w stosunku do regulacji kodeksowej dotyczy nie tylko długości terminu, lecz również zakresu zastosowania tej przesłanki negatywnej. Zawarty w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. termin odnosi się jednoznacznie i kategorycznie do wszystkich kwalifikowanych wad decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowiących pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem we wszystkich sytuacjach wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. po upływie rocznego terminu nie stwierdza się nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie należy podnieść, że z zasady praworządności wynika ciążący na organach administracji obowiązek poszanowania ostatecznych i prawomocnych decyzji tworzących prawo, nawet w sytuacji ich sprzeczności z prawem. Zaś takie ujęcie zasady praworządności zdaje się korespondować z zasadą ochrony praw nabytych przez wnioskodawcę. W przedmiotowym przypadku należy mieć też na uwadze ochronę praw inwestora nabytych w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, iż zaprezentowana w pkt 10 uzasadnienia skargi kasacyjnej interpretacja, zgodnie z którą "stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie jest ograniczona w czasie w przeciwieństwie do innych przyczyn stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 K.p.a." jest nieuprawniona i contra legem. W kontekście konstrukcji i treści art. 156 § 1 K.p.a., nie może budzić wątpliwości że art. 53 ust. 7 u.p.z.p. dotyczy wszystkich ustawowych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, wykładnia powyższych przepisów, przy jednoczesnym zapewnieniu możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, w przypadku stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (jak stanowi art. 158 § 2 K.p.a.), nie godzi w zasadę praworządności (art. 7 K.p.a.), ani też w ustrojowe podstawy funkcjonowania państwa i art. 2 Konstytucji RP.

Dodatkowo należy zauważyć, iż norma art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyłączająca możliwość stwierdzenia nieważności decyzji po upływie określonego terminu z jednoczesnym umożliwieniem odpowiedniego wydawania decyzji na podstawie art. 158 § 2 K.p.a., nie jest wyjątkiem w systemie prawnym. Podobne regulacje, uwzględniając szczególny charakter decyzji w niektórych kategoriach spraw administracyjnych i prymat wartości pewności i stabilności ostatecznych rozstrzygnięć, ustawodawca zawarł między innymi w przepisach art. 58 ust. 6 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1537 ze zm.), art. 9 ac ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2016 r., poz.1727 ze zm.), czy też w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.).

Z kolei przepis art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2014 r. poz. 700 ze zm.) wyłączający możliwość stosowania art. 156 k.p.a. do decyzji zatwierdzającej projekt scalenia lub wymiany gruntów po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, nie daje nawet podstawy do stosowania do tej decyzji art. 158 par. 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2016r. sygn. II OSK 429/15).

Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji wskazał sposób liczenia terminu, określonego w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażane w piśmiennictwie (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2005, s. 437) oraz orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015r. sygn. II OSK 2669/13) poglądy w świetle których, należy przyjąć, że 12-miesięczny termin ograniczający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego biegnie od upływu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia tej decyzji (art. 49 K.p.a.). W sprawie niekwestionowane jest, że zaskarżona decyzja stwierdzająca nieważność decyzji lokalizacyjnej Wójta Gminy [...] z [...] 2010r., została wydana po ponad 4 latach od dnia jej ogłoszenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej gminy.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy całkowicie nieuprawnione i oderwane od treści skarżonego kasacyjnie wyroku są także rozważania dotyczące wydania decyzji Wójta z [...] 2010r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu 25 sztuk elektrowni wiatrowych wraz z budową głównego punktu zasilania i kabla średniego napięcia łączącego elektrownie z GPZ oraz dróg technologicznych na czas budowy ze zjazdami z dróg gminnych i powiatowych – bez podstawy prawnej.

Zważyć przyjdzie, że odmawiając stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z [...] 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że w sprawie nie można mówić o wydaniu kontrolowanej decyzji bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. bowiem organ był uprawniony do rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na mocy przepisów art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 i art. 51 ust. 1 u.p.z.p. W tej decyzji organ nadzorczy stwierdził również, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw do uznania aby kontrolowana decyzja została wydana z "rażącym naruszeniem prawa", z uwagi na występujące w dacie jej wydania rozbieżności interpretacyjne w piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych , co do kwalifikacji elektrowni wiatrowych jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z kolei, na skutek wniosku skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] 2014r. orzekło reformatoryjnie, uchylając własną decyzję i stwierdzając nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] 2010r. - z powołaniem się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przy czym Kolegium uzasadniając to stanowisko przytoczyło przepisy prawa, dokonało interpretacji, że budowa elektrowni wiatrowej nie stanowi celu publicznego, o którym mowa w art. 6 u.g.n., lecz nie wykazało w jaki sposób w okolicznościach niniejszej sprawy dokonało interpretacji, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja o ustaleniu lokalizacji jako inwestycji celu publicznego budowy zespołu 25 elektrowni wiatrowych wraz z określona infrastrukturą techniczną w tym głównym punktem zasilania, kablem średniego napięcia – została w całości wydana z rażącym naruszeniem i jakich konkretnie przepisów prawa. Z treści tej decyzji nie wynika jednakże, iżby stwierdzono, że decyzja Wójta została wydana bez podstawy prawnej.

Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji na skutek skargi "[...]" sp. z o.o., oceniał zatem czy w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego oraz materialnego Kolegium stwierdziło nieważność decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] 2010r., uznając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Nie budzi wątpliwości, że wydanie decyzji "bez podstawy prawnej" oraz "z rażącym naruszeniem prawa" to dwie różne, alternatywne podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, mimo że zostały wymienione w jednej jednostce redakcyjnej - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie w podstawach kasacyjnych nie zarzuciło Sądowi pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego, w szczególności błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 in principio K.p.a. Nadto z analizy uzasadnienia skarżonego wyroku wynika, iż Sąd nie odnosił się do tego zagadnienia, które nie stanowiło podstawy rozstrzygania w zaskarżonej decyzji.

Należy jednakże wskazać, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej zachodzi wtedy gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej, działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że w dacie wydawania decyzji Wójta, jak i w obecnym stanie prawnym obowiązują przepisy rangi ustawowej w postaci art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 u.p.z.p., które wyraźnie upoważniają organy administracji tak do działania, jak też wyraźnie wskazują, że rozstrzygnięcie kwestii lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje w drodze decyzji administracyjnej. Bez wątpienia zatem decyzja Wójta Gminy [...] z [...] 2010r. o lokalizacji spornej inwestycji jako inwestycji celu publicznego, nie jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie również Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przez Kolegium prawa materialnego polegającego na błędnej, zbyt pobieżnej i ogólnikowej weryfikacji, czy w niniejszej sprawie zaistniała pozytywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w postaci wydania jej "z rażącym naruszeniem prawa". Ze wskazanych w uzasadnianiu skarżonego wyroku przyczyn, wnikliwa analiza stanu faktycznego sprawy, w kontekście prawidłowej wykładni normy art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., mogłaby bowiem doprowadzić organ nadzorczy do wniosku, że decyzja Wójta wolna jest od takiej wady.

W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, iż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, w świetle którego z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76 i powołane tam orzecznictwo). W wyroku z dnia 22 stycznia 2009 r. (sygn. akt II OSK 57/08, niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów (organów administracji publicznej). Także w innych orzeczeniach wskazywano, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 959/08, wyrok NSA z dnia 10 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1334/09).

Zasadnie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Kolegium zaprezentowane w decyzji z dnia [...] 2014r., zgodnie z którym kwestia, czy budowa elektrowni wiatrowych stanowi inwestycję celu publicznego, czy też takiego przymiotu przyznać jej nie można była przedmiotem wątpliwości interpretacyjnych w orzecznictwie organów administracji i sądów administracyjnych, które różnie kwalifikowały takie przedsięwzięcia. W sytuacji zatem, gdy dokonywano różnej wykładni przepisów, prowadzącej do odmiennych wniosków, to nie można uczynić organowi zarzutu - w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - że zastosowanie jednej z wykładni stanowi rażące naruszenie przepisu. Większość zaś orzeczeń sądów administracyjnych, na które powołuje się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, została wydana już po dacie wydania przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] 2010r.

Ponadto analiza orzeczeń podjętych w tożsamym przedmiocie, prowadzi do wniosku, że każdorazowo dla właściwej interpretacji statusu inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowych (często jednej elektrowni), niezbędne było poddanie odpowiedniej analizie prawnej, przepisów prawa dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego, głównie w postaci art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Sądy analizując okoliczności każdej indywidualnej sprawy, w drodze wykładni odpowiednich przepisów prawa, dokonywały dopiero oceny czy dana inwestycja może mieć przymiot inwestycji celu publicznego.

Brak jest zatem podstaw do zaakceptowania kategorycznego twierdzenia skargi kasacyjnej, iż kwestionowana decyzja Wójta Gminy [...], została wydana z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa. Uwzględnić bowiem należy występującą wcześniej - w dacie jej wydania – niejednolitość w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz organów administracyjnych co do wykładni art. 6 pkt 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wyniku której w części orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych prezentowano pogląd, że elektrownia wiatrowa jest inwestycją celu publicznego a organy administracyjne wówczas również przyjmowały, że elektrownia wiatrowa należy do inwestycji celu publicznego.

Potraktowanie inwestycji obejmującej budowę zespołu 25 elektrowni wiatrowych o łącznej mocy 60 MW wraz z budową głównego punktu zasilania i kabla średniego napięcia, łączącego elektrownie z GPZ - jako inwestycji celu publicznego, nie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 6 pkt 2 u.g.n. Przepis ten do celów publicznych zalicza m.in. budowę "innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z przewodów i urządzeń" służących do dystrybucji energii elektrycznej. Bez wątpienia budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej stanowi w tym zakresie cel publiczny, natomiast pozostałe zamierzenia inwestycyjne z tej sfery gospodarki energetycznej do uzyskania takiej kwalifikacji potrzebują wykazania się dodatkową cechą "niezbędności do korzystania" (por. wyrok NSA z dnia 15.05.2008 r., sygn. II OSK 548/07). Co do tego czy do takich "innych" urządzeń można zaliczyć elektrownie wiatrowe, w chwili wydawania decyzji przez Wójta Gminy [...] istniał w orzecznictwie wyraźny spór. Pozytywnej odpowiedzi na to pytanie udzieliły m.in. WSA w wyrokach z dnia 14 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/ Sz 294/07, z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1917/04, z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 188/06. Jest okolicznością powszechnie znaną, że organy wielu gmin i Samorządowe Kolegia Odwoławcze w okresie wydawania decyzji przez Wójta Gminy [...] stały na stanowisku, że elektrownie wiatrowe mieszczą się w katalogu inwestycji celu publicznego. Takie stanowisko prezentowało także Ministerstwo Infrastruktury, które w piśmie z dnia [...] 2008 r. nr [...] pt. "Zasady lokalizacji elektrowni wiatrowych" (LEX nr [...]) wskazywał wprost, że "za inwestycje celu publicznego należy uznać budowę turbin wiatrowych, które służą wprowadzaniu energii elektrycznej do publicznej sieci elektroenergetycznej".

Wyżej wskazany spór co do kwalifikowania elektrowni wiatrowych brany jest również pod uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym stwierdza się że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na występującą wcześniej w dacie jej wydania, niejednolitość w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz organów administracji co do wykładni art. 6 pkt 2 i 4 u.g.n., w wyniku której w części orzeczeń prezentowano pogląd, że elektrownia wiatrowa jest inwestycją celu publicznego (tak np. NSA w wyroku z dnia 13 października 2011r. sygn. akt II OSK 1436/10 i WSA w wyrokach z dnia 21 listopada 2011 r. sygn. akt. II SA/Wr 503/11, z dnia 2 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 941/10 i z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1307/10). Stanowisko to należy podzielić.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.