Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 647/18 w sprawie ze skargi D.L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 roku, nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 grudnia 2018 r., II SA/Po 647/18, oddalił skargę D.L. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D.L. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.);

b) art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), a także § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie, że zastosowana przez biegłego wycena nieruchomości określiła wartość rynkową nieruchomości, podczas gdy dokonana wycena opierała się nie na zastosowaniu metody porównawczej, gdyż wycena została oparta na cenach uzyskanych w wyniku zawarcia transakcji będących skutkiem decyzji o wywłaszczeniach nieruchomości, które nie stanowią cen będących odpowiednikiem cen rynkowych;

c) art. 134 u.g.n., a także naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a w szczególności § 5, poprzez przyjęcie, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych były informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości, gdyż ceny transakcji podane w opinii zostały uzyskane w drodze przymusu, jakim jest decyzja o wywłaszczenia, a nie w drodze swobodnej negocjacji;

d) art. 151 i art. 152 u.g.n. a także naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a w szczególności § 36 ust. 1-4, poprzez przyjęcie do wartości porównawczej nieruchomości wywłaszczonych pod drogi publiczne, podczas gdy ww. przepisy art. 152 u.g.n. wykluczają z ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, które nie mogą być przedmiotem obrotu (do jakich należą drogi publiczne) oraz z uwagi na normę art. 151 ust. 1 u.g.n. określającej kryteria wartości rynkowej, której nie można zastosować do wartości nieruchomości wyłączonych z obrotu prawnego;

e) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ustalenie odszkodowania nieodpowiadającego wartości poniesionych szkód;

2. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i 107 § 3, art. 138 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym:

- nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego,

- pominięto żądanie strony przeprowadzenia dowodu mającego znaczenie dla sprawy,

- nie dokonano właściwej oceny operatu szacunkowego, w którym nie uwzględniono kwestii wszystkich czynników wpływających na obniżenie wartości nieruchomości;

- uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia właściwie okoliczności, na których się oparł organ uznając wiarygodność operatu szacunkowego sporządzonego przez Starostę [...], zaś zupełnie pomijając ocenę operatu prywatnego skarżącego, a także nie zawiera odniesienia się do zasadności pominięcia przy ustalaniu odszkodowania przesłanek określania jego wysokości wg. opinii prywatnej, co uniemożliwia poznanie motywów rozstrzygnięcia oraz uniemożliwia przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej,

- utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Starosty i nie przekazano sprawy do ponownego rozpoznania przed organem pierwszej instancji pomimo istnienia szeregu istotnych naruszeń przepisów postępowania, co przesądzało o wadliwości tej decyzji i konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie jednak zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego zostały tak sformułowane, że pozostają ze sobą w związku, a zatem muszą być rozpatrzone łącznie. Zarzuty "procesowe" zmierzają bowiem do zakwestionowania wartości dowodowej operatu szacunkowego, a to ma bezpośredni związek z zarzutami prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania opierają się one na dwóch założeniach. Po pierwsze, skarżący kasacyjnie stwierdza, że organ nie odniósł się do operatu szacunkowego przedstawionego przez niego, dotyczącego wyceny tej samej nieruchomości przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Po drugie, organ, mimo wniosku strony i przedłożenia przez nią innego operatu szacunkowego, nie wystąpił o zewnętrzną weryfikację operatu z [...] maja 2017 r. stanowiącego podstawę wyceny, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.

Co do tych kwestii zauważyć należy, że zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n. "Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1." Organ nie miał więc obowiązku weryfikowania operatu stanowiącego podstawę wyceny, w kontekście innego operatu, dotyczącego wyceny tej samej nieruchomości. Natomiast "O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia" (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 3448/18, LEX nr 2799529). Jeśli więc organ nie powziął uzasadnionych wątpliwości co do poprawności operatu (o czym będzie jeszcze mowa), to z wnioskiem o weryfikację operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych mogła wystąpić sama strona, czego jednak nie uczyniła. Zleciła za to sporządzenie operatu przez innego rzeczoznawcę majątkowego, który to dowód nie mógł mieć istotnego znaczenia dla sprawy.

Jeśli chodzi o poprawność operatu z [...] maja 2017 r. skarżący kasacyjnie stawia nie tylko zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów k.p.a. i niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji, ale także naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 134, art. 151 i art. 152 u.g.n., a także § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wszystkie te przepisy składają się z kilku jednostek redakcyjnych (ustępów), ale tylko w odniesieniu do art. 151 wskazuje się na ust. 1 tego przepisu. Zauważyć w związku z tym należy, że "Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty" (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 2892/19, LEX nr 2751679). Poza więc art. 151 ust. 1 u.g.n. odniesienie się do zarzutów naruszenia wskazanych wyżej przepisów nie było możliwe.

Jeśli natomiast chodzi o ten ostatnio wymieniony przepis stanowi on, że "Wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej." Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie opowiada się za takim kierunkiem orzecznictwa, według którego "We wszelkich przypadkach nabywania nieruchomości w drodze umowy (także zajętych bądź przeznaczonych pod drogi), zawierane transakcje poprzedzane są rokowaniami. Ich celem jest osiągnięcie konsensusu pomiędzy obydwiema stronami. Wzajemna zgoda przybiera wówczas formę umowy. Do jej zawarcia strony przystępują w przekonaniu o należytym zabezpieczeniu własnych interesów majątkowych. Należy w związku z tym podkreślić, iż nawet specyfika niektórych rodzajów transakcji, z jaką można mieć wówczas do czynienia, nie niweczy rynkowego charakteru obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi" (zob. wyrok NSA z 23 września 2010 r., I OSK 1548/09, LEX nr 745080; zob. też wyrok NSA z 5 kwietnia 2007 r., I OSK 772/06, LEX nr 345866).

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy do porównania przy wycenie przyjął transakcje nieruchomościami "kupowanymi w ostatnim okresie pod drogi" (str. 8 operatu i analiza transakcji przeznaczonych pod drogi – str. 9). Nie jest więc prawdą, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że do porównania przyjęto nieruchomości wywłaszczane pod drogi, co mogłoby sugerować przyjęcie do porównania nie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a cen wynikających z decyzji administracyjnych ustalających odszkodowanie za wywłaszczenie lub przejęcie z mocy prawa. Nie były to też nieruchomości zajęte pod drogi zaliczone do odpowiedniej kategorii dróg, a tylko takie podlegają wyłączeniu z powszechnego obrotu (art. 2a ustawy o drogach publicznych). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w żaden sposób nie potwierdza więc tez skarżącego kasacyjnie.

W kontekście natomiast zarzutu naruszenia § 36 ust. 1-4 rozporządzenia z 2004 r. zauważyć należy, że "Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową [a tak jest w tej sprawie], jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości" (zob. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., I OSK 200/20, LEX nr 2791376).

Powyższy wywód świadczy też o tym (w nawiązaniu jeszcze do zarzutów procesowych), że organowi nie można zarzucić uzasadnionych wątpliwości, co do poprawności operatu z [...] maja 2017 r., a zatem także postawić uzasadnionego zarzutu zaniechania wystąpienia o zewnętrzną weryfikację operatu, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Zatem ani organ, ani Sąd I instancji kontrolujący działanie administracji publicznej, nie popełnili zarzucanych im w ramach drugiej podstawy kasacyjnej naruszeń.

W takiej sytuacji nie można też mówić o arbitralnym ustaleniu wysokości odszkodowania, a zatem o naruszeniu art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w takim znaczeniu, jakie wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej. O słusznym odszkodowaniu za wywłaszczenie mówi zaś art. 21 ust. 2 Konstytucji, który w zarzutach skargi kasacyjnej nie został przywołany. Skarga kasacyjna nie wyjaśnia natomiast, w jaki sposób, w powyższym kontekście, został naruszony art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, które to przepisy stanowią o prawie każdego do własności, innych praw majątkowych i do dziedziczenia, a także o równej ochronie tych praw.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.