Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 156/17 o odrzuceniu skargi G.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie w przedmiocie rozpoznania odwołania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę G.B. (dalej: skarżąca) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie (dalej: Dyrektor lub organ) w przedmiocie rozpoznania odwołania.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie polegającą na braku czynności w przedmiocie złożonego odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej 22 maja 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie wniósł o jej odrzucenie.

Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przytoczył art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Wskazał, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania zadań w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. lub w przepisach szczególnych, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 P.p.s.a. Zatem, aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie.

Następnie Sąd podał, iż przedmiotem sprawy jest zarzucana w skardze bezczynność organu polegająca na braku rozpoznania odwołania skarżącej od pisma zawierającego propozycję zatrudnienia, które - w jej ocenie - jest decyzją administracyjną o zwolnieniu jej ze służby, obejmująca też nieprzekazanie odwołania właściwemu organowi odwoławczemu.

Sąd I instancji przytoczył art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1-3 oraz art. 171 przepisów wprowadzających. Podniósł, że w niniejszej sprawie pismem z dnia 22 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przedstawił, na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Szczecinie. Przy czym pismo to nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jest ono tylko propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia i nie stanowi władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach jego adresata, które mogłyby być egzekwowane w trybie przepisów o egzekucji w administracji.

Pisma kierowane przez organy wskazane w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających do podległych im pracowników lub funkcjonariuszy są swego rodzaju "ofertami" nowych warunków zatrudnienia, wynikających z wprowadzonej reformy administracji skarbowej. Nie kształtują one same z siebie sytuacji prawnej adresatów, nie wywołują też w stosunku do nich skutków o charakterze prawno-kształtującym. Przyjęcie lub odrzucenie tej swoistej "oferty" zależy od woli jej adresata i dopiero zajęcie przez niego stanowiska wprowadza zmiany w jego sytuacji. Czynność polegająca na przedstawieniu propozycji zatrudnienia stanowi więc jedynie akt woli, a nie władzy dyrektora izby administracji skarbowej, mający na celu nawiązanie z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie żadnych prawnokształtujących skutków. Nie nakłada ona na funkcjonariusza żadnych obowiązków, gdyż wyłącznie od jego woli zależy, czy zaakceptuje złożone nowe warunki zatrudnienia.

Zdaniem Sądu I instancji, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, nie stanowi też aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach.

W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., skargę odrzucił, jako wniesioną w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1, 4 ,8 i 9 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4, 6 oraz 7 w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 oraz 2 w zw. z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP) poprzez wadliwą interpretację "propozycji" nawiązania stosunku pracy skierowaną do skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie, a wyrażającą się w przyjęciu, że brak było podstaw do potraktowania pisma organu jako decyzji administracyjnej (tudzież jako innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej), a tym samym brak jest podstaw do rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny;

2) art. 149 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 oraz 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez brak orzeczenia zgodnie z żądaniem skarżącej w oparciu o wadliwe ustalenie, wedle którego pismo Dyrektora stanowi jedynie akt woli, a nie władzy dyrektora izby administracji skarbowej, w sytuacji gdy brak nadania "propozycji pracy" w sposób formalnie jednoznaczny postaci decyzji administracyjnej (innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej) i akceptacja dla takiego stanu rzeczy przez organy administracji publicznej oraz przez Sąd I instancji - zobligowane do bezpośredniego stosowania norm Konstytucji RP - prowadzi do naruszenia (ograniczenia) praw konstytucyjnych skarżącej artykułowanych w ww. normach ustawy zasadniczej;

3) art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4, 6 oraz 7 w zw. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 oraz 2 w zw. z art. 32 ust 1, art. 45 ust 1 oraz art. 77 ust 2 Konstytucji RP, poprzez wadliwe uznanie, że skarga wniesiona przez skarżącą nie należy do właściwości sądów administracyjnych, co skutkowało naruszeniem zasady równości oraz ograniczeniem prawa skarżącej do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jej sprawy oraz zamknięciem drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest jednak związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zawartą w art. 7 P.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania i występujący w przedmiotowej sprawnie jedynie problem prawny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo wskazał Sąd I instancji, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, czego konsekwencją jest niedopuszczalność odwołania od tej propozycji. Prawidłowo Sąd ten zauważył, że skarżąca nie może się domagać stwierdzenia bezczynności organu w zakresie dokonania czynności procesowych związanych z jej "odwołaniem".

Powyższe stanowisko znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu chwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, Dz. U. z 2018 r. poz. 508, dalej: "ustawa o KAS"). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu w przedmiocie "odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby". Biorąc pod uwagę ww. uchwałę wskazać należy, że: po pierwsze, wbrew stanowisku skarżącej, w przedmiotowej propozycji pracy nie jest "zawarta" decyzja o zwolnieniu jej ze służby; po drugie, dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej, w wyniku przyjęcia przez nią propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia 22 maja 2017 r., uległ przekształceniu w stosunek pracy. Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że skoro na propozycję pracy nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to skarga nie może także przysługiwać na bezczynność w zakresie przekazania "odwołania" od tej propozycji (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Jest to konsekwencja prawidłowego przyjęcia, że propozycja z dnia 22 maja 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dodatkowo zauważyć należy, że stosunek służbowy skarżącej przekształcił się w stosunek pracy, więc w tej materii wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych na rzecz sądów powszechnych.

Skoro ww. propozycja nie jest decyzją, ani innym aktem z zakresu administracji publicznej, to "odwołanie" od tego pisma nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. Co za tym idzie, na bezczynność w zakresie rozpatrzenia takiego "odwołania" skarga do sądu administracyjnego również nie przysługuje (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.), bowiem złożenie skarżącej propozycji pracy nie wszczęło postępowania, do którego stosuje się przepisy k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).