Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o przesłanie kserokopii dokumentów z akt postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] sierpnia 2019 r.

Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych wydał w dniu [...] stycznia 2021 r. postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] wydane w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku A. B. o przesłanie kserokopii dokumentów z akt postępowania w sprawie jej wniosku o ponowne rozpatrzenie skargi dotyczącej przetwarzania danych osobowych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...].

W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ nadmienił, iż do Urzędu Ochrony Danych Osobowych w dniu [...] sierpnia 2019 r. wpłynął wniosek strony o przesłanie kserokopii stron z akt: numer 49, 48, 47, 46, 45, 44, 43, 37, 36, 35, 34, 33, 32 oraz wszystkie numery powyżej 49.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., nr: [...] Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych odmówił uwzględnienia ww. wniosku. W uzasadnieniu wskazał, że przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, nie nakładają na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku kopiowania i wysyłania kopii jakiejkolwiek części akt sprawy stronie postępowania.

Strona złożyła zażalenie na ww. postanowienie, w którym wskazała, że organ pominął okoliczność dokonania opłaty w wysokości opłaty skarbowej za wydanie odpisu lub fotokopii w kwocie 17 złotych. Załączyła kserokopię informacji dotyczącej wysokości oraz sposobu zapłaty opłaty skarbowej. Podniosła, że niezrozumiałym jest twierdzenie, iż organy administracji nie miały obowiązku kopiowania i przesyłania kopii części akt w sytuacji, gdy została pobrana stosowna opłata.

Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] stwierdził, że prawo do zapoznania się z treścią dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, nie oznacza, iż organ administracji jest zobowiązany do przesyłania dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy administracyjnej do miejsca zamieszkania bądź siedziby podmiotu żądającego ich doręczenia. Przepis art. 73 § 1 k.p.a. obliguje organ wyłącznie do umożliwienia stronie realizacji wskazanych w nim uprawnień, poprzez zapewnienie jej dostępu do akt, przy czym ich realizacja należy do strony. Stanowisko takie znajduje, zdaniem organu, potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ administracji państwowej nie ma obowiązku sporządzania i wydania stronie postępowania administracyjnego nieuwierzytelnionych kserokopii dokumentów z akt postępowania. Przepis art. 73 § 1 k.p.a. przyznający stronom, obok możliwości przeglądania akt, także prawo sporządzania z nich notatek i odpisów, pozostawia im te uprawnienia do własnej realizacji. Rola organu administracji kończy się na zapewnieniu stronom możliwości skorzystania z tych uprawnień, w tym utrwalenia na własny użytek wiadomości (materiałów) zawartych w aktach przez ich notowanie, wykonywanie odpisów (obrysów). W tym zakresie nie ma żadnych ograniczeń. Strona postępowania nie może jednak żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji, bowiem nie ma on takiego obowiązku. Sporządzanie notatek czy odpisów z akt postępowania ww. przepis pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Wyraźnie zostały rozgraniczone obowiązki organu administracji: umożliwienie przeglądania akt i sporządzania z nich notatek i odpisów i uprawnienia strony do przeglądania akt oraz sporządzania notatek i odpisów. W wyroku z 17 lipca 1996 r. sygn. akt SA/Sz 2308/95 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, że artykuł 73 § 1 k.p.a. nie przewiduje możliwości wydania dokumentów z akt sprawy, lecz umożliwia stronie sporządzenie notatek i odpisów. Organ przytoczył również wyrok NSA z 5 lipca 2005 r. sygn. akt GSK 898/04, w którym stwierdzono, że skoro strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy, to tym samym brak jest podstaw do odmowy sporządzenia tychże pism za pomocą kserokopiarki, jak i innych nowoczesnych urządzeń. Nie oznacza to jednak, że strona postępowania może żądać, aby takie kserokopie wykonał i dostarczył sam organ, gdyż sporządzanie notatek czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych.

Jednocześnie, zdaniem organu, poza uprawnieniami przewidzianymi w art. 73 § 1 k.p.a., strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów lub kopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Strona, żądając doręczenia uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, ma obowiązek wykazać w tym swój ważny interes, a organ - rozpatrując takie żądanie - dokonuje własnej oceny, czy w danej sprawie ze względu na okoliczność prowadzonego postępowania lub ze względu na potrzeby strony zaistniał ważny interes strony.

Podstawową formą uzyskiwania kopii lub odpisów z akt sprawy administracyjnej jest ich samodzielne wykonywanie przez stronę postępowania, do czego uprawnia art. 73 § 1 k.p.a., natomiast wydanie stronie uwierzytelnionych odpisów lub uwierzytelnionych kopii z akt sprawy ma charakter wyjątkowy, przy czym realizacja tego uprawnienia uzależniona jest od legitymowania się przez stronę ważnym interesem.

Zdaniem organu na kanwie niniejszej sprawy, strona nie podniosła żadnych okoliczności zarówno faktycznych jak i prawnych, w oparciu o które możliwe byłoby uznanie przez Prezesa UODO, iż posiada ona ważny interes determinujący zasadność jej żądania w zakresie doręczenia uwierzytelnionych odpisów z akt postępowania.

Odnosząc się do wniesionej opłaty kancelaryjnej, organ zaznaczył, że strona nie była w toku postępowania wzywana do jej uiszczenia. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują uprawnienia Prezesa UODO do pobierania od strony opłaty od tego rodzaju czynności. Załączone do zażalenia pouczenie stanowiące informację dotyczącą wysokości oraz sposobu zapłaty opłaty skarbowej wyraźnie wskazuje, że oplata skarbowa w wysokości 17 złotych pobierana jest od czynności złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa albo jego odpisu, wypisu lub kopii w postępowaniu administracyjnym, nie zaś od wniosku o wydanie kopii akt sprawy. Powyższe znajduje podstawę prawną w art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. 2020 r., poz. 1546), stosownie do których opłacie skarbowej podlega złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii w sprawie z zakresu administracji publicznej lub w postępowaniu sądowym. Obowiązek zapłaty opłaty skarbowej powstaje od złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury oraz od jego odpisu, wypisu lub kopii - z chwilą złożenia dokumentu w organie administracji publicznej lub sądzie. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. ustawy, zapłaty opłaty skarbowej dokonuje się w kasie właściwego organu podatkowego lub na jego rachunek. Organem podatkowym właściwym w sprawach opłaty skarbowej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Podsumowując, organ stwierdził, że żądanie strony nie może zostać uwzględnione, ponieważ nie znajduje uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa.

A.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...].

Skarżąca w uzasadnieniu skargi nadmieniła, iż informowała PUODO, że nie ma aparatu telefonicznego ani telefonu z aparatem. Utrzymuje się bowiem jedynie ze skromniej emerytury. Dodała, że nie miała możliwości sporządzenia notatek i zapoznania się z aktami sprawy w dniu [...] kwietnia 2019 r., zatem ograniczono jej dostęp do akt sprawy. W dniu [...] kwietnia 2019 r. była pośpieszana przez pracownika UODO.

Zdaniem skarżącej organ ma obowiązek wydania na żądanie strony kserokopii dokumentów, bowiem celem art. 73 k.p.a. jest zapewnienie zasady jawności postępowania. PUODO pozbawił ją tego prawa. Nie otrzymała kserokopii pism strony przeciwnej, co pozbawiło ją prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Właśnie prawo do czynnego udziału w postępowaniu było dla niej "ważnym interesem", którego uzasadnienia domagał się organ.

Podniosła, iż jako wolontariusz, osoba zaufana, obywatel i patriota straciła zaufanie do Prezesa UODO.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Prezesa UODO z dnia [...] stycznia 2021 r. o odmowie wydania kserokopii dokumentów z akt sprawy administracyjnej.

Zgodnie z art. 73 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3).

Analizowany przepis wywoływał rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Obok poglądów zaprezentowanych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, funkcjonował również pogląd, że prawo strony w zakresie dostępu do akt należy rozumieć szeroko, a więc nie tylko jako prawo wglądu do akt i osobistego sporządzania notatek, odpisów oraz kopii, ale także jako uprawnienie uzyskania kserokopii z akt sprawy, wykonanych przez organ administracji za zwrotem związanych z tym kosztów. Powyższa regulacja ma bowiem za zadanie zapewnić rzeczywiste funkcjonowanie zasady jawności postępowania wobec strony, a na tej zasadzie opiera się konstrukcja zasady czynnego udziału strony, co z kolei służy realizacji zasad prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął te rozbieżności, podejmując w dniu 8 października 2018 r. w składzie siedmiu sędziów uchwałę o sygn. akt I OPS 1/18 (publ. CBOSA), w której stwierdził, że "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy."

Sąd w składzie orzekającym związany jest poglądem przedstawionym we wskazanej uchwale i pogląd ten podziela.

Z uzasadnienia uchwały wynika, że dostęp do akt bez możliwości utrwalenia ich treści nie tworzy gwarancji obrony zgodnej z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, ani uszczegóławiającymi ją elementami wynikającymi z zasad prawa administracyjnego. Za słuszne Naczelny Sąd Administracyjny uznał także stanowisko dopuszczające wykorzystanie współczesnych technicznych możliwości, nieznanych w dacie uchwalania Kodeksu postępowania administracyjnego, do sporządzania notatek, odpisów i kopii z akt administracyjnych w ramach przepisu art. 73 § 1 k.p.a. Rozwój technologiczny sprzyja w niniejszym przypadku obywatelowi, pozwala bowiem na bardziej sprawne i efektywne kontakty z administracją. Jest to szczególnie ważne przy tak szybkim tempie rozwoju otaczającego świata. W tym celu mogą być użyte zatem wszelkie urządzenia służące do zapisywania materiałów, w tym skanery, cyfrowe aparaty fotograficzne, kopiarki, pod warunkiem, że nie zniszczą struktury utrwalanych dokumentów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując interpretacji przepisu art. 73 § 1 k.p.a., mieć należy również na względzie, że odmowa udostępnienia stronom urządzeń pozostających na wyposażeniu organu stawia w gorszym położeniu osoby o niższym statusie materialnym, których na takie urządzenia nie stać bądź też osoby, które z racji wieku lub ułomności, np. fizycznych, nie mogą samodzielnie z nich skorzystać. Także z tego względu omawiane ograniczenie w dostępie do akt pozostawałoby więc w sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP, naruszając również zasady sprawiedliwości społecznej, których gwarantem jest art. 2 Konstytucji RP.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na kwestie ponoszenia kosztów sporządzania kopii dokumentacji, jak również na ewentualne przyczyny odmowy jej udostępnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do obciążenia strony kosztami sporządzenia kopii dokumentacji, gdyż mieszczą się one w kosztach postępowania administracyjnego poniesionych na jej żądanie. Koszty te nie pozostają bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy, a tylko przez ten pryzmat odczytywać należy ustawowe obowiązki organu, o których mowa w tym przepisie, co w konsekwencji wyklucza obciążenie nimi organu.

Odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu, dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów.

Oczywiście odmowa wydania kserokopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Takie rozumienie art. 73 § 1 k.p.a. nie oznacza zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że w zaskarżonym postanowieniu organ odmowę wydania stronie kopii dokumentów z akt sprawy oparł na błędnej wykładni art. 73 § 1 k.p.a., uznając, że prawo do zapoznania się z treścią dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie oznacza, by organ administracji zobowiązany był do przesyłania zgromadzonych dokumentów do miejsca zamieszkania bądź siedziby podmiotu żądającego ich doręczenia. W ocenie Prezesa UODO, przepis art. 73 § k.p.a. obliguje organ administracji wyłącznie do umożliwienia stronie realizacji wskazanych w nim uprawnień, ich realizację pozostawiając jednakże stronie. Ustawodawca, przyznając stronie prawo do przeglądania akt sprawy, jednocześnie precyzyjnie ustalił bowiem, poprzez jakie działania może ona realizować to prawo, tj. poprzez umożliwienie zapoznania się z treścią znajdujących się w aktach dokumentów, jak również utrwalenia na własny użytek zawartych w nich wiadomości.

Stanowisko zajęte przez organ w zaskarżonym postanowieniu nie uwzględnia wykładni art. 73 § 1 k.p.a. dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt I OPS 1/18. Nie zostały przy tym wskazane przez organ w zaskarżonym postanowieniu jakiekolwiek przeszkody związane z udostępnieniem kopii dokumentów uniemożliwiające uwzględnienie żądania skarżącej.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej z dnia 1 sierpnia 2019 r. o udostępnienie kserokopii dokumentów z akt sprawy, organ uwzględni powyższe wskazówki Sądu i – o ile nie wystąpią przeszkody uniemożliwiające uwzględnienie żądania strony – organ zobligowany będzie do pozytywnego ustosunkowania do tego wniosku. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] sierpnia 2019 r. uznając, że narusza ono przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, tj. art. 73 § 1 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane

w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest postanowienie – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.