Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. D. i R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 marca 2025 r., nr SKO.40.243.2025.ps w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Nysy z dnia 4 grudnia 2024 r., nr DPŚiŚ.5105.4.odm.rem.m.2024.MS.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej jako: "SKO", "organ odwoławczy") z dnia 14 marca 2025 r., nr SKO.40.243.2025.ps, wydana po rozpatrzeniu odwołania A. D. i R. D., uchylająca w całości decyzję Burmistrza Nysy (dalej jako: "organ I instancji", "organ pomocowy") z dnia 4 grudnia 2024 r., nr DPŚiŚ.5105.4.odm.rem.m.2024.MS, w przedmiocie odmowy przyznania A. D. zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego zniszczonego lub uszkodzonego w wyniku powodzi i orzekająca o odmowie przyznania tego zasiłku dla A. D. i R. D.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A. D. i R. D. (dalej także jako: "wnioskodawcy", "strony", "skarżący"), pismem z dnia 26 września 2024 r., wystąpili do organu pomocowego z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego, na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm. - dalej jako: "ups"), w kwocie 200 000 zł w związku ze szkodami jakie ponieśli w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., tj. zalania ich lokalu mieszkalnego położonego w P. nr [...]. Ustalono, że: lokal ten był przedmiotem umowy najmu zawartej przez wnioskodawców z gminą Nysa; zgłoszone we wniosku szkody (w tym zniszczone ściany, posadzki, meble, sprzęt AGD, drzwi, panele) zostały potwierdzone w trakcie wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego; powołana przez Burmistrza Nysy komisja dokonała oszacowania wysokości szkód przyjmując procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia na poziomie 35,25 %. Z przekazanej dokumentacji wynika również, iż gmina Nysa, jako właściciel uszkodzonego przez powódź lokalu wyraziła zgodę na wystąpienie przez strony z wnioskiem o przyznanie pomocy remontowo budowlanej i przeprowadzenie remontu zajmowanego przez nich mieszkania w P. nr [...].

Po złożeniu wniosku strony kilkukrotnie (pismami z: 9 października oraz 5 i 28 listopada 2024 r.) oświadczały organowi pomocowemu, że środki pochodzące z zasiłku zamierzają przeznaczyć na częściowe pokrycie kosztów zakupu nowego lokalu mieszkalnego. Zajmowany dotychczas komunalny lokal mieszkalny, w ich ocenie, nie mógł być doprowadzony do stanu sprzed powodzi. Zakres prac przywracających mieszkanie do użytku jest zbyt duży. Przekracza ich możliwości zdrowotne i finansowe, a kwota przyznanego zasiłku (35,25% x 2 000 zł = 70 500 zł) i tak nie pokryłaby kosztów remontu. Lokal znajduje się nadto bardzo blisko rzeki. Zamierzają oddać go gminie. Z akt sprawy wynika również, iż gminny lokal mieszkalny w P. nr [...] został przekazany gminie Nysa w dniu 4 grudnia 2024 r. (protokołem zdawczo-odbiorczym w aktach sprawy). Na mocy umowy przenoszącej własność nieruchomości (Rep. A nr [...]) z dnia 15 listopada 2024 r. wnioskodawcy nabyli na lokal mieszkalny położony w P. nr [...].

Organ I instancji decyzją z dnia 4 grudnia 2024 r. odmówił przyznania A. D. wnioskowanego wsparcia. Za stronę postępowania uznał wyłącznie A. D. i do niej skierował zaskarżoną decyzję (pominął drugiego wnioskodawcę - R. D.). Argumentował, iż jej sytuacja faktyczna nie kwalifikuje do uzyskania pomocy remontowo - budowlanej przyznawanej na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 usp, o której mowa w wydanych w dniu 18 października 2024 r. Zasadach udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa (dalej jako: "Zasady"). W ocenie organu tylko właściciele nieruchomości są uprawnieni do skorzystania z możliwości zakupu innej nieruchomości pod warunkiem zbycia nieruchomości zniszczonej na skutek powodzi.

Odwołanie od decyzji wniosła A. D.

Wskutek odwołania Kolegium wydało 14 marca 2025 r. zaskarżoną do Sądu decyzję. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji (z powodu pominięcia w jego rozstrzygnięciu drugiego z wnioskodawców - R. D.) i odmówiło przyznania zasiłku A. D. i R. D. choć z odmiennym uzasadnieniem niż organ I instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium obszernie zrelacjonowało stan faktyczny sprawy i szczegółowo omówiło stan prawny. Przyznało Kolegium, że stronom, jako najemcom lokalu przysługiwało prawo do ubiegania się o zasiłek celowy na remont/odbudowę komunalnego mieszkania, celem przywrócenia możliwości jego użytkowania i przynajmniej częściowego naprawienia wyrządzonych przez żywioł szkód. Jako przeszkodę w przyznaniu zasiłku Kolegium uznało to, że wnioskodawcy, po powodzi, dokonali zakupu na własność innego lokalu mieszkalnego niż zalany gminny lokal mieszkalny, którego byli najemcami. Tym samym - w ocenie Kolegium - strony zaspokoiły swoje potrzeby mieszkaniowe z wykorzystaniem własnych możliwości i środków finansowych. Choć zakup ten nastąpił - jak wskazuje A. D. w odwołaniu - "przy pomocy innych i zadłużeniu się", niemniej nie sposób zaprzeczyć, iż rodzina ma już zapewniony "dach nad głową". Zasiłek celowy z tytułu klęski żywiołowej nie zwalnia osoby/rodziny z dbałości o własne interesy i nie stanowi odszkodowania za poniesione straty spowodowane przez powódź. Przewidziana w art. 2 ust. 1 ups zasada subsydiarności (pomocniczości) wynika z założenia o samodzielności osoby/rodziny, państwo zaś udziela pomocy tylko w ostateczności, po wyczerpaniu przez osobę zainteresowaną jej własnych środków zaradczych. Zapewnienie sobie warunków bytowych we własnym zakresie w innym miejscu niż dotknięte żywiołem jest równoznaczne z zabezpieczeniem minimum egzystencji rodziny, co wyklucza możliwość udzielenia pomocy socjalnej. Zapewnienie warunków bytowych we własnym zakresie, w innym miejscu niż dotknięte żywiołem, jest równoznaczne z zabezpieczeniem egzystencji rodziny, co wyklucza możliwość udzielenia pomocy.

Za trafny przy tym uznało Kolegium pogląd odwołującej się A. D., iż zarówno art. 69b ustawy zmieniającej, jak i ust. 5 Części III Zasad nie stanowią wprost, iż pomoc na zakup lokalu mieszkalnego należy się tylko właścicielom zniszczonych przez powódź mieszkań, negując tym samym odmienne stanowisko organu I instancji.

Jednak nadal, w końcowej ocenie akcentowało Kolegium, że dofinansowanie do zakupu lokalu mieszkalnego dla osoby/rodziny, która dotychczas nie dysponowała lokalem w oparciu o prawo własności, prowadziłoby do przysporzenia majątkowego po stronie beneficjenta, podczas gdy celem pomocy może być przywrócenie możliwości korzystania z wynajmowanego lokalu i zaspokajania w nim potrzeb mieszkaniowych. Prowadziłoby do "polepszenia" ich statusu prawnego w stosunku do stanu sprzed powodzi, do przysporzenia po stronie beneficjenta, w stosunku do jego stanu majątkowego sprzed zdarzenia będącego źródłem straty.

Na opisaną decyzję strony wniosły skargę do Sądu, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 69b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1473 ze zm. - dalej jako: "ustawa zmieniająca"); art. 40 ust. 2 i 3 ups; art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 15, art. 28, art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej jako: "k.p.a."). W skardze obszernie uszczegółowiono tak sformułowane zarzuty. W związku z powyższym skarżący wnieśli: na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") o uchylenie skarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; na podstawie art. 90 § 1 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym z przeprowadzeniem rozprawy; na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zwrot kosztów wg norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Przeprowadzona w ramach sądowego wymiaru sprawiedliwości kontrola zaskarżonego aktu, dokonana w aspekcie kryteriów nakreślonych w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie wszystkie zarzuty Sąd uznał za zasadne.

Wyjaśnienie takiej oceny Sądu poprzedzić należy zwróceniem uwagi, że zasadnicze znaczenie, dla każdego postępowania administracyjnego, ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, co obejmuje przestrzeganie przepisów postępowania regulujących tryb dochodzenia organu do prawdy materialnej, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i ustalenie zakresu praw oraz obowiązków strony takiego postępowania. W sytuacji zatem sądowej kontroli decyzji w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu przez Sąd kwestie dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza wtedy kiedy - jak w kontrolowanej sprawie - zarzuty takie zostaną wprost podniesione w skardze.

W ocenie Sądu wskazane w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego są w części zasadne.

W skardze trafnie podniesiono, że zostały naruszone prawa R. D. jako strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w tym art. 10 (zasada czynnego udziału) i art. 15 (zasada dwuinstancyjności) k.p.a. Do R. D. nie została skierowana decyzja I instancji. Został tym samym pozbawiony prawa złożenia odwołania od tej decyzji. W skardze pominięty oświadczył: "Ja, R. D., wypowiadając się w sprawie wskazuję, że byliśmy - A. i R. D. razem długoterminowymi najemcami zalanego mieszkania i razem złożyliśmy wniosek o zasiłek celowy z tytułu naszych strat powstałych na skutek powodzi z przeznaczeniem na potrzeby mieszkaniowe. Zostałem jednak pominięty zarówno w osnowie decyzji I instancji, jak i w rozdzielniku. Nie udzielałem też żonie A. D. pełnomocnictwa do działania w moim imieniu w przedmiotowej sprawie, wskazałem moje dane na wniosku, złożyłem podpis na tym dokumencie i z ostrożności wskazuję, że nie zostałem wezwany do uzupełnienia braków formalnych mojego wniosku". Podniesiono w skardze, że: "(...) w naszej ocenie decyzja I instancji, wobec złożenia wniosku zarówno przez A., jak i R. D., zawiera również wadę kwalifikowaną postępowania, której wystąpienie skutkuje obowiązkiem ponownego orzeczenia, naruszając podstawą zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zarówno pominięcie podmiotowe organu I instancji, jak i próba konwalidacji podjęta przez organ II instancji stanowi o rażącym naruszeniu wskazanych wyżej przepisów proceduralnych i podstawowych zasad w postępowaniu administracyjnym. Co należy podkreślić, decyzja organu I i II instancji nie posiadają tożsamego zakresu. Naruszona została podstawowa zasada orzekania dwuinstancyjnego w tożsamości sprawy." Skarżący w tym zakresie należy przyznać słuszność.

W ocenie Sądu zasadny jest więc zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10, art. 15 i art. 28 k.p.a. przez pominięcie przez organ I instancji w decyzji z dnia 4 grudnia 2024 r. jednego z wnioskodawców - R. D. Niespornie złożył on wniosek o przyznanie zasiłku podaniem z dnia 26 września 2024 r. (podpisał się pod tym podaniem) razem z A. D. W tym kontekście ma rację Kolegium, że z nieznanych powodów organ I instancji prowadził korespondencję i zapewnił czynny udział w postępowaniu tylko A. D. (por. pisma organu I instancji z dnia 24 października i 28 listopada 2024 r. oraz wywiad środowiskowy cz. VII z dnia 28 listopada 2024 r.). Decyzję z dnia 4 grudnia 2024 r. skierował tylko do A. D. W efekcie R. D. został pozbawiony prawa uczestniczenia w postępowaniu przed organem I instancji i złożenia odwołania od decyzji. Błąd ten skorygowało Kolegium wydając decyzję reformatoryjną.

Doszło w ten sposób do naruszenia zasady czynnego udziału strony jak i zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Pominięcie podmiotowe przez organ I instancji, ale także próba konwalidacji decyzji podjęta przez Kolegium stanowi o naruszeniu wskazanych w skardze przepisów proceduralnych - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10, art. 15, art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Pominięcie strony w postępowaniu przed organem I instancji stanowi podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd podkreśla, że w tym zakresie zarzut pominięcia strony w postępowaniu administracyjnym został podniesiony przez pominiętego R. D. W takim przypadku musiał być on uwzględniony przez Sąd na zasadzie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., który daje możliwość uwzględnienia skargi, gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Na naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może powołać się tylko podmiot, który twierdzi, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wnoszący skargę - R. D. - był stroną w postępowaniu administracyjnym. Został w nim pominięty co podnosi wprost w skardze do Sądu. Z tej przyczyny znajdzie zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Sąd zobligowany jest w takim przypadku do uchylenia zaskarżonego aktu bez konieczności dokonywania oceny, czy tak stwierdzone uchybienie miało i ewentualnie jaki wpływ na wynik postępowania administracyjnego.

Analiza pozostałych zarzutów skargi, podniesionych w niej jako "procesowe", wskazuje, że co do zasady takiego charakteru nie mają. Skarżący nie kwestionują bowiem samych istotnych ustaleń faktycznych, przedstawionych przez organ odwoławczy w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej do Sądu decyzji. Nie kwestionują opisanych przez Kolegium faktów. W istocie kwestionują materialnoprawną ich kwalifikację. Autor skargi polemizuje z dokonaną przez organ odwoławczy wykładnią prawa materialnego, czy też wytyka wady w jego zastosowaniu (tj. wadliwą wykładnię art. 69b ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej oraz art. 40 ust. 2 i 3 ups i uznanie, że przyznanie spornego zasiłku celowego jest uzależnione od statusu wobec zalanego lokum, które użytkowali jako najemcy, a w konsekwencji uznanie w skarżonej decyzji, że zasiłek nie może zostać przeznaczony na zakup lokalu mieszkalnego; że sporny zasiłek celowy nie może zostać przyznany faktycznie poszkodowanemu w związku z sytuacją majątkową lub podjęcia działań zmierzających do zapewnienia podstawowych potrzeb bytowych tu: mieszkaniowych po klęsce żywiołowej, jaką było zalanie mieszkania w trakcie powodzi we wrześniu 2024 r.; że zapewnienie podstawowych potrzeb bytowych, jakim jest lokum mieszkalne, z przeznaczeniem tych środków, do wysokości szkody, na zakup lokalu mieszkalnego po dniu 16 września 2024 r., nabytego wyłącznie w konsekwencji powodzi, stanowiłoby o "przysporzeniu majątkowym", ze szkodą dla Skarbu Państwa).

W ocenie Sądu tak sformułowane i uzasadnione zarzuty, mające w ocenie skarżących naruszać przepisy procesowe (w tym: art. 7, art. 8 oraz art. 77 ust. 1 i 2 k.p.a.), w istocie koncentrując się na naruszeniu prawa materialnego. Skarżący nie wskazują bowiem, które z istotnych ustaleń faktycznych poczynionych przez Kolegium jest wadliwe.

Nakreślony powyżej, przy omawianiu stanowisk: organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i skarżących, relewantny dla sprawy stan faktyczny nie jest w istocie kontestowany przez strony sporu. Nie budzi też wątpliwości samego Sądu i ma swoje odzwierciedlenia w aktach administracyjnych. Został również drobiazgowo przedstawiony w zaskarżonej decyzji Kolegium. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego w tym miejscu pełnego przytaczania. Na jego podstawie Sąd przeszedł zatem do oceny wskazanych w skardze naruszeń przepisów prawa materialnego i stwierdził, że także one są zasadne.

Istota sporu w sprawie dotyczy tego, czy skarżącym zasadnie odmówiono przyznania zasiłku celowego z tego powodu, że zadeklarowali przeznaczyć wsparcie finansowe nie na remont gminnego lokalu mieszkalnego najmowanego od gminy Nysa, zalanego w trakcie powodzi, ale na kupno lokalu mieszkalnego w innym miejscu niż dotknięte żywiołem. W toku zawisłego postępowania administracyjnego, przed wydaniem decyzji zasiłkowej, skarżący zdali mieszkanie komunalne gminie Nysa i kupili inny lokal mieszkalny. W ocenie Kolegium było to równoznaczne z zabezpieczeniem minimum egzystencji rodziny i wykluczało możliwość udzielenia spornej pomocy, bo strony zaspokoiły swoje niezbędne potrzeby mieszkaniowe z wykorzystaniem własnych możliwości i środków finansowych.

Stanowisko to zakwestionowali w całości skarżący.

W ocenie Sądu, w tak ustalonych realiach faktycznych sprawy, należało ocenić prawidłowość wykładni i zastosowania prawa materialnego przez Kolegium w kontekście zarzutu jego naruszenia akcentowanego w skardze.

Przypomnieć tylko należy, że w rozpoznanej sprawie skarżący zwrócili się do organu pomocowego z wnioskiem o udzielenie wsparcia finansowego w związku ze stratami, które ponieśli w wyniku powodzi z września 2024 r., czyli wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej. Z treści podania z dnia 26 września 2024 r. wynika jednoznacznie, że dotyczy ono pomocy na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, przyznawanej w formie zasiłku celowego. Pomoc tego rodzaju, określona jako pomoc remontowo-budowlana, została przewidziana w Zasadach. Strony wniosły o przyznanie zasiłku w kwocie do 200 000 zł. Przedmiot i zakres wniosku nie budzą więc wątpliwości. Także nie budzi wątpliwości procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia najmowanego gminnego lokalu mieszkalnego ustalony komisyjnie na poziomie 35,5 %.

Dalej należy omówić kompleks przepisów regulujących sytuację prawną strony ubiegającej się o pomoc remontowo-budowlaną na usuwanie skutków powodzi.

Jak stanowi art. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz. U. z 2024 r. poz. 654 ze zm. - dalej jako: "ustawa powodziowa") - użyte w ustawie określenie "poszkodowany" oznacza w szczególności osobę fizyczną, która na skutek powodzi doznała szkód majątkowych lub utraciła, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu.

Na zasadzie art. 40 ust. 2 ups zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, przy czym według art. 39 ust. 1-2 ups zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ups, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi.

Zauważyć jednak należy, że ustawodawca dokonał zmian normatywnych, mających zastosowanie w sprawach dotyczących pomocy państwa udzielanej poszkodowanym wskutek powodzi z września 2024 r., modyfikujących warunki przyznania zasiłku celowego. Zmiany te wprowadzono: ustawą z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 1473 ze zm. - dalej nadal: "ustawa zmieniająca") oraz ustawą z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 1717 - dalej jako: "ustawa z dnia 21 listopada 2024 r.").

Mocą art. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. wprowadzono zmiany ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, zaś mocą jej art. 19 wprowadzono zmiany ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw.

Przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. weszły w życie, co do zasady, w dniu 26 listopada 2024 r.

Zgodnie z art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, obowiązującym od dnia 26 listopada 2024 r., zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ups, z przeznaczeniem na remont, odbudowę budynku mieszkalnego, lokalu mieszkalnego, budynku gospodarczego, a także odtworzenie budynku lub lokalu mieszkalnego w innym miejscu lub o innych wymiarach, zakup budynku lub lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony albo zakup działki budowlanej albo najem budynku lub lokalu mieszkalnego, jest przyznawany osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej tej osoby albo rodziny. Część zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, wypłaca się w kwocie 50 000 zł przed wydaniem decyzji o ustaleniu prawa do tego zasiłku, na podstawie wniosku złożonego przez osobę poszkodowaną w terminie 4 dni od dnia złożenia wniosku (art. 69b ust. 3 ustawy zmieniającej). W przypadku nieustalenia prawa do zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, albo ustalenia kwoty tego zasiłku w wysokości niższej niż określona w art. 69b ust. 3 albo 4 ustawy zmieniającej, wypłacona część zasiłku podlega zwrotowi odpowiednio w kwocie wypłaconej albo w kwocie różnicy między kwotą wypłaconą a kwotą zasiłku ustaloną zgodnie z art. 69b ust. 4 i 5 ustawy zmieniającej (art. 69b ust. 6 ustawy zmieniającej). Część zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, podlegającą zwrotowi uznaje się za świadczenie nienależnie pobrane, o którym mowa w art. 6 pkt 16 ups (art. 69b ust. 7 ustawy zmieniającej).

W treści uzasadnienia projektu ustawy z 21 listopada 2024 r. (druk sejmowy nr 802, Sejm X Kadencji, powszechnie dostępny na stronie: https://www.sejm.gov.pl) zapisano, że zaproponowane rozwiązania służą dostosowaniu, uproszczeniu i usunięciu wątpliwości interpretacyjnych przy przyznawaniu, wypłacie i rozliczeniu zasiłków celowych z pomocy społecznej przeznaczonych na cele remontowo-budowlane.

W ustawie z dnia 21 listopada 2024 r. nie występują przepisy przejściowe, co wskazuje na konieczność stosowania art. 69b ustawy zmieniającej do osoby albo rodziny, które poniosły stratę w wyniku klęski żywiołowej, to jest powodzi we wrześniu 2024 r., z uwzględnieniem stanu faktycznego danej sprawy.

W art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. unormowano, że przepisy art. 69b ustawy zmieniającej stosuje się również do wniosków o przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Złożone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy dokumenty i oświadczenia na potrzeby ustalenia dochodu i sytuacji majątkowej nie podlegają rozpoznaniu.

Chociaż wspomniany przepis art. 69b ustawy zmieniającej nawiązuje do treści art. 40 ust. 2 ups, to w istocie ustanawia nową formę świadczenia w postaci "zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont, odbudowę budynku mieszkalnego, lokalu mieszkalnego, budynku gospodarczego, a także odtworzenie budynku lub lokalu mieszkalnego w innym miejscu lub o innych wymiarach, zakup budynku lub lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony albo zakup działki budowlanej albo najem budynku lub lokalu mieszkalnego".

Co jest jednak najistotniejsze w świetle jednoznacznego brzmienia art. 69b ust. 1 ustawy nowelizującej omawiany zasiłek celowy "jest przyznawany" osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., a nie "może być przyznany" - jak stanowi art. 40 ust. 2 ups. Oznacza to, że decyzja w sprawie takiego zasiłku nie jest decyzją wydawaną przy zastosowaniu uznania administracyjnego, lecz pozostaje decyzją związaną. Przyznanie pomocy jest obligatoryjne jeśli wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria udzielenia pomocy ze środków publicznych: jest przyznawany osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r. (1), niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej osoby albo rodziny (2).

Z przepisu art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej jasno wynika, że "zasiłek jest przyznawany" osobie, która poniosła stratę w wyniku powodzi. Zadaniem organu pomocowego jest ustalenie, czy osoba ubiegająca się o pomoc remontowo-budowlaną poniosła stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r. wskutek zalania lokalu mieszkalnego. Sytuacja taka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, co zostało potwierdzone w toku postępowania administracyjnego. Istotne jest, że w zajmowanym lokalu mieszkalnym wynajętym od gminy w dniu powodzi strony realizowały własne potrzeby mieszkaniowe, co w sprawie jest także okolicznością niesporną.

Przepisy uchwalone w celu złagodzenia społecznych skutków powodzi z września 2024 r. nie ustanawiają przy tym rozróżnienia, czy pomoc ma być przyznana na zakup własnego lokalu mieszkalnego, czy na remont lokalu najmowanego od gminy. Obie formy zaspokojenia niezbędnej potrzeby mieszkaniowej są wprost dopuszczone prawem.

W ocenie Sądu merytoryczne przesłanki pomocy nie mogą być uzupełniane przez te regulacje z ups, których stosowanie prowadzi do zniweczenia kryteriów przyznania pomocy z art. 69b ustawy zmieniającej. Wadliwym jest prowadząca do tego wykładnia Kolegium odwołująca się do treści regulacji ups - do jej zasad ogólnych (do wyrażonej w art. 2 ust. 2 ups zasady subsydiarności) oraz do poglądów prawnych wypracowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie art. 40 ups.

Pomoc z art. 69b ustawy zmieniającej jest bowiem przyznawana na wskazane w ustawie cele i niezależnie od dochodu oraz sytuacji majątkowej osoby albo rodziny. Przepis jest jasny i jego sens oczywisty. Sąd nie odnajduje żadnego uzasadnienia aksjologicznego (żadnych wartości i zasad), które usprawiedliwiałoby zajęcie przeciwnego stanowiska. W kontekście wykładni art. 69b ustawy zmieniającej jest okolicznością prawnie obojętną zamiar przeznaczenia wsparcia finansowego nie na remont gminnego lokalu mieszkalnego ale na zakup własnego lokalu mieszkalnego, bo i ten drugi cel mieści się w granicach przedmiotowych sprawy. Nie ma odzwierciedlenia w przepisach faworyzowanie pomocy na remont gminnych lokali mieszkalnych. Brak jest też podstaw do zróżnicowania sytuacji poszkodowanych w wyniku powodzi w zależności od tego, czy w toku trwającego postępowania administracyjnego, przed wydaniem decyzji zasiłkowej, własnym sumptem dokonają kupna lokalu mieszkalnego.

Nadto oczywiście należy pamiętać o ogólnej przesłance przyznania zasiłku celowego z ups, tj. o przesłance "niezbędnej potrzeby bytowej". Przez to pojęcie należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie (zob. W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, s. 192 w: I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Lex el. 2021). Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 września 2014 r., sygn. akt II SA/Go 482/14 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 74/23).

Jest poza sporem, że w dacie wystąpienia powodzi z września 2024 r., w jej wyniku strony zostały poszkodowane, poniosły straty, miały niezaspokojoną niezbędną potrzebę bytową, tj. mieszkaniową. Nie wykazano, by w dacie wystąpienia powodzi dysponowały np. innym lokalem mieszkalnym mogącym zaspokoić ich własne potrzeby mieszkaniowe. Lokal mieszkalny strony kupiły dopiero 15 listopada 2024 r., tj. w okresie uprawnionego oczekiwania na wydanie decyzji zasiłkowej.

Naturalnie ww. ustawowe przesłanki przyznania świadczenia są uzupełniane przez wspomniane już Zasady. Chodzi tutaj jednak nie tyle o aspekt limitowania świadczonej pomocy lecz - o czym też wcześniej wspomniano - o uniknięcie nierównego traktowania osób, które znalazły się w identycznej lub podobnej sytuacji w wyniku klęski żywiołowej oraz o racjonalne wydatkowanie środków publicznych. Należy bowiem mieć cały czas na uwadze obligatoryjny charakter wzmiankowanej pomocy.

Pomoc udzielana na podstawie omówionych wyżej regulacji stanowi wykonywanie przez gminę zadania zleconego z zakresu administracji rządowej (art. 18 ust. 1 pkt 4 ups). Sposób wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego ustala wojewoda (art. 22 pkt 1 ups), zaś gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę (art. 110 ust. 2 ups). Choć ustanowione w oparciu o art. 22 pkt 1 ups wytyczne nie mają charakteru aktu prawa miejscowego, a więc nie mogą stanowić podstawy prawnej podejmowanych decyzji administracyjnych w sprawie przyznania zasiłków celowych z art. 40 ust. 2 ups, to jednak wiążą gminę na podstawie art. 110 ust. 2 ups i powinny być respektowane przez gminę przy wypłacie, na podstawie art. 40 ust. 2 ups, zasiłków celowych ze środków finansowych przekazanych gminie z budżetu państwa na ten cel (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3501/16).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zatwierdził 18 października 2024 r. wzmiankowane już wyżej Zasady. W ich postanowieniach ogólnych w cz. I ust. 1 pkt 2 lit. a podano, że pomoc jest udzielana między innymi w formie pomocy remontowo-budowlanej, przyznawanej na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ups, na którą składają się zasiłek na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, zwany dalej: "zasiłkiem na odbudowę budynku mieszkalnego". Przechodząc dalej, wskazać należy, że w cz. I ust. 6 pkt 1 Zasad wskazano, że zasiłki remontowo-budowlane przyznawane są rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym, zwanymi dalej "osobami uprawnionymi", jeśli w dniu wystąpienia powodzi prowadziły gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym, które zostały zniszczone lub uszkodzone w wyniku tego zdarzenia. Kwota zasiłku na odbudowę budynku mieszkalnego wynosi do 200 tys. zł (słownie: dwieście tysięcy złotych), przyznawanego w związku ze szkodami w jednym budynku/lokalu mieszkalnym. Kwoty pomocy finansowej, przyznawane w zależności od oszacowanego procentu zniszczeń/uszkodzeń (1% zniszczenia = 2 tys. zł) określa załącznik nr 1 do Zasad (cz. III ust. 1 Zasad). Do wystąpienia z wnioskiem o pomoc remontowo-budowlaną uprawnieni są m.in.: 1) właściciel budynku mieszkalnego/lokalu mieszkalnego; (...) 4) osoba, która jest najemcą lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego (cz. III ust. 4 pkt 1 i 4 Zasad). Niniejsze warunki mają zastosowanie również do: (...) zakupu budynku/lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony albo zakupu działki budowlanej albo najem budynku/lokalu mieszkalnego (cz. III ust. 5 Zasad).

Regulacje Zasad powinny być harmonijnie stosowane wraz z przepisami rangi ustawowej, tak aby nie niweczyły celu i istoty pomocy społecznej. Wspomniane przepisy Zasad mają na celu uporządkowanie kwestii legitymacji wnioskodawcy, tak aby uniknąć sytuacji nierównego traktowania uprawnionych do pomocy (np. poprzez dublowanie świadczeń). W świetle Zasad i poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych strony są tzw. "osobami uprawnionymi". Nie bez znaczenia jest tutaj konstatacja, że ustalenia faktyczne co do zakresu szkody w najmowanym gminnym lokalu mieszkalnym oraz ich związek z powodzią były w istocie bezsporne. W dniu wystąpienia powodzi strony prowadziły bowiem gospodarstwo domowe w najmowanym gminnym lokalu mieszkalnym. Został on zniszczony w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r.

Strony posiadają według ww. Zasad także legitymację by ubiegać się o sporną pomoc: zarówno jako właściciele zakupionego lokalu mieszkalnego, jak i jako najemcy zalanego komunalnego lokalu mieszkalnego. Zasady także i wprost przewidują przeznaczenie udzielanej pomocy na kupno lokalu mieszkalnego.

Przewidziana ustawą pomoc nie może być zatem kwalifikowana przez Kolegium jako niedopuszczalna z tego tylko powodu, że prowadzi jakoby do "polepszenia" statusu prawnego skarżących w stosunku do stanu sprzed powodzi, czy do "przysporzenia" po stronie beneficjenta, w stosunku do jego stanu majątkowego sprzed zdarzenia będącego źródłem strat, ze szkodą dla Skarbu Państwa. Przyznanie takiej właśnie pomocy ze Skarbu Państwa przewidział bowiem sam ustawodawca. Kolegium nie wykazało przy tym żadnym konkretnym wyliczeniem, że ryczałtowa kwota przyznanego zasiłku, wynikająca z szacowania szkód (35,25% x 2 000 zł = 70 500 zł) jest faktycznie wyższa niż realne straty poniesione przez skarżących. Nie sposób zaakceptować więc twierdzenia o tym, że jej przyznanie "polepszy" czy "przysporzy" skarżącym majątku w stosunku do jego faktycznego stanu sprzed powodzi.

Niezasadnie więc organy obu instancji odmówiły skarżącym przyznania wnioskowanej pomocy. Z tego powodu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pomocowego zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej i art. 2 ustawy powodziowej, co słusznie zarzucili skarżący.

W konsekwencji doszło też do naruszenia wskazanych w skardze art. 6 k.p.a. (ponieważ decyzja odmowna nie znajduje wymaganej podstawy w przywołanych przepisach) oraz art. 107 § 1 pkt 3 (ponieważ decyzja odmowna zawiera wadliwe uzasadnienie).

Sąd ponownie podkreśla, że art. 40 ust. 2 w związku z art. 39 ust. 1 ups zawiera normę ogólną, w stosunku do której norma wynikająca z art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej jest normą szczególną tego samego rzędu, bo wynikającą z przepisu ustawy, a zatem wyłączającą stosowanie sprzecznych z nią reguł ogólnych z ups, w tym eksponowanej przez Kolegium zasady subsydiarności i w sposób w jaki ją wykłada w rozpoznawanej sprawie. Mając na względzie skoncentrowanie się Kolegium na przyczynie odmowy (tj. zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej w toku zawisłego postępowania administracyjnego własnym sumptem) należy ponownie podkreślić, że okoliczność ta jest prawnie obojętna ponieważ pomoc wnioskowana przez strony wymaga zastosowania norm zawartych w przepisach szczególnych regulujących pomoc dla powodzian, jako lex specialis. Ustawodawca wprowadzając regulacje szczególne dokonał oceny konieczności udzielenia pomocy obligatoryjnie i niezależnie od dochodu oraz sytuacji majątkowej osoby albo rodziny. Nadto w dacie wystąpienia powodzi skarżący mieli niezaspokojoną, niezbędną potrzebę bytową (mieszkaniową). Tym samym odmowę przyznania wnioskowanego zasiłku celowego, z uwagi na zaniechanie uwzględnienia powyższych kwestii, należało uznać za przedwczesną.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, uważając by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej, a wydając rozstrzygnięcie uzasadni swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Skarżący byli zwolnieni od kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.