Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Asesor WSA - Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 4 maja 2021 r. nr NZB.906.20.2021 w przedmiocie nakazu zaprzestania działalności w zakresie serwowania i konsumpcji dań oraz spożywania napojów przez konsumentów na miejscu w sali konsumpcyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2021 r.; 2) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz M. K. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi M.K.(dalej: "Skarżący" lub "Strona") jest decyzja Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "MPWIS", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 4 maja 2021 r. nr NZB.906.20.2021, utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie (dalej: "PPIS" lub "organ I instancji") z 24 marca 2021 r. w przedmiocie nakazu zaprzestania działalność restauracji "[...]" ul. O.w W. w zakresie serwowania i konsumpcji dań oraz spożywania napojów przez konsumentów na miejscu w sali konsumenckiej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu 10 marca 2021 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.st. Warszawie przy udziale funkcjonariuszy Policji przeprowadzili kontrolę w trybie interwencyjnym w restauracji pn. "[...] " mieszczącej się przy ul. O. w W. .

Obiekt posiada decyzję zatwierdzającą z dnia 3 marca 2020 r. nr DE HŻN/00735/2020, do prowadzenia działalności gastronomicznej w zakresie: 1. Przygotowywania dań w oparciu o mięso w elementach kulinarnych, warzywa zielone, półprodukty i produkty gotowe (warzywa korzeniowe dostarczane w postaci oczyszczonej); 2. Podawania posiłków oraz napojów, w tym alkoholowych w naczyniach wielokrotnego użytku.

Podczas czynności kontrolnych nie stwierdzono obecności klientów spożywających posiłki przy stolikach. W sali konsumpcyjnej o powierzchni ok. 100 m2 rozmieszczonych jest 12 stolików 4 - osobowych, 3 stoliki 2 - osobowe. Niektóre stoliki ustawione są w odległości mniejszej niż 1,5 m. Ustalono, że na stolikach brak informacji czy są wyłączone z użytku, zdezynfekowane. Brak również informacji dla klientów zabraniającej konsumpcji na miejscu. Przy wejściu do lokalu, na stoliku widnieje informacja: "Prosimy poczekać na wskazanie stolika przez obsługę".

Ponadto przy wejściu zapewniono 5 opakowań płynów do dezynfekcji rąk, termometr do pomiaru temperatury ciała klientów oraz dużą ilość niepodpisanych umów o dzieło wraz z ankietą COVID i oceną badania jakości smaku oraz walorów estetycznych dań konsumowanych przez zleceniobiorcę. Przedsiębiorca oświadczył, iż każdy kto podpisze ww. umowę o dzieło podczas wejścia do lokalu ma mierzoną temperaturę, a po skończonej konsumpcji wypełnia ankietę dot. oceny jakości posiłku. Podczas kontroli oceniono stan sanitarno-higieniczny obiektu. Za stwierdzone uchybienia nałożono grzywnę w drodze mandatu karnego w wysokości 300 zł.

Z uwagi na wpływające notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji, w dniu 24 marca 2021 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.st. Warszawie przeprowadzili w zakładzie ponowną kontrolę w trybie interwencyjnym przy udziale funkcjonariuszy Policji, w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych (protokół kontroli sanitarnej Nr HŻN/0640/21 z dnia 24 marca 2021 r.).

W toku kontroli wykazano naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych polegające na stworzeniu przez przedsiębiorcę uwarunkowań powodujących rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 wskutek dopuszczenia do konsumpcji posiłków i napojów na ograniczonej i zamkniętej przestrzeni, a w efekcie nadmiernej kumulacji tego patogenu w zamkniętych pomieszczeniach, w którym przebywały osoby – klienci. Kontrolujący stwierdzili, że w ww. restauracji "[...] " nie stworzono zabezpieczeń, które mogłyby zapobiec niekontrolowanemu rozprzestrzenianiu się wirusa na inne osoby, co stanowi naruszenie wymagań higieniczno-zdrowotnych, ponieważ każda osoba korzystająca z usług przedsiębiorcy jest narażona na poważne i realne ryzyko zakażenia wirusem SARS CoV-2. Stwierdzono, że naruszenie wymagań higieniczno-zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi polegające na narażeniu na rozprzestrzenianie się wirusa SARS CoV-2.

Wobec powyższego, w dniu 24 marca 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Warszawie wydał decyzję w przedmiocie nakazu zaprzestania działalność restauracji "[...] " ul. O.w W. w zakresie serwowania i konsumpcji dań oraz spożywania napojów przez konsumentów na miejscu w sali konsumenckiej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawowym zadaniem Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest realizacja zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych w celu ochrony zdrowia ludzkiego oraz życia obywateli. Na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 195), dalej: "ustawa o Inspekcji Sanitarnej", do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2, należy wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239, z późn. zm.); dalej: "ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń", w art. 46 ust. 2 stanowi, iż jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jedne go województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. W oparciu o powyższe Minister Zdrowia z dniem 20 marca 2020 r. wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U., poz. 491, z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie ogłoszenia stanu epidemii".

Organ podkreślił, że na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Inspekcji Sanitarnej, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia, zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Organ wskazał, że działanie organu w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 ustawy, jest działaniem prewencyjnym i zapobiegawczym bowiem przesłanką wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". W przepisie tym mówi się o takim zagrożeniu, które było spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wydając decyzję nakazującą zaprzestanie działalności organ miał na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Interes społeczny objawił się koniecznością podejmowania przez organ administracji publicznej działań mających na celu zobligowanie osób do zaprzestania zachowań powodujących niekontrolowane rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 w społeczeństwie.

PPIS stwierdził, że organ administracji publicznej może tolerować zachowania osób, które stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia innych ludzi. Działanie takie pozostawałoby w rażącej sprzeczności z wnioskami wynikającymi z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735); dalej: "K.p.a.". Osoby nieprzestrzegające rygorów sanitarnych mogą nieświadomie rozprzestrzeniać wirusa SARS-CoV-2, w wyniku czego osoby przestrzegające rygorów i cierpliwie znoszące ograniczenia w nadziei na rychłą poprawę sytuacji epidemiologicznej mogą zostać zakażone kilka-kilkanaście dni po zachowaniu sprawcy, w wyniku czego mogą doznać poważnego uszczerbku na zdrowiu, a w niektórych przypadkach utracić życie. Organ wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie niniejszej decyzji odstąpiono od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, o czym uczyniono adnotację urzędową w aktach sprawy (art. 10 § 2 i 3 K.p.a,).Ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego, jak również ze względu na wyjątkowo ważny interes społeczny objawiający się koniecznością zapewnienia należytej ochrony dla zdrowia i życia ludzkiego, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Rozpoznając sprawę w następstwie odwołania, MPWIS decyzją z dnia 4 maja 2021 r. utrzymał w mocy ww. decyzję PPIS.

W ocenie organu II instancji, PPIS podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając w szczególności na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W procesie wydawania decyzji PPIS dokonał analizy ustaleń zawartych w protokole kontrolnym i notatce służbowej Policji z zaistniałego zdarzenia. Organ odwoławczy podkreślił, że podstawą wydania decyzji był art. 27 ust. 2 ustawy o Inspekcji Sanitarnej, który mówi, że jeżeli naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań, a decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Organ wskazał na sformułowany w art. 46b pkt 13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, obowiązek zakrywania ust i nosa. Podkreślił, że przeprowadzona kontrola wykazała powstanie bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia ludzi, a prowadzona przez Stronę działalność narusza w szczególności § 27 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U., poz. 2316, z późn. zm.). Mając na uwadze powyższe. Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m.st. Warszawie prawidłowo zinterpretował zaistniałą sytuację i słusznie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wydał decyzję z dnia 24 marca 2021 r. nakazującą zaprzestania działalności restauracji pn. "[...] " w zakresie serwowania i konsumpcji dań oraz spożywania napojów przez konsumentów na miejscu w sali konsumenckiej. Decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez nakazanie zaprzestania działalności restauracji "[...] " ul. O.w W. w zakresie serwowania i konsumpcji dań oraz spożywania napojów przez konsumentów na miejscu sali konsumenckiej, w sytuacji gdy działalność w/w restauracji nie doprowadziła do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi;

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik postępowania, a w szczególności:- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w zakresie stosowanych zasad i wymogów sanitarnych higienicznych, zdrowotnych przez działalność restauracji "[...] " ul. O.w W. ;- art. 10 K.p.a. poprzez niesłuszne niezapewnienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.); dalej "p.p.s.a.". Powołany przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Pełnomocnik Skarżącego wniósł w skardze o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organ w piśmie z 2 grudnia 2021 r. przychylił się do wniosku strony skarżącej. Z tych względów zarządzeniem z dnia 19 stycznia 2022 r. Przewodniczący Wydziału V tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 8 lutego 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym.

Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W okolicznościach badanej sprawy organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, powołując się na fakt wprowadzenia rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. stanu epidemii na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, nakazały zaprzestania działalności restauracji "[...] " ul. O.w W. w zakresie serwowania i konsumpcji dań oraz spożywania napojów przez konsumentów na miejscu w sali konsumenckiej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że w wyniku prowadzenia działalności w ww. restauracji związanej z obecnością klientów w zamkniętej przestrzeni, spożywaniem podawanych posiłków i napojów, brakiem zachowania dystansu, Skarżący stworzył istotne ryzyko dla osób tam przebywających, narażając je na zakażenie SARS-CoV-2.

Decyzja stanowiła następstwo kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniach 10 i 24 marca 2021 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji, stwierdzenie podczas kontroli naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316, z późn. zm.); dalej: "rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r.", uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji.

Rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r. zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1–6 i 8–13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 i 2112).

Powołane regulacje, oprócz wskazanych w podstawie prawnej decyzji art. 12, art. 27 ust. 2, art. 37 ust. 1 ustawy o Inspekcji Sanitarnej, stanowiły podstawę materialnoprawną decyzji organów Inspekcji Sanitarnej wydanych w niniejszej sprawie.

Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego.

Na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. wprowadzono do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii.

Należy przypomnieć, że ustawodawca znowelizował ustawę z 5 grudnia 2008 r. dodając do niej regulację art. 46a i art. 46b (na mocy art. 25 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374).

Stosownie do treści art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Natomiast stosownie do treści art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) (uchylony); 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Zawarta w § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. regulacja, zdaniem Sądu, stanowi rodzaj zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, bowiem możliwość prowadzenia działalności usługowej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu żywności została ograniczona do działalności na wynos z wyłączeniem tej na miejscu. To zaś dotyka istoty takiego rodzaju działalności gospodarczej jaką prowadzi Skarżący, polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów klientom siedzącym przy stołach lub klientom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu.

Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu.

Dokonując wykładni powyższych zasad konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się odnośnie możliwości ograniczania swobody działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia. Z wypowiedzi tych wynika, że możliwe na tle art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej "tylko w drodze ustawy" i "tylko ze względu na ważny interes publiczny" wymaga, aby regulacja ustawowa tej kwestii zawierała zasadnicze elementy ograniczeń, zaś kwestie przekazane do uregulowania rozporządzeniem traktowane były w sposób zawężający. Innymi słowy, ograniczenie wolności działalności gospodarczej "w drodze ustawy" nie wyklucza przekazania pewnych zagadnień związanych z tym ograniczeniem do rozporządzenia, ale wyłącznie w wąskim zakresie. Zasadnicze elementy regulacji prawnej ograniczającej wolność działalności gospodarczej powinny się zatem znaleźć w ustawie, a tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składowych takiego ograniczenia, mogą być zawarte w rozporządzeniu. Jak wskazywał Trybunał, przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być zwiększona. Przy normowaniu ograniczeń praw i wolności ekonomicznych i socjalnych ustawa musi samodzielnie określać zasadnicze elementy regulacji prawnej (vide wyroki Trybunału w sprawach o sygnaturach KP 1/09 czy U 7/00 na www.trybunal.gov.pl oraz np. wyrok w sprawie III SA/Gd 690/21, od którego Naczelny Sąd Administracyjnych oddalił skargę kasacyjną w sprawie II GSK 2645/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd wskazuje, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wynikającą nie tylko z ustawy zwykłej (art. 6 K.p.a.), ale również z Konstytucji RP (art. 7), jest zasada legalizmu. Zgodnie z tą zasadą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2015 r., sygn. akt K 18/14 (OTK-A 2015/10/165), "zasada wyłączności ustawy nie wyklucza przekazywania pewnych spraw związanych z urzeczywistnianiem wolności i praw konstytucyjnych do unormowania w drodze rozporządzeń. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa, parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych organom władzy wykonawczej. Trybunał zwracał uwagę, że prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej (wyroki z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47; 8 czerwca 2011 r., sygn. K 3/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 39) i że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji (wyrok z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Trybunał akcentował też, że do unormowania w drodze aktu wykonawczego mogą być przekazane wyłącznie te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia ani z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy będącej podstawą do wydania takiego aktu. Akty wykonawcze - co do zasady - powinny regulować bowiem kwestie techniczne (wyrok TK z 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68).

Zasada legalizmu dotyczy zarówno stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, do którego naczelne organy administracji rządowej zostały upoważnione na podstawie ustaw. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11).

Pogląd ten ugruntował się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że "(...) upoważnienie ustawowe powinno, przynajmniej ogólnie, wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym" (orzeczenie z 23 października 1995, K. 4/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 100). W orzeczeniu z 22 września 1997 r., K. 25/97 wskazano, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie "upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy (...), lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień (...), co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek" (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304).Takich wytycznych nie ma w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b ustawy o zapobieganiu. Upoważnienie ustawowe określa organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a), określa też zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 1-6 i 8-13), nie określa natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu.

Podsumowując, w ocenie Sądu, z przyczyn opisanych powyżej uregulowania dotyczące nakazu zaprzestania działalności, zawarte w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., wydanego na podstawie art. 46a i 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, nie mogą wykraczać poza ramy wyznaczone treścią tej ustawy. Prawa i wolności obywatelskie zawarte w Konstytucji RP mogą być ograniczane wyłącznie przepisami rangi ustawowej. Niedopuszczalne jest tym samym przeniesienie przez ustawodawcę na organ administracyjny lub delegowanie do rozporządzenia, prawa ustanawiania przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli, gwarantowane ustawą zasadniczą. Tworząc akt podustawowy (rozporządzenie), organ powinien też przede wszystkim stosować się do treści ww. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Jak już wyżej wskazano, aby uznać określone rozporządzenie za wydane w zgodzie z art. 92 ust. 1 Konstytucji muszą zachodzić kumulatywnie trzy przesłanki: rozporządzenie musi zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, ma to nastąpić na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Żaden przepis upoważnień ustawowych zawartych w art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, nie zawiera umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej. Rada Ministrów upoważniona była wyłącznie do wprowadzenia rozporządzeniem ograniczeń w zakresie korzystania z wolności działalności gospodarczej. W tym więc zakresie kontrolowane rozporządzenie zostało wydane bez upoważnienia ustawowego, nie wykonuje też ustawy, gdyż wprowadza do systemu prawnego treści nieznane ustawie, w tym przypadku wprowadza nieznany ustawie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na stan epidemii. Dlatego też w tej części opisane rozporządzenie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nie spełniając też konstytucyjnych warunków wymaganych dla relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem. Nie istniała zatem podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, bądź prawidłowo ustalona delegacja ustawowa do uregulowania tej kwestii w rozporządzeniu, z której wynikałoby upoważnienie organu do nałożenia na Skarżącego obowiązku zaprzestania działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu, zakazy, nakazy i ograniczenia wynikające z analizowanego rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. należało uznać za uzasadnione (celowe) w świetle ówczesnej sytuacji epidemicznej. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP. Nie może to jednak stanowić podstawy do wprowadzania przepisów z naruszeniem zasad konstytucyjnych czy też usprawiedliwienia, by uchybiać tym regułom w sposób omówiony powyżej. Żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 602/21).

Sąd wskazuje również, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, oba opubl. w CBOSA).

Wobec powyższego naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 52 ust. 1- 3 Konstytucji RP. Wobec wadliwości wprowadzenia zakazów określonych przepisami rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r., a co za tym idzie brak podstaw do wydania nakazu zaprzestania działalności w przedmiotowym lokalu w zakresie serwowania i konsumpcji dań oraz spożywania napojów przez konsumentów na miejscu w sali konsumenckiej, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia art. 200 p.p.s.a.