II SA/Kr 990/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-10-17	
Data wpływu	2018-08-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel
Andrzej Irla /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Bator	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 1 czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dla Powiatu [...] nr [...] z dnia 3 lutego 2017 r. znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz Gminy L. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
1.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego (dalej PINB) decyzją nr 81/2017 z dnia 3 lutego 2017 r. (znak: OAE-530-225/16) na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229.) nakazał Gminie Łącko wykonać rozbiórkę realizowanego na działce nr 389/5 w miejscowości Jazowsko, gmina Łącko, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, posadowionego na betonowym fundamencie, parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej i wymiarach 4,60m x4,50m (powierzchnia zabudowy 20,70 m2).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w toku postępowania ustalone zostało, iż na działce nr 389/5 w Jazowsku nieznany inwestor, nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w latach 60-tych ubiegłego wieku zrealizował parterowy budynek mieszkalny o konstrukcji drewnianej. Wskazana działka jest własnością Gminy Łącko. Budynek ten znajduje się w zwartej zabudowie tzw. Osady Romskiej. Według wypisu z planu miejscowego, obiekt ten znajduje się na terenie zieleni nieurządzonej, w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 10ZO.21. PINB powołał art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Stwierdził, że w okresie budowy obowiązywała ustawa z 24.10.1974 r. Prawo budowlane i na budowę przedmiotowego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę (art. 28 tej ustawy w zw. z par. 44 ust. 1 pkt 1d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego). W ocenie PINB, w sprawie konieczne jest nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu w oparciu o art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jego legalizacja nie jest możliwa z uwagi na fakt, że obiekt ten znajduje się na terenach oznaczonych w planie miejscowym jako tereny zieleni nieurządzonej. Nadto, sporny obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia oraz stwarza niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Umiejscowiony jest przy sąsiednich budynkach drewnianych w Osadzie Romskiej. Stan techniczny budzi zastrzeżenia, między innymi brak w tym budynku wentylacji, ściany wypełnione są dyktą, również wokół komina i pieca na paliwo stałe. Naruszone zostały także przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, w tym dotyczące odległości od budynków.

W ocenie organu I instancji, adresatem nakazu rozbiórki winien być właściciel posiadający tytuł prawny do nieruchomości (art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.), co w sprawie oznacza, że obowiązek ten obciąża Gminę Łącko.

2.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniosła Gmina Łącko. Wskazała, iż z zaskarżonej decyzji nie wynika na jakiej podstawie organ I instancji ustalił, że inwestor nie miał prawa do dysponowania gruntem oraz kiedy rozpoczęto inwestycję. Podkreśliła, że adresatem rozbiórki obiektu powinien być inwestor lub właściciel tego obiektu.

3.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) decyzją nr 253/2018 r. z dnia 1.06.2018 r. (znak WOB.7721.173.2017.MWEL) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Podał, że przedmiotem sprawy jest weryfikacja legalności robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego, który w dacie kontroli przeprowadzonej przez PINB był zamieszkały. Przedmiotowy obiekt znajduje się na działce nr 389/5 w Jazowsku, wraz z innymi obiektami zlokalizowanymi na tej samej lub innych pobliskich działkach wchodzi w skład zabudowań tworzących tzw. "Osadę Romską w Maszkowicach". Orzeczony przez PINB w zaskarżonej decyzji obowiązek restytucji - oparty na dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. - obejmował rozbiórkę analizowanego obiektu przez Gminę Łącko.

MWINB uznał, że krąg stron w tej sprawie został określony prawidłowo. W sprawie samowoli budowlanej strony ustala się w oparciu o art. 28 kpa. Ze względu na datę budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego (lata 60-te ubiegłego stulecia) nie jest możliwe ustalenie inwestora przedmiotowych robót budowlanych. Ponadto z księgi wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości wynika, że jej właścicielem jest Gmina Łącko. Z tej przyczyny Gmina ma interes prawny do udziału w postępowaniu i ma przymiot strony.

Zdaniem organu odwoławczego, osoby zamieszkujące w obiekcie budowlanym będącym przedmiotem postępowania zajmują jedynie lokal w nieruchomości gminnej. Zwrócił przy tym uwagę na art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Ustawa ta reguluje także zagadnienia związane z mieszkaniowym zasobem gminy oraz obowiązkiem zapewnienia lokali socjalnych. Organ II instancji powołał także art. 46 Kodeksu cywilnego podkreślając, że prawo własności budynku przynależy właścicielowi nieruchomości gruntowej, na której się ten budynek znajduje. W oparciu o powyższe, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uznał, że stroną postępowania jest jedynie Gmina Łącko jako właściciel działki o nr 389/5 w miejscowości Jazowsko. Z uwagi na ustalony stan faktyczny i prawny, zwłaszcza upływ ponad 50 lat od budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, za bezcelowe uznać należało podejmowanie czynności mających na celu znalezienie osoby inwestora. Organ odwoławczy zaaprobował ustalenie PINB, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wykonany samowolnie (bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej). Odnośnie zaś daty budowy uznał, że budowa zrealizowana została w latach 60-tych ubiegłego stulecia. Powyższa okoliczność wynika z oświadczenia użytkownika przedmiotowego budynku mieszkalnego, które złożone zostało do protokołu z czynności kontrolnych w dniu 20 grudnia 2016 r. Ponadto datę budowy obiektu budowlanego potwierdza widoczny na zdjęciach jego stan.

Podkreślił organ II instancji, że orzeczony nakaz rozbiórki był konsekwencją ustalenia, że legalizacja spornego budynku jest niemożliwa z uwagi na określone w obowiązującym planie miejscowym przeznaczenie terenu na którym obiekt ten się znajduje. Wykluczało to przyjęcie zgodności popełnionej samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. MWINB zwrócił uwagę na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. wyjaśniającą pojęcie "przepisy o planowaniu przestrzennym" zawarte w art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Podkreślił przy tym, że z uwagi na sprzeczność zabudowy z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także ze względu na zły stan techniczny obiektu, nie jest celowe badanie wcześniej obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści planu, działka o nr 389/5 w miejscowości Jazowsko, gm. Łącko, która jest zabudowana spornym obiektem, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "10.ZO.21" tj. tereny zieleni nieurządzonej. W terenie tym przewidziano m. in. zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych, za wyjątkiem zabudowy związanej z przeniesieniem gospodarstwa rolnego wyłącznie w terenach użytkowanych rolniczo oraz za wyjątkiem obiektów, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Ustalenia planu w zakresie odnoszącym się do zasad zagospodarowania przedmiotowego terenu wykluczają możliwość legalizacji obiektu budowlanego jako nieobjętego katalogiem wyjątków dopuszczonych przez plan do realizacji na spornym terenie. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, nie budził wątpliwości brak możliwości wdrożenia trybu pozwalającego na doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego do zgodności z przepisami (art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.).

Nadto, w postępowaniu ustalono, że sporny budynek mieszkalny pozbawiony jest wentylacji. Wewnątrz wyłożony jest łatwopalną dyktą. Znajdują się w nim niezabezpieczone butle gazowe oraz piec stalowy typu "koza". W ocenie organu odwoławczego, budynek ten nie spełnia podstawowych warunków zdrowotnych, bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz odpowiednich warunków użytkowych, zwłaszcza w zakresie ogrzewania, wentylacji, zaopatrzenia w wodę oraz usuwania ścieków, a dodatkowo jego stan techniczny jest katastrofalny. Oznacza to, że ziściła się przesłanka do wydania nakazu rozbiórki zawarta w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W opinii organu nadzoru budowlanego, stan obiektu jest tak zły, że nie jest celowym nakładanie obowiązku przedłożenia ekspertyzy zawierającej jego inwentaryzację oraz ocenę stanu technicznego. Wystarczająca w tym zakresie jest ocena pracowników nadzoru budowlanego.

Organ odwoławczy powołał art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z tym przepisem Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Kolejność, w jakiej te podmioty zostały wymienione nie ma charakteru hierarchicznego, co oznacza, że nakaz rozbiórki może być skierowany do właściciela nieruchomości, a nie do inwestora (wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 października 2004 r.; sygn. akt IV SA 1 152/03 oraz WSA w Rzeszowie z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 649/17). Podkreślił organ II instancji, że PINB przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe, które nie doprowadziło do ustalenia inwestora przedmiotowych robót budowlanych. Ponadto, zważywszy na czas powstania spornego budynku mieszkalnego (lata 60-e XX wieku) ustalenie inwestora nie jest możliwe. Zatem, zasadne było nałożenie obowiązku rozbiórki na właściciela działki nr 389/5 w Jazowsku tj. na Gminę Łącko.

4.

Skargę do WSA w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 1 czerwca 2018 r. wniosła Gmina Łącko. Żądała uchylenia zaskarżonych decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zwróciła uwagę na zapadłe wcześniej w podobniej sprawie wyroki sądu administracyjnego (sygn. akt II SA/Kr 1448/17, II SA/Kr 1449/17, II SA/Kr 1450/17). Zarzuciła m.in., że brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń wykazujących, że właścicielem nieruchomości na której posadowiony jest sporny budynek jest Gmina Łącko. Nie wskazano także jakie czynności zostały podjęte w celu ustalenia inwestora tego obiektu. Wg skarżącej Gminy, posiadaczami samoistnymi przedmiotowej nieruchomości są osoby zamieszkujące tę nieruchomość. Nie ulega też wątpliwości, że w związku z powyższym doszło do zasiedzenia nieruchomości na której sporny budynek jest posadowiony. Brak ujawnienia tej okoliczności w księdze wieczystej nie przesądza o tym, że osoby zamieszkujące tę nieruchomość nie są jej właścicielami. Są to bowiem osoby, które czują się za to mienie odpowiedzialne. W ocenie Gminy, organy nadzoru budowlanego winny nałożyć obowiązek rozbiórki na osoby zamieszkujące w spornym obiekcie.

5.

Postanowieniem z dnia 10 października 2018 r. sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 1 czerwca 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego z dnia 3 lutego 2017 r.

Zasadniczą kwestią, podlegającą dokładnemu ustaleniu przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest, poza dokładnym i precyzyjnym określeniem obiektu objętego postępowaniem - ustalenie podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. W kontrolowanej sprawie orzekające organy nadzoru budowalnego przyjęły, iż podmiotem zobowiązanym do wykonania orzeczonego nakazu jest Gmina Łącko. Stwierdzenie to jednak, w stanie faktycznym sprawy uznać należy za co najmniej przedwczesne. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Wynika to z przyjmowanej daty popełnienia samowoli budowlanej oraz treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202). Ten ostatnio wskazany przepis stanowi bowiem, że przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli wskazanej wyżej ustawy Prawo budowlanej z dnia 24 października 1974 r. (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 667/16). Art. 38 ust. 1 tej ustawy przewidywał, iż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (...). Brzmienie tego przepisu odpowiada obecnie obowiązującemu art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202). Na gruncie zaś tej regulacji, w orzecznictwie wskazuje się, że kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Utrwalony jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności wskazanych w tym przepisie jest inwestor. Kluczowa bowiem rola inwestora w procesie budowlanym, skutkująca przyjęciem odpowiedzialności za legalność jego przebiegu sprawia, że to właśnie inwestor powinien być w pierwszej kolejności adresatem wskazanego aktu. Dotyczy to także sytuacji, kiedy inwestor nie jest właścicielem terenu, na którym popełniono samowolę, bez zgody, czy choćby aprobaty właściciela (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 lutego 2018 r., II SA/Kr 1449/17 i powołane tam orzecznictwo). W związku z powyższym zauważyć należy, iż w toku przeprowadzonych czynności (protokół kontroli z dnia 21 grudnia 2016 r.; k. 22) organ nadzoru budowlanego ustalił m.in., że osobą użytkująca sporny obiekt jest K.M. Osoba ta oświadczyła, że jest właścicielem przedmiotowego obiektu od ok. 13 lat, nie wie jednak, kto ten obiekt budował. W tej sytuacji, nieuprawnione było przyjęcie a priori przez organy nadzoru budowalnego, iż nie jest możliwe ustalenia inwestora samowolnie wykonanych robót, z uwagi na realizację spornego obiektu budowlanego w latach 60-tych XX wieku. Ustalenia tego, bez podjęcia koniecznych czynności wyjaśniających, nie można w realiach sprawy aprobować. Organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie przeprowadziły żadnych dowodów, ani nie podjęły jakichkolwiek czynności mających na celu ustalenie wskazanej wyżej, miarodajnej dla sprawy okoliczności. Bezpodstawnie z góry przyjęły, że istnieją trudności w ustaleniu inwestora, co nakazywało uczynić Gminę Łącko (właściciela terenu) podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki. Trudności dowodowe w zakresie ustalania istotnych dla sprawy okoliczności nie mogą prowadzić do obciążenia nakazem rozbiórki podmiotu, który może być zobowiązany do tej czynności dopiero w dalszej kolejności. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie przeprowadzenie koniecznego postępowania dowodowego, celem wyjaśnienia, kto był inwestorem spornego obiektu. W tym zakresie pożądane będzie w pierwszym rzędzie dokładne przesłuchanie K.M. (użytkownika tego budynku) na okoliczność ustalenia jej uprawnień do korzystania ze spornego budynku i osoby od której te uprawnienia nabyła, a także wszystkich danych dotyczących osoby, która dom ten wybudowała i daty w której budowa miała miejsce. Niezależnie od powyższego, organ nadzoru budowlanego przeprowadzi także inne dowody, mogące przyczynić się do wyjaśnienia tej sprawy. Może to być przykładowo przesłuchanie innych niż K.M. osób, mogących mieć wiedzę odnośnie miarodajnych dla sprawy okoliczności. W zależności od wyników tego postępowania dowodowego, organ nadzoru budowlanego rozważy zasadność ewentualnej modyfikacji przyjętego dotychczas kręgu stron postępowania i uzupełnienia go o osoby, mogące mieć interes prawny w prowadzonej sprawie. Zakres i rodzaj informacji uzyskanych w efekcie przeprowadzenia wskazanego wyżej postępowania dowodowego, także dopiero pozwoli rozważyć dopuszczalność nałożenia obowiązku rozbiórki na inny niż inwestor podmiot, który, z mocy cytowanego wyżej art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r., zobowiązany będzie dokonać nakazanych czynności w dalszej kolejności.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.) i w związku z art. 7 i art. 77 par. 1 K.p.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składała się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804), a nadto kwota 17 zł uiszczona przez stronę skarżącą tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (k. 11).