Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 1 lipca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwińśki (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S., J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1025/16 w sprawie ze skargi L. Z. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1025/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. Z., uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wągrowcu z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania budynku.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. L. Z. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wągrowcu z żądaniem "zobowiązania właściciela budynku do dostosowania go do zapisów MPZP". Wskazała, że budynek posadowiony na działce nr ew. [...] w W. został wybudowany niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie odległości budynku od granicy działki.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. organ I instancji umorzył w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania budynku przez K. i J. S. w W. przy ul. K. [...] na działkach nr ew. [...],[...].

Zdaniem organu I instancji budynek notariatu został zrealizowany na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] czerwca 1995 r. i decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1995 r. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie pozwala na postawienie inwestorowi zarzutu wzniesienia obiektu bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym. W tej sytuacji postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe.

Po rozpoznaniu odwołania L. Z., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2015 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 960/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uwzględnił skargę L. Z. i uchylił decyzję organu odwoławczego z powodu niedostatecznego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z dnia [...] września 2016 r. organ II instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zaleceniami wyroku Sądu ustalił, że faktyczna odległość budynku pobudowanego na działce nr [...] i [...] od drogi wewnętrznej (tj. bliższej granicy) wynosi 3,25 m, zaś odległość faktyczna pomiędzy budynkami wynosi 5,89 m (tj. granicy dalszej). Zdaniem organu, inwestycja zrealizowana została w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, zatem brak jest podstaw do podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań na podstawie art. 48 i 49b ustawy Prawo budowlane. W sprawie nie zachodzi przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 tej ustawy (wobec ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę), a ponieważ roboty budowlane nie są już wykonywane, nie zachodzi przesłanka określona w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Według planu realizacyjnego (skala 1:500) zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, budynek miał znajdować się w odległości 3 m od bliższej granicy działki nr [...] - drogi wewnętrznej, a po przeciwnej stronie (od strony dz. nr [...]) odległość nie została zwymiarowana. Z opracowania geodety uprawnionego wynika, że faktyczna odległość przedmiotowego budynku, od drogi wewnętrznej (tj. bliższej granicy) wynosi 3,25 m, zatem nie narusza odległości wskazanej w zatwierdzonym planie realizacyjnym. Przy realizacji budynku zachowana została wymagana odległość trzech metrów od granicy z działką nr [...] - drogą wewnętrzną, a nie ma zachowanej odległości siedmiu metrów, wrysowanych w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. WWINB wskazał na znajdujące się w aktach sprawy opracowania geodetów uprawnionych, z których ma wynikać, że realnie, w terenie, nie było możliwości zachowania odległości 7 m. Skoro niezachowanie odległości 7 m mogło być wynikiem dokonanego podziału działki [...] (droga nie miała 4 m), przy jednoczesnym braku zwymiarowania tej działki w decyzji o warunkach zabudowy i ustaleniem zgodności budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz oddaniem obiektu do użytkowania, to niezachowanie oczekiwanych przez skarżącą 7 m od jej budynku, a co za tym idzie niepozostawienie, pomiędzy działkami, na których został pobudowany przedmiotowy budynek, a działką skarżącej, drogi wewnętrznej (dz. nr [...]) o szerokości 4 m, nie jest istotnym odstąpieniem, o którym mowa w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy podkreślił także, że gdyby działka nr [...] oznaczona jako "dr" od jej wytyczenia miała szerokość 4 m, to po zsumowaniu z odległością budynku od granicy z działką nr [...] (według planu realizacyjnego), 7 m odległości ustalone w decyzji o warunkach zabudowy, zostałoby zachowane. Organ zaznaczył także, że [...] września 2016 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile o zbadanie z urzędu prawidłowości decyzji Burmistrza ustalającej warunki zabudowy, oraz do Wojewody Wielkopolskiego o zbadanie prawidłowości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Z uzyskanych w trakcie postępowania odwoławczego informacji wynika, że sprawa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących położenia punktów granicznych opisujących przebieg granicy dla części działki nr [...] została zakończona decyzją Starosty Wągrowieckiego z [...] sierpnia 2016 r. o odmowie aktualizacji informacji, a skarżąca wniosła odwołanie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

W skardze do WSA w Poznaniu L. Z. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu i niedokonaniu wyczerpujących ustaleń zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/PO 960/15;

2. art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewydanie decyzji o rozbiórce części budynku notariatu posadowionego na działce o nr ew. [...] i [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 20 lutego 2017 r. pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1025/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wągrowcu z dnia [...] września 2015 r., w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania budynku.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle regulacji art. 153 P.p.s.a., zarówno WWINB, wydając zaskarżoną decyzję, jak i Sąd kontrolując legalność tej decyzji, związani byli oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 31 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 960/15. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę tylko częściowo zrealizował wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku. Organ II instancji wykonał nakazaną przez Sąd czynność oględzin. W aktach sprawy znajduje się opinia uprawnionego geodety B. S., biegłego sądowego, sporządzona 15 lipca 2016 r. na okoliczność faktycznej odległości przedmiotowego budynku od drogi wewnętrznej i na okoliczność faktycznej odległości przedmiotowego budynku od budynku sąsiada (budynku skarżącej). W sporządzonej opinii uprawniony geodeta stwierdził, że odległość budynku od drogi wewnętrznej wynosi 3,25 m, natomiast odległość budynku od budynku sąsiada wynosi 5,89 m. Zatem WWINB jednoznacznie ustalił, że odległość siedmiu metrów od dalszej granicy drogi wewnętrznej nie została zachowana. Okoliczność ta jest zgodnie podzielana przez skarżącą, organ administracji oraz pełnomocnika uczestników postępowania - inwestorów przedmiotowego budynku (odpowiedź pełnomocnika uczestników na skargę, k. 63). Spór w niniejszej sprawie dotyczy natomiast tego, jak interpretować sytuację, w której budowa została zrealizowana - zapewne - zgodnie z pozwoleniem na budowę, ale projekt budowlany został sporządzony niezgodnie z wymogami określonymi decyzją ustalającą warunki zabudowy. W ocenie Sądu I instancji, uszło uwadze organu administracji, że zostało prawomocnie przesądzone w sprawie, że poczynienie wyczerpujących ustaleń co do zachowania lub niezachowania odległości siedmiu metrów miało prowadzić do odpowiednio umorzenia lub wszczęcia postępowania naprawczego, co WSA wskazał w końcowej części uzasadnienia swojego wyroku w sprawie IV SA/Po 960/15. Postępowanie naprawcze to przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Ponownie rozpoznając odwołanie, WWINB, mimo zaakceptowania opinii sporządzonej przez uprawnionego geodetę i jednoznacznie wskazującej, że nie została zachowana odległość siedmiu metrów od dalszej granicy drogi wewnętrznej oznaczonej jako "dr", nie wszczął postępowania naprawczego, czyli nie wykonał wszystkich wytycznych prawomocnego wyroku w sprawie IV SA/Po 960/15. Stanowi to samodzielną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu czy czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe.

Dalej Sąd stwierdził, że WSA w uzasadnieniu prawomocnego wyroku w sprawie IV SA/Po 960/15 przesądził, że ustalenie nieprawidłowości będzie obligować "...organ do podjęcia czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem". Organ odwoławczy kwestii tej również nie analizował. W szczególności mogą to być czynności w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Z istoty zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) wynika, że w sprawie powinien ponownie procedować organ I instancji, czyli, że w takiej sytuacji WWINB powinien był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi. Ustalenie okoliczności fundamentalnej dla sprawy, że nie została zachowana odległość nakazana w decyzji o warunkach zabudowy, nakładało na organy obowiązek wszczęcia postępowania naprawczego, zgodnie z prawomocnym wyrokiem.

Sąd stwierdził nadto, że WWINB, poza tym, że nie wykonał wytycznych zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku, wadliwie ocenił także, że niezachowanie odległości siedmiu metrów przedmiotowego budynku od budynku sąsiada (skarżącej) nie jest istotnym odstąpieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu, w realiach tej konkretnej sprawy należało przeanalizować odstąpienie od projektu budowlanego i warunków decyzji o warunkach zabudowy traktowanych równorzędnie, tak samo ważnych. Przyjmując, w ślad za geodetą uprawnionym, że projekt podziału działki nr [...] z 17 grudnia 1985 r. został sporządzony "daleko poniżej ówczesnych i obecnych standardów, dokument niskiej jakości, jako jedyny określający pośrednio wymiary działki [...] - sporządzony "na kolanie" bez odniesienia do stanu faktycznego" i przyjmując wskazanie ww. geodety uprawnionego na "niedopuszczalną możliwość dwuznacznego określenia wymiarów działki [...]" w tym projekcie podziału nieruchomości, należy jednak pamiętać, że dalszą granicę drogi wewnętrznej oznaczonej jako "dr" stanowił i stanowi budynek należący do skarżącej. Budynek ten istniał w dacie podziału działki nr [...], w dacie ustalenia warunków zabudowy, w dacie wydania pozwolenia na budowę i w trakcie realizacji przedmiotowego budynku przez inwestorów - uczestników postępowania sądowoadministracyjnego. Mając na względzie wymienione wyżej ułomności projektu podziału działki nr [...], zdaniem Sądu, należy jednak stwierdzić, że nie jest nadmiernym (połączonym z koniecznością dołożenia nadzwyczajnych starań) wymogiem zachowanie odległości siedmiu metrów od ściany istniejącego budynku, a więc wykonanie obowiązku nałożonego w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd zaznaczył, że przedmiotowy budynek był planowany, projektowany i realizowany w terenie zabudowanym. Front działek skarżących to nieprzerwanie droga publiczna - ul. K., budynki z obu stron działek inwestorów zostały zbudowane wcześniej, zarówno budynek skarżącej jak i stojący z drugiej strony budynek Sądu Rejonowego. Podnoszona zatem w zaskarżonej decyzji okoliczność, że droga wewnętrzna między działką inwestorów a budynkiem skarżącej nie miała czterech metrów szerokości, nie mogła stanowić podstawy do utrzymania w mocy decyzji PINB z dnia 3 września 2015 r.

Dodatkowo - w aspekcie istotności odstępstwa – Sąd zwrócił uwagę na treść ustępu 5a art. 36a ustawy Prawo budowlane dodanego przez art. 5 pkt 8 lit. c ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2017 r. Regulacja ta jako jedno z kryteriów nieistotności odstępstwa w wypadku zmiany wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego wskazuje nieprzekroczenie progu 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym. Posiłkowe zastosowanie tego kryterium w sprawie niniejszej dałoby próg nieistotności odstępstwa na poziomie 14 cm, podczas gdy w rzeczywistości wynosi ono 111 cm.

Niezależnie od uchybień organu opisanych powyżej Sąd stwierdził, że WWINB prawidłowo wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego o zbadanie w trybie art. 156 K.p.a. decyzji o pozwoleniu na budowę, a to z powodu niezachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy wskazanej w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ prawidłowo nie zawiesił prowadzonego postępowania, z powodu wystąpienia o zbadanie prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 156 K.p.a. W obrocie prawnym funkcjonują bowiem ostateczne decyzje administracyjne, które wywołują określone w nich skutki prawne do czasu aż nie zostaną wyeliminowane w stosownym trybie.

Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zastosować się do wytycznych Sądu zawartych w prawomocnym wyroku z 31 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 960/15, mając na uwadze także stanowisko Sądu wyrażone w sprawie niniejszej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli K. S. i J. S. podnosząc zarzut naruszenia:

1. art. 153 P.p.s.a., polegającego na uznaniu, że ponownie rozpatrując sprawy, organ administracji publicznej, a następnie Sąd orzekający, nie mogli wziąć pod uwagę istotnych okoliczności faktycznych sprawy, niewskazanych w zapadłym w sprawie orzeczeniu sądu, pomimo iż okoliczności te zostały ujawnione dopiero w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji publicznej, nie były zatem Sądowi orzekającemu uprzednio w sprawie znane, podczas gdy w przypadku wystąpienia powyższych okoliczności, organ rozpatrujący ponownie sprawę i Sąd orzekający ponownie w sprawie powinni działać tak, jakby sprawa ta nie była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia sądownego i samodzielnie ocenić znaczenie ujawnionych okoliczności dla możliwości zastosowania wobec inwestora art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane;

2. art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane polegający na uznaniu, że inwestycję zrealizowano z dokonaniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy zgodnie z planem realizacyjnym - zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę - budynek miał zostać posadowiony na działce inwestorów w odległości 3 metrów od bliższej granicy działki drogowej nr [...] i budynek tak został zrealizowany, zaś odstępstwo od wymogu, wynikającego z decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zlokalizowania budynku w odległości 7 m od dalszej granicy działki drogowej [...], nastąpiło nie na etapie wykonawstwa, lecz na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (zatwierdzenia planu realizacyjnego).

W odpowiedzi na wyżej wymienioną skargę kasacyjną L. Z. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadne uznać należy podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 153 P.p.s.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) .

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje uzasadnienia stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy naruszył wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarte w wyroku z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 960/15.

W ww. wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy. Sąd stwierdził też, że postępowanie zostało zainicjowane pismem skarżącej, w którym wskazano, że nie została zachowana prawidłowa odległość spornego budynku od granicy jej działki.

Sąd stwierdził, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było zatem ustalenie, czy dany obiekt został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę, a jeśli tak to czy nie narusza postanowień takiej decyzji. W zależności od wyników powyższych ustaleń różnie kształtować się powinny czynności i rozstrzygnięcia organu w dalszym postępowaniu.

Stwierdzenie, że obiekt został zrealizowany w oparciu o decyzję zezwalającą na budowę i zgodnie z zawartymi w niej postanowieniami uzasadniałoby wydanie decyzji umarzającej postępowanie lub rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, odmawiającym nałożenia na podmioty określone w art. 52 ustawy – Prawo budowlane obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 ustawy (w zależności od treści żądania wnioskodawcy).

Dalej Sąd stwierdził, że skoro wnioskodawca żądał jedynie zbadania zgodności obiektu z pozwoleniem na budowę, organ winien byłby wydać rozstrzygnięcie umarzające postępowanie.

Ustalenie natomiast nieprawidłowości w ww. zakresie, zdaniem Sądu, obliguje organ do podjęcia czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, przy czym przez stan "zgodności z prawem" należy rozumieć również zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika ponad wszelką wątpliwość, że sporny budynek został zrealizowany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 1995 r. znak: [...] oraz ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1995 r. znak: [...]. Przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia, czy sporny budynek został faktycznie zrealizowany zgodnie z powyższymi decyzjami, tj. w odległości 7 m od dalszej granicy działki oznaczonej jako "dr". Tego, w ocenie Sądu, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach niniejszej sprawy nie można jednoznacznie ustalić.

W dalszej części uzasadnienia wyroku, Sąd stwierdził, że w badanej sprawie WWINB swoje rozstrzygniecie oparł na ww. decyzjach o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę wskazując, że w załączniku graficznym (na mapie sytuacyjno-wysokościowej) do decyzji o warunkach zabudowy określone zostały m.in. od strony działki przy ul. K. [...], przy czym zaznaczył, że obie działki przy ul. K[...][...] i K. [...] dzieli działka oznaczona jako "dr". Ponadto podkreślił, że z założenia inwestycja nie mogła być zrealizowana mniej niż 7,0 m od dalszej granicy działki oznaczonej jako "dr" (nieprzekraczalna linia zabudowy). Według inwentaryzacji powykonawczej sporny budynek został zrealizowany w odległości 3,0 m od bliższej granicy działki oznaczonej jako "dr", a więc zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Ustalił również, że według zapisów zamieszczonych w dzienniku budowy, geodezyjnego wytyczenia obiektu dokonał uprawniony geodeta.

Powyższe ustalenia WWINB w zakresie zgodności inwestycji z ostateczną decyzją pozwolenia na budowę, w zakresie zachowania 7 m odległości budynku od dalszej granicy działki oznaczonej jako "dr", zdaniem Sądu, były co najmniej przedwczesne, a to wobec uchybienia obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).

Organy nadzoru budowlanego, bez dokonania własnych ustaleń bądź sprawdzeń w tym zakresie, oparły się bezkrytycznie na danych podanych w projekcie zagospodarowania działki o nr ew. [...] i o nr ew. [...] (planie realizacyjnym).

Sąd zaznaczył, że projekt zagospodarowania działki – jako opracowanie wprawdzie fachowe (sporządzone przez uprawnionego architekta, na mapie zasadniczej aktualizowanej przez uprawnionego geodetę), ale wykonane na zlecenie strony postępowania (inwestora) i stanowiące część projektu budowlanego przedkładanego przez nią organowi do zatwierdzenia – jest w istocie dokumentem prywatnym, podlegającym weryfikacji i ocenie organu tak, jak każdy dowód tego rodzaju. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – skarżąca podnosi umotywowane zarzuty, które mogą poddawać w wątpliwość rzetelność sporządzenia takiego projektu lub zgodność ze stanem faktycznym i prawnym.

Według planu realizacyjnego budynek notariatu miał znajdować się w odległości 3,0 m od bliższej granicy działki oznaczonej jako "dr", to przy założeniu, że działka oznaczona jako "dr" ma szerokość 4,0 m, odległość 7,0 m do dalszej granicy działki oznaczonej jako "dr" zostałaby zachowana. Jednak skarżąca inicjując postępowanie poddała w wątpliwość 4,0 m szerokość działki oznaczonej jako "dr", czego zdaje się organy nadzoru budowlanego nie chciały dostrzec.

W ocenie Sądu, nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie może okazać się również okoliczność zgłoszenia przez skarżącą na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. u. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.g.k.") zarzutów do danych zawartych w operacie ewidencji i budynków w zakresie działki ewidencyjnej [...] tj. działki oznaczonej jako "dr", jak również złożenia przez skarżącą podania skierowanego do Burmistrza Miasta Wągrowca w sprawie niezgodności podziału działki nr [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (k. 7, k. 102-106 akt sąd.)

Zdaniem Sądu, wskazać należy, że w sytuacji sporu miedzy stronami co do przebiegu granicy między ich działkami, nie należy do obowiązków nadzoru budowlanego ustalenie tej granicy. Temu celowi służy zasadniczo postępowanie rozgraniczeniowe, unormowane w rozdziale 6 (art. 29-39) p.g.k., w tym szczególna procedura wznowienia znaków granicznych uregulowana w art. 39 tej ustawy. Z przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w określonych wypadkach, sądy (art. 29 ust. 3 p.g.k.), zaś inicjatywa w tym zakresie – poza sytuacjami, gdy postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest z urzędu – należy do zainteresowanych stron (art.30 ust. 1 p.g.k.). Jeżeli więc którakolwiek ze stron kwestionuje przebieg granicy, winna wystąpić do właściwego organu lub sądu o przeprowadzenie stosownej procedury zmierzającej do ustalenia przebiegu granic.

Sąd stwierdził, że podstawowym dowodem określającym przebieg granicy są znaki graniczne. Skoro zaś niezbędnym dla przesądzenia, czy w przedmiotowej sprawie sporna inwestycja zrealizowana została w odległości 7,0 m od dalszej granicy działki oznaczonej jako "dr", jest określenie odległości wzniesionego budynku od granicy działki, to podstawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego który został zawiadomiony o niezachowaniu odległości ww. budynku od granicy działki, było zweryfikowanie tej informacji przed wydaniem decyzji, zwłaszcza poprzez dokonanie oględzin.

W ocenie Sądu konieczność dokonania oględzin w powyższym zakresie nie wykraczała poza ramy dodatkowego postępowania wyjaśniającego, poruczonego w świetle art. 136 K.p.a. organowi odwoławczemu, który stosownych czynności nie musi podejmować osobiście, lecz w miarę potrzeby może zlecić ich wykonanie w oznaczonym zakresie organowi pierwszej instancji.

Konkludując Sąd stwierdził, że WWINB przedwcześnie uznał, iż brak jest w niniejszej sprawie możliwości wydania decyzji merytorycznej, co uzasadnia umorzenie postępowania. Obowiązkiem bowiem organu było jednoznaczne ustalenie, czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w odległości 7,0 m od dalszej granicy działki oznaczonej jako "dr", a tę kwestię można jedynie wyjaśnić poprzez oględziny w terenie i dokonanie odpowiednich pomiarów.

Dopiero poczynienie wyczerpujących ustaleń w tym zakresie, zdaniem Sądu, prowadzić powinno bądź do wszczęcia postępowania naprawczego bądź do jego umorzenia.

Z przytoczonego uzasadnienia ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 960/15 wynikają następujące wskazania:

1. organ administracji ma ustalić, czy obiekt budowlany został zrealizowany w oparciu o decyzję zezwalającą na budowę i zgodnie z zawartymi w niej postanowieniami:

a. jeżeli tak, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania bądź decyzję o odmowie nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane

b. jeżeli nie, to należy podjąć czynności mające doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem, w tym też do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym.

2. Sąd stwierdził, że przedmiotem sporu jest kwestia, czy budynek został zrealizowany zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o pozwolenie na budowę w odległości 7 m od dalszej granicy działki oznaczonej jako "dr" czego na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można jednoznacznie ustalić. Dalej Sąd stwierdził, że ustalenia organów administracji o zachowaniu odległości 7 m są co najmniej przedwczesne.

Podsumowując Sąd stwierdził, że dopiero poczynienie wyczerpujących ustaleń w tym zakresie prowadzić powinno bądź do wszczęcia postępowania naprawczego bądź do jego umorzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku sprowadzały się do konieczności ustalenia przez organy administracji, czy budynek znajdujący się na działkach [...] i [...] został zrealizowany w odległości 7 m od dalszej granicy działki oznaczonej jako "dr".

Odnośnie do wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest ona do końca jasna i dokonanie jej rekonstrukcji wymaga analizy całości uzasadnienia wyroku.

Zagadnienie wykładni pojęcia "ocena prawna" było już wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 239/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 960/15 stwierdził, że budynek został zrealizowany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z czerwca 1995 r. oraz decyzji o pozwoleniu na budowę z października 1995 r. Następnie Sąd stwierdził, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy sporny budynek został faktycznie zrealizowany zgodnie z powyższymi decyzjami, tj. w odległości 7 m od dalszej granicy działki oznaczonej jako "dr" czego jednak na podstawie materiału dowodowego nie można jednoznacznie ustalić.

Z powyższego wynika, że u podstaw rozważań WSA legło założenie, że wymóg odległości 7 m od dalszej granicy działki oznaczonej jako "dr" musiałby wynikać zarówno z decyzji o warunkach zabudowy jak również z decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając na uwadze całość rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 31 marca 2016 r. stwierdzić należy, że zawarte w końcowej części stwierdzenie "Dopiero poczynienie wyczerpujących ustaleń w tym zakresie prowadzić powinno bądź do wszczęcia postępowania naprawczego bądź do jego umorzenia." należy odnosić wyłącznie do decyzji o pozwoleniu na budowę. Tylko stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że w decyzji o pozwoleniu na budowę zawarty został wymóg realizacji budynku w odległości 7 m od dalszej granicy działki oznaczonej jako "dr" oznaczałoby, że budynek nie został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, a przypadku zakwalifikowania tego odstępstwa jako odstępstwo istotne uzasadniałoby wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego z przyczyny wskazanej w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Organ nadzoru budowlanego nie mógłby wszcząć postępowania naprawczego tylko z tego powodu, że budynek został zrealizowany niezgodnie z wymogami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane pozwala na wszczęcie postępowania wyłącznie wówczas, gdy roboty budowlane są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Definicja istotnych odstępstw od projektu budowalnego została wprowadzona do ustawy Prawo budowlane dopiero w 2004 r. ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93 poz. 888) – art. 1 pkt 14 tej ustawy. Za istotne odstępstwo od projektu budowlanego zgodnie z tym przepisem uznano odstąpienie dotyczące ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wcześniej w ustawie Prawo budowlane nie było definicji istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Nawet jednak gdyby przyjąć, że przed wprowadzeniem ww. zmiany analogiczną definicję można było wywieść w drodze wykładni, to i tak nie dawałoby to podstaw organom nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania naprawczego tylko z tego powodu, że budynek został posadowiony niezgodnie z wymogiem wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy.

Aby można było mówić o istotnym odstępstwie od projektu budowlanego, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, najpierw należy stwierdzić, że w projekcie tym zawarty został określony wymóg, który w toku realizacji obiektu budowlanego został przekroczony i dopiero to przekroczenie może zostać poddać ocenie pod kątem tego, czy można je uznać za istotne odstępstwo.

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W projekcie budowanym nie został zawarty wymóg "realizacji budynku w odległości 7 m od dalszej granicy działki oznaczonej jako "dr". Skoro w projekcie budowlanym takiego wymogu nie ma, to nie można mówić, że usytuowanie budynku w mniejszej od ww. odległości zrealizowane zostało z istotnym odstępstwem od projektu budowalnego.

Ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że ww. wymóg usytuowania budynku został zawarty w decyzji o warunkach zabudowy i wymóg ten nie został dotrzymany nie daje organom nadzoru budowlanego uprawnienia do wszczęcia postępowania naprawczego. W art. 50 ustawy Prawo budowlane nie przewidziano możliwości wszczęcia postępowania z powodu tego, że realizowany obiekt budowlany nie spełnia wymogu zawartego w decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 8 lutego 2018 r. sygn.. akt II OSK 947/16, że "Badanie zgodności wykonania, robót objętych pozostającym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę, z prawem, w oderwaniu od warunków pozwolenia oraz projektu budowlanego, stanowiłoby niedopuszczalne weryfikowanie ostatecznej decyzji administracyjnej." Pogląd ten ma zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika, że w pozwoleniu na budowę określono, iż budynek miał znajdować się w odległości 3 m od bliższej granicy działki o nr ew. [...] – drogi wewnętrznej, natomiast odległość od przeciwnej strony drogi nie została zwymiarowana.

Przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego pomiary wykazały, że budynek został zrealizowany w odległości 3,25 m od bliższej granicy działki o nr ew. [...], to jest drogi. Jest to odległość większa o 25 cm od tej, która wskazana została w projekcie budowlanym.

Kwestia zgodności wydanego pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy nie może być przedmiotem oceny przez organy nadzoru budowlanego. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy badana jest na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeśli ocena tej zgodności na tym etapie została przeprowadzona nieprawidłowo, to weryfikacja ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić tylko w postępowaniu nadzwyczajnym. Postępowanie to prowadzą organy administracji architektoniczno-budowlanej nie zaś przez organy nadzoru budowalnego.

Na marginesie stwierdzić należy, że zawarty w decyzji o warunkach zabudowy wymóg usytuowania budynku 7 m od dalszej granicy działki o nr ew. [...] – drogi wewnętrznej przy jednoczesnym wymogu usytuowania tego budynku w odległości 3 m od bliższej granicy działki o nr ew. [...] w istocie był wymogiem niewykonalnym. Jeśli inwestor zastosowałby się do wymogu usytuowania budynku w odległości 3 m od bliższej granicy działki o nr ew. [...], to nie mógłby spełnić wymogu usytuowania budynku 7 m od dalszej granicy działki o nr ew. [...]. I odwrotnie – przy spełnieniu ww. odległości 7 m inwestor nie mógłby spełnić wymogu zachowania ww. odległości 3 m. Wymóg usytuowania budynku 7 m od dalszej granicy działki o nr ew. [...] został bowiem wprowadzony w decyzji o warunkach zabudowy przy założeniu, że działka o nr ew. [...] ma szerokość 4 m, co okazało się niezgodne z rzeczywistością.

Ponownie jednak podkreślić należy, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę zawarty został wyłącznie wymóg usytuowania tego budynku w odległości 3 m od bliższej granicy działki o nr ew. [...] i wyłącznie ten właśnie wymóg inwestor miał obowiązek spełnić.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawa została dostatecznie wyjaśniona, co pozwalało na dokonanie oceny zasadności skargi wniesionej do Sądu I instancji.

Za niezasadny uznać należało podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ administracji art. 153 P.p.s.a. Wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny argumenty odnoszące się do tej kwestii zachowują swoją aktualność. Ponowne przytaczanie tych argumentów jest niecelowe.

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia przez organ administracji art. 48 ustawy Prawo budowalne. Przepis ten może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy budynek lub jego część został wzniesiony bez pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że inwestor dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę. Była to decyzja z dnia [...] października 1995 r. znak: [...].

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.