II SA/Kr 202/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-05-22	
Data wpływu	2023-02-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r. nr XCV/1271/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki". I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj § 27 uchwały oraz części graficznej w zakresie terenu oznaczonego jako UO1 – w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] w K., II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżącego M. P. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 4 stycznia 2023 r. M. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r nr XCV/1271/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kościelniki", zaskarżając ją w części dotyczącej § 27 oraz zarzucając naruszenie art. 1 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i dowolność wprowadzenia zapisów planu miejscowego bez realnego uzasadnienia merytorycznego.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przeznaczenia nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...] jedn. ewid. [...].[...] obr. [...] o pow. 0,4307 ha, położonej w K. z terenu U01 (teren zabudowy usługowej – oświaty i kultury) na teren MN (teren zabudowy mieszkaniowej

i jednorodzinnej MN1-MN50).

W uzasadnieniu skargi, skarżący podał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki", który został przyjęty uchwałą nr XCV/1271/10 z dnia 17 marca 2010 roku przez Radę Miasta Krakowa, nieruchomość której jest właścicielem, składająca się z działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...], znajduje się na terenie zabudowy usługowej — oświaty

i kultury (U01). Zgodnie z § 27 powyższego planu, podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest zabudowa usługowa oświaty i kultury wraz z urządzeniami sportu

i rekreacji oraz zielenią towarzyszącą. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono możliwość zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń, tj. na usługi z zakresu ochrony zdrowia, usług biurowych i administracji, gastronomii i handlu, funkcję mieszkaniową związaną z działalnością w zakresie usług oświaty, możliwość lokalizacji obiektów małej architektury, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, związanych z obsługą

i zagospodarowaniem terenu, czy niezbędnych dla obsługi budynków miejsc parkingowych.

Skarżący podniósł, że takie przeznaczenie nieruchomości uniemożliwia mu korzystanie z nieruchomości, a regulacje planistyczne ograniczają jego prawo własności. Dlatego pismem z dnia 9 września 2022 r. złożył do Prezydenta Miasta Krakowa prośbę o zmianę przeznaczenia ww. nieruchomości. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 26 października 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa podał, że nie planuje podejmowania czynności mających na celu przystąpienie do sporządzenia nowego planu miejscowego dla wskazanego obszaru.

Pismem z dnia 2 grudnia 2022 r. skarżący wezwał Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżoną uchwałą.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 29 grudnia 2022 r. skarżący otrzymał stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa jako projektodawcy uchwały.

W ocenie organu sporządzającego projekt, ustalenia miejscowego planu obszaru "Kościelniki" nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przedstawiono tok formalnoprawny podjęcia uchwały.

Odnosząc się do zarzutów skargi podano, że ustalenia każdego planu miejscowego ingerują w uprawnienia prawnorzeczowe, jednakże ingerencja tego rodzaju znajduje umocowanie w przepisach prawa. W polskim systemie prawnym własność nie jest prawem absolutnym, a jego treść jest kształtowana m. in. przez przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.). Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym. Jest to wyłączna kompetencja rady gminy i żaden inny podmiot nie może jej realizować. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym przy czym plan miejscowy może przewidywać dalece idące ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności, włącznie z zakazem zabudowy (por. art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy planistycznej). W związku z powyższym uprawniony jest wniosek, że ustalenia planu miejscowego nie ograniczają zakresu prawa własności lecz stanowią element składowy substratu tego prawa w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, a tym samym możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego. Uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżącego. Skarżący nadal może korzystać z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbywać. W związku z tym ustalenia planistyczne nie mogą naruszać istoty prawa własności.

Zdaniem organu skarżony plan zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Z punktu widzenia art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawo własności stanowi jeden z elementów katalogu wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych. W skonkretyzowanej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, ażeby prawu własności z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami. Funkcja planowania przestrzennego polega właśnie na wyważaniu tychże wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego, w oparciu o zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co zostało w skarżonym planie uczynione.

Jedną bowiem z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego jest konieczność zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z wytycznymi zawartymi w dokumencie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Powyższego wymogu nie należy traktować jako obowiązku prostego powielenia ustaleń studium w planie miejscowym.

Według ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w wersji obowiązującej w dacie przyjęcia kwestionowanego planu (w brzmieniu ustalonym uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zmienioną uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w rejonie Sanktuarium [...] oraz przyjęcia tekstu jednolitego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa wynikającego z tej zmiany Studium), nieruchomość skarżącego znajdowała się w terenie o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oznaczonym symbolem MN. Dla tej kategorii terenów dokument Studium wskazywał jako główny kierunek zagospodarowania zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, a także obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Mając na względzie wymogi prawidłowego rozwoju obszaru gminy organ wskazał, że wyznaczenie w ramach osiedla Kościelniki znacznych nowych obszarów zabudowy mieszkaniowej skutkowało koniecznością wyposażenia tych obszarów

w obiekty szeroko pojmowanej infrastruktury społecznej, w tym oświatowej

i kulturalnej.

Nieruchomość skarżącego położona jest w pobliżu istniejącej szkoły podstawowej Nr [...] im ks. J. T. przy ulicy J. S. - C. 12. Istniejąca szkoła podstawowa posiada zbyt małe gabaryty, aby zaspokoić potrzeby oświatowe mieszkańców, które pojawią się wraz z realizacją zagospodarowania nowych terenów pod budownictwo mieszkaniowe, zgodnie z ustaleniami skarżonego planu miejscowego, a działka na której jest zlokalizowany istniejący kompleks szkolny jest już niemal całkowicie zainwestowana (por. Rys. 1), co uniemożliwia jego potencjalną rozbudowę. Aktualnie Kościelniki zamieszkuje 1319 osób. Natomiast spośród 148,5 ha wyznaczonych w planie miejscowym terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną, jedynie działki o powierzchni 66,8 ha są aktualnie zabudowane co najmniej jednym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Aktualne rezerwy mieszkaniowe w tym obszarze, wynikające z ustaleń obowiązującego planu miejscowego obszaru "Kościelniki" szacowane są w wielkości 3669-7330 mieszkańców (w zależności od przyjętej minimalnej wielkości powierzchni zabudowy przypadającej na pojedynczego mieszkańca).

Mając na uwadze powyższe uwarunkowania faktyczne organ planistyczny musiał wypracować kompromisowe rozwiązanie umożliwiające w przyszłości rozbudowę ww. kompleksu oświatowego, w rezultacie czego wyznaczył teren zabudowy usługowej - oświaty i kultury (UO1) w obszarze obejmującym istniejącą szkołę podstawową i sąsiadujących z tą szkołą niezabudowanych dwóch działkach,

w tym działce skarżącego. Zdaniem organu przyjęte rozwiązanie planistyczne jest optymalne z perspektywy zasad planowania rozwoju przestrzennego w kontekście występujących uwarunkowań terenowych, ponieważ z jednej strony umożliwia kondensację zabudowy usługowej (oświaty i kultury) w zwartym obszarze, a z drugiej strony nie powoduje konieczności znacznego przeobrażenia terenu, gdyż m. in. działka skarżącego pozostaje niezabudowana.

Końcowo organ podniósł, że nadane w skarżonym planie miejscowym przeznaczenie terenu obejmującego działkę skarżącego w pełni odpowiada przytoczonym powyżej wytycznym zawartym w dokumencie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia planu), gdyż przeważająca funkcja terenów została ściśle powiązana z funkcjami towarzyszącymi, wynikającymi z charakteru tej przeważającej funkcji, a także sprzyja realizacji celów planu miejscowego wyrażonych w § 3 uchwały o planie. Zaś argumentacja skarżącego w istocie skupia się na propagowaniu odmiennej wizji planistycznej terenu obejmującego nieruchomość stanowiącą jego własność. Tymczasem, to gmina posiada kompetencję do ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania. Sam fakt, iż ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom skarżącego nie może przesądzać

o naruszeniu tymi ustaleniami obiektywnego porządku prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

Sąd uznał, że skarżący dopełnił formalnych wymogów wniesienia skargi oraz wykazał legitymację do jej wniesienia stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. Jest on bowiem właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu, tj. działki n [...] obr. [...], znajdującej się w jednostce przestrzennej oznaczonej symbolem UO1, której dotyczy § 27 uchwały. Ustalenia miejscowego planu dotyczą nieruchomości skarżącego i wprowadzają ograniczenia odnośnie do sposobu zagospodarowania terenu, co wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżącego, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd.

Rozpoznając sprawę Sąd miał na względzie, że uchwała nr XCV/1271/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki" była już przedmiotem orzekania tut. Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedmiotem oceny sądowej była już procedura sporządzania miejscowego planu (vide: wyroki WSA z 21 stycznia 2011 r., II SA/Kr 1008/10, NSA z 8 października 2011 r., II OSK 1131/11).

Jak wskazano wyżej, działka skarżącego znajduje się w obszarze UO1, dla którego § 27 stanowi:

"1. Wyznacza się TEREN ZABUDOWY USŁUGOWEJ – OŚWIATY I KULTURY (UO1).

2. Podstawowym przeznaczeniem terenu jest zabudowa usługowa z zakresu oświaty i kultury wraz z urządzeniami sportu i rekreacji oraz zielenią towarzyszącą.

3. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się:

1) możliwość zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń, tj. na usługi z zakresu: ochrony zdrowia (z wyłączeniem szpitali i domów pomocy społecznej), usług biurowych i administracji, gastronomii i handlu?

2) funkcję mieszkaniową związaną z działalnością w zakresie usług oświaty;

3) możliwość lokalizacji obiektów małej architektury;

4) lokalizacji nie wyznaczonych na rysunku planu dojazdów i dojść do budynków?

5) urządzeń i sieci infrastruktury technicznej związanych z obsługą i zagospodarowaniem terenu?

6) niezbędnych dla obsługi budynków miejsc parkingowych, zgodnie z § 15.

4. Ustala się następujące warunki zagospodarowania terenu:

1) wskaźnik dopuszczalnej powierzchni zabudowy nie może przekroczyć 85%;

2) wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnej nie może być niższy niż 15%;

3) warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących w ramach przeznaczenia dopuszczalnego jest spełnienie zasady, aby łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowiła więcej niż 40% wyznaczonego wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zabudowy;

4) przy przebudowie lub rozbudowie obowiązuje zakaz przekraczania maksymalnej istniejącej wysokości budynku;

5) dopuszcza się zmianę geometrii dachu, stosując przy przebudowie lub nadbudowie dach dwu- lub wielospadowy, z kalenicą na osi budynku i symetrycznych spadkach połaci dachowych o jednolitym kącie nachylenia."

Pierwszą materialnoprawną zasadą tworzenia miejscowych planów jest konieczność uwzględnienia treści uchwalonego dla danej gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a ponadto plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Jak słusznie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 czerwca 2021 r., II SA/Kr 374/21, studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). W przywołanym wyroku tut. Sądu słusznie wskazano również, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). "1. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. 2. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r. IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098)."

W przedmiotowej sprawie należało uwzględnić ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w wersji obowiązującej w dacie przyjęcia kwestionowanego planu, tj. w brzmieniu ustalonym uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zmienioną uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w rejonie Sanktuarium [...] oraz przyjęcia tekstu jednolitego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa wynikającego z tej zmiany Studium. Nieruchomość skarżącego znajdowała się w studium w terenie o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oznaczonym symbolem MN. Dla tej kategorii terenów dokument Studium wskazywał jako główny kierunek zagospodarowania zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, a także obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym.

W ocenie Sądu przeznaczenie nieruchomości skarżącego pod zabudowę usługową z zakresu oświaty i kultury, z powiązanym z tą funkcją przeznaczeniem dopuszczalnym pozostaje w zgodzie z kierunkiem zagospodarowania tego terenu wyznaczonym w studium. Niewątpliwie wskazany rodzaj zabudowy, w szczególności wskazany rodzaj usług mieści się w pojęciu niezbędnych obiektów lub urządzeń służących realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, a także obiektów i urządzeń usług komercyjnych, służących zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. W szczególności można tak kwalifikować obiekty służące działalności oświatowej lub zdrowotnej, zarówno publicznej jak i komercyjnej.

W ocenie Sądu, w zakresie działki skarżącego doszło natomiast do przekroczenia granic władztwa planistycznego przez organy gminy. Przypomnieć należy, że elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13).

W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98 (OTK 2000, Nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej". W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94 (OTK 1995, Nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza (podobnie uchwałodawcza – przyp. Sąd) jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Niewątpliwie, do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy przekroczenie władztwa planistycznego wiązać należy z określonym w planie przeznaczeniem terenu działki skarżącego nr [...] o powierzchni 0,4307 ha. Jak wskazano powyżej, podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest zabudowa usługowa z zakresu oświaty i kultury wraz z urządzeniami sportu i rekreacji oraz zielenią towarzyszącą. Taki rodzaj przeznaczenia umożliwia wybudowanie na działce skarżącego w szczególności szkoły, przedszkola, domu kultury. Z tym przeznaczeniem powiązane zostało przeznaczenie dopuszczalne, w ramach którego przewidziano możliwość zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń na usługi z zakresu: ochrony zdrowia (z wyłączeniem szpitali i domów pomocy społecznej), usług biurowych i administracji, gastronomii i handlu. Zaznaczyć należy, że w odniesieniu do nieruchomości skarżącego przeznaczenie dopuszczalne znalazłoby zastosowanie tylko wówczas, gdyby wybudowano na niej obiekt zgodny z przeznaczeniem głównym. Również w przypadku przeznaczenia dopuszczalnego określonego w § 27 ust. 3 pkt 2 uchwały funkcja mieszkaniowa powiązana została z przeznaczeniem głównym, tj. z działalnością oświatową.

W ocenie Sądu, taka ingerencja w prawo własności nie jest uzasadniona. Nie przekonały Sądu w szczególności wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, w których wskazywano na bliskie sąsiedztwo szkoły podstawowej, niemal całkowite zainwestowanie działki, na której znajduje się kompleks szkolny i potencjalną jej rozbudowę, w kontekście aktualnych danych o ilości mieszkańców obszaru Kościelnik i istniejącej tam zabudowy. Wypada podkreślić, że ocena legalności miejscowego planu wymaga uwzględnienia uwarunkowań istniejących w dacie uchwalenia miejscowego planu. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy należało zatem wykazać, że w dacie uchwalenia planu analizowano zasadność i niezbędność przeznaczenia terenu prywatnego pod usługi oświaty i kultury. W przedstawionych Sądowi uzasadnieniu uchwały oraz aktach planistycznych nie sposób dopatrzeć się tego, by rozpatrywano jakieś rozwiązanie kompromisowe, inne niż przeznaczenie całej działki skarżącego o powierzchni 0,4307 ha na ewentualną tylko rozbudowę szkoły.

W tej sytuacji Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 27 oraz części graficznej w zakresie terenu oznaczonego jako UO1 – w odniesieniu do działki nr [...] obr[...] w K..

W związku z powyższym, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 300 zł.